地方立法推動市域社會治理現(xiàn)代化的對策研究

摘 要： 市域社會治理現(xiàn)代化作為新時代社會治理的發(fā)展趨勢，將會帶來新的社會效益和新的社會治理成果，也勢必引發(fā)一些新的問題。高質(zhì)量的地方立法將有助于社會治理發(fā)展水平取得新突破，為社會發(fā)展和文明進步帶來新的契機。要抓住社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題和新機遇，協(xié)同發(fā)展地方立法和社會治理現(xiàn)代化，在踐行社會治理理念的同時把握好地方立法的重點領(lǐng)域，彌補法律漏洞;加強立法機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)，把應(yīng)對突出問題中面臨的壓力轉(zhuǎn)化為促進發(fā)展的強大動力，推進市域社會治理現(xiàn)代化的進程。

關(guān)鍵詞： 市域社會治理;地方立法;協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：D927 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.04.10

歡迎按以下方式引用：馬健.地方立法推動市域社會治理現(xiàn)代化的對策研究[J].克拉瑪依學(xué)刊，2021（4）73-79.

市域社會治理旨在維護社會秩序，化解市域社會矛盾、解決市域社會問題，推動和諧社會的進一步發(fā)展，在整個社會治理體系的格局中有著舉足輕重的地位，是地方治理的重要組成部分。地方立法作為一種社會規(guī)范和社會治理的有效法律手段，必將為現(xiàn)代化治理帶來更多機遇。從實踐來看，地方立法的持續(xù)性推進與市域社會治理之間協(xié)同發(fā)展仍存在一些問題，如何正確看待、理解和推進市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)展，如何完善地方立法和運用立法成果對社會治理產(chǎn)生更積極作用，仍然需要深入思考和探索。

一、價值導(dǎo)向：市域社會治理現(xiàn)代化與地方立法的耦合

（一）市域社會治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

從行政區(qū)域劃定的角度講，市域的范圍涵蓋了農(nóng)村區(qū)域以及城鎮(zhèn)區(qū)域，對于上述的行政治理區(qū)域可以稱之為市域。[1]市域社會治理突出了市級層面在社會治理中的重要作用，強調(diào)以市級為主導(dǎo)，營造出良好的社會秩序，形成“市領(lǐng)頭，區(qū)聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活運轉(zhuǎn)”的市域社會治理體系，填補社會治理的漏洞，逐步完善自治、法治、德治相結(jié)合的善治格局。

（二）地方立法對市域社會治理現(xiàn)代化的促進作用

地方立法對于推動市域社會治理現(xiàn)代化具有重要作用。首先，可以有效完善制度供給。社會的持續(xù)健康發(fā)展少不了配套的法律法規(guī)制度，法律制度的完備與否深刻影響著社會治理水平的高低。其次，可以為推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮制度保障功能。地方立法一方面可以有效維護社會公眾的公共利益和個人合法權(quán)益，另一方面又可以為社會治理主體提供必要的管理方式和手段，并為社會矛盾糾紛的解決提供方法。最后，可以因地、因時制宜，最大程度展現(xiàn)地方特色，提升社會整體幸福感。

（三）兩者耦合產(chǎn)生的動能效應(yīng)

地方立法是市域社會治理現(xiàn)代化的制度保障，市域社會治理現(xiàn)代化又是推動地方立法的內(nèi)在動因，兩者之間相互作用，協(xié)同推進，能逐步凸顯出動能效應(yīng)。[2]

一是加快形成社會治理體制機制的形成，產(chǎn)生主動能。地方立法提供了有效的法律制度指引，從立法層面保障了社會治理的施行效果，保障了市域范圍內(nèi)的頂層規(guī)劃，是兩者交融形成的主要動能，也是推動社會治理水平提高必不可少的力量。不僅提升了社會的治理效率，節(jié)省了社會管理的人力、物力、財力，也使市域社會治理有了質(zhì)的提升，可操作顯著提升。

二是為政府“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”注入強化動能。政府在社會治理中的主要任務(wù)是把握治理方向，以全局眼光審視治理格局，調(diào)動各方的治理節(jié)奏，引領(lǐng)社會治理進程。地方立法無疑是在為政府賦能，為政府推進社會治理“添磚加瓦”;同時，地方立法和市域治理現(xiàn)代化的協(xié)同推進與彼此交融為政府的治理方向、方式和行為提出了更深一步的考量。作為市域社會治理中的主體，政府尤其關(guān)注的是社會各方利益主體的各種實際需求和矛盾糾紛的化解，協(xié)調(diào)各方的利益和需求也是社會治理的重要一環(huán)，是社會治理健康、持續(xù)、穩(wěn)定推進的重要因素。因此，兩者耦合成為這個新動能的“發(fā)源地”和政府治理效能的“推進器”。

三是政府和公眾合作產(chǎn)生社會治理的凝聚動能。市域社會治理中的社會強調(diào)的是市域范圍內(nèi)涵蓋各個方面各類事物的總和，市域社會治理中的治理則強調(diào)對區(qū)域范圍內(nèi)的各類經(jīng)濟、文化活動的管理行為。治理不僅是擁有治理職責(zé)的政府以及各種擁有管理職權(quán)的工作人員的管理活動，也是社會普通公眾的一種社會義務(wù)，包括像居委會、村委會等具有服務(wù)性質(zhì)的基層自治組織。地方立法不斷推進市域社會治理現(xiàn)代化，在兩者相互作用、深度融合的趨勢下，政府、公民、社會組織共同舉策，共同聚力，形成社會治理合力，逐漸在基層治理中搭建起共治、共商、共享的社會治理格局。

二、問題分析：地方立法在推動市域社會治理現(xiàn)代化進程中的障礙

（一）市域社會治理理念與實踐未能有效銜接

新時代催生新思想，新思想引領(lǐng)新征程;新實踐孕育新理論，新理論指導(dǎo)新發(fā)展。[3]進入新時代，各種新的因素和概念不斷出現(xiàn)，新時代下市域社會治理現(xiàn)代化的步伐也在逐漸加快。但是學(xué)界和實務(wù)界對于治理理念的認知尚未完全統(tǒng)一，現(xiàn)階段下的市域治理理念和治理走向仍然處于廣泛的社會研討之中，呈現(xiàn)出“百花齊放”的特點。在治理實踐中，基層治理是市域治理的一部分，但部分設(shè)區(qū)的市沒能精準地認識到市域治理不僅限于基層治理，遠比基層治理的范圍更廣、更具有靈活性，擁有更好的治理方式和技術(shù)。因此，在實踐中對治理理念的籠統(tǒng)理解，使理念的運用與實踐存在“嫌隙”，不能更好地結(jié)合起來，擴大市域社會治理效果的廣度和深度，與市域社會治理的最終目標(biāo)是相背離的。

在目前市域社會治理現(xiàn)代化進程中，科學(xué)立法理念需要繼續(xù)加強，同立法實踐緊密結(jié)合。第一，地方性法規(guī)的編制過程并沒有完全貫徹科學(xué)立法理念。立法規(guī)劃的編制權(quán)是一項準立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照《立法法》等法律規(guī)定的程序行使，但是在部分設(shè)區(qū)市的立法實踐中，地方立法規(guī)劃的確定往往是由主任會議通過，而根據(jù)法律規(guī)定主任會議并不具備這項職權(quán)。第二，地方立法中部門利益傾向仍然存在。制定地方性法規(guī)的目的并不僅僅是規(guī)范公民、法人及其他組織的行為，更重要的是規(guī)范和控制行政機關(guān)運用公權(quán)力的行為。但有些城市地方性法規(guī)給予政府部門相當(dāng)大的行政權(quán)以及處罰權(quán)，而對這些權(quán)力的規(guī)范行使卻疏于規(guī)定。第三，地方立法的評估往往不被重視，大多數(shù)的地方性法規(guī)中并沒有體現(xiàn)事先評估、定期評估、事后評估的規(guī)定，這也是缺乏科學(xué)立法理念，與實踐脫節(jié)的表現(xiàn)。

（二）地方專屬立法領(lǐng)域尚不完善

《立法法》修改后賦予設(shè)區(qū)的市關(guān)于特定事項的地方立法權(quán)，在“放權(quán)”基礎(chǔ)上充分調(diào)動了地方積極性，擴大了地方進行社會治理的管轄權(quán)限，對于推動社會主義法治建設(shè)，完善中國特色社會主義法律體系具有重要的現(xiàn)實意義。但當(dāng)前，地方立法權(quán)的行使依舊存在幾個突出問題：

1.地方城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法界限不明。設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域立法的界限不明主要是指：設(shè)區(qū)的市城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法事項之間的邊界模糊、范圍不明。[4]具體來說，就是指設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域立法時，具體哪些事項可以立法，立法邊界和底線在何處。這涉及到地方立法主體的合法性問題，即要具有立法事項的主體資格，不得超越主體立法權(quán)限，也反映了地方對立法權(quán)力的訴求與渴望。在《立法法》修改的過程中，官方強調(diào)對其范圍的理解應(yīng)該采取從寬原則，包括在《立法法》修改案的審議報告中法律委員會也認為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等內(nèi)容?！盵5]但從實踐來看社會治理主要是集中于市容市貌等傳統(tǒng)領(lǐng)域，因此設(shè)區(qū)的市在進行立法工作中，地方立法機關(guān)往往普遍追求立法安全，保證立法的合法性，不敢越雷池半步，也無法就事項范圍模糊或邊界模棱兩可的領(lǐng)域作出肯定的、確切的合法性判別。

2.地方歷史文化保護領(lǐng)域立法受冷遇。盡管《立法法》授予地方在城鄉(xiāng)管理、環(huán)境保護和歷史文化保護方面的立法權(quán)，但從現(xiàn)有的地方立法實踐來看，立法事項主要集中于市容環(huán)境和文明衛(wèi)生，大體是由城市行政管理機構(gòu)在主導(dǎo)地方立法。筆者通過對法規(guī)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個事項中398件地方性法規(guī)的分類，其中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理207件、環(huán)境保護134件、歷史文化保護54件，此外還有3件議事規(guī)則類法規(guī)。[6]由此可見，相較于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域立法，歷史文化保護立法明顯冷清的多。

另外，地方立法應(yīng)該從突出地方法律的“地方性知識”這一價值核心出發(fā)，歷史文化保護的立法現(xiàn)狀顯然差強人意。與城鄉(xiāng)建設(shè)管理和環(huán)境保護不同，歷史文化具有高度的地方識別性，有著明顯的地方特色，絕無雷同，歷史文化保護的立法可以更好地闡釋和彰顯“地方性知識”這一法律特質(zhì)，[7]特別是在千城一面乃至鄉(xiāng)村同質(zhì)化日益嚴重的背景下，保護各地獨有的歷史文化就顯得尤其重要。

3.地方環(huán)境保護領(lǐng)域立法質(zhì)量低下。一是作為下位法的地方環(huán)境保護立法與上位法之間存在重復(fù)現(xiàn)象。下位法應(yīng)當(dāng)在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)對其進行細化，不應(yīng)超越上位法的邊界或者進行重復(fù)規(guī)定。例如，《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》作為下位法與其上位法《廣東省機動車排氣污染防治條例》之間就存在大量重復(fù)和相同的規(guī)定。[8]

二是不同市域地方環(huán)境保護立法法律文件存在雷同現(xiàn)象。以四川省為例，其省域范圍內(nèi)的眉山、廣元兩個城市先后進行了有關(guān)地方飲用水水源保護方面的立法，但是不同立法主體制定的不同法律文件，章節(jié)設(shè)置以及內(nèi)容表述幾乎相同。有學(xué)者就曾指出基于地方治理的需要進行立法并不要求完全創(chuàng)新，但需根據(jù)本地的實際情況因地制宜制定，對上位法和兄弟城市照搬照抄的做法，會使其本地特色根本性喪失，造成立法質(zhì)量低下，解決本地實際問題的針對性也無法體現(xiàn)。[9]

（三）立法機構(gòu)和立法隊伍建設(shè)有待完善

立法機構(gòu)的完善與立法隊伍的優(yōu)化是保障地方立法成效的前提和基礎(chǔ)條件?！读⒎ǚā穼⑾碛械胤搅⒎?quán)的市從49個擴大到284個，但從當(dāng)前的實際情況看，部分設(shè)區(qū)的市仍然存在立法機構(gòu)不健全、立法隊伍薄弱等問題。

《立法法》修改為設(shè)區(qū)的市充分賦權(quán)并給予高度關(guān)注，在政策的支持下設(shè)區(qū)的市不斷加快立法機構(gòu)的建設(shè)步伐和制度機制的完善。設(shè)區(qū)的市人大法律委員會、人大常委會法制工作委員會均是為推進地方立法而設(shè)立，雖然經(jīng)過幾年的發(fā)展，其人員配備、立法經(jīng)驗都得到較大提高，但其在立法理論以及實踐方面仍有欠缺。立法是一項嚴肅系統(tǒng)的復(fù)雜工程，地方立法更是貼近基層，立法結(jié)果將直接影響社會治理的成效，制度創(chuàng)設(shè)需要立法機構(gòu)形成健全的機制才能保障立法質(zhì)量。例如立法中的調(diào)研、立項、評估、論證、公開、起草、協(xié)商、聽證、審議、表決、備案、報批、公布等機制缺一不可。[10]基于此，地方立法機構(gòu)應(yīng)該建設(shè)更加完善的立法制度，突出程序先導(dǎo)在健全立法程序規(guī)范的前提下再制定實體法規(guī)范，同時加強配套立法，針對立法機制制定專項的立項、評估、聽證、審議等規(guī)則。

立法工作隊伍的法學(xué)素養(yǎng)和立法實踐經(jīng)驗決定了地方立法技術(shù)的水平。立法工作經(jīng)驗和法學(xué)素養(yǎng)是選拔和培育立法人才隊伍的重要標(biāo)準，但是目前地方立法仍然面臨人才匱乏的局面。由于地方人大特別是設(shè)區(qū)的市人大在引進立法工作人員時往往偏重其政治素養(yǎng)，專業(yè)素養(yǎng)缺乏重視，導(dǎo)致立法機構(gòu)工作人員構(gòu)成不合理、立法技術(shù)與經(jīng)驗不足，同時立法前期的論證、聽證階段也缺乏社會多方主體的參與，最終使立法質(zhì)量偏低。即使當(dāng)前地方人大的立法機構(gòu)工作人員在實踐中不斷積累起立法經(jīng)驗，能夠在大方向上準確把握立法原則，不會引發(fā)嚴重的立法錯誤，但由于缺乏長期系統(tǒng)專業(yè)法學(xué)知識的學(xué)習(xí)，陷入“本本主義”“拿來主義”的窠臼往往也是無法避免的，因此容易發(fā)生沖突立法、照搬照抄、重復(fù)立法等現(xiàn)象，這在浪費地方立法資源的同時，還會引發(fā)民眾對地方立法的信任危機。

三、策略把握：市域社會治理現(xiàn)代化視域下的立法推進路徑

（一）踐行社會治理理念，完善社會治理機制

理念是行動的先導(dǎo)，社會治理的實踐需要一定的理念來引領(lǐng)，地方立法也不例外。踐行什么樣的立法理念在一定程度上決定了立法的實施效果，地方立法推動市域社會治理現(xiàn)代化就是要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，團結(jié)廣大社會力量，探索有效治理路徑，化解市域社會矛盾，解決市域社會問題。[11]因此，市域社會治理現(xiàn)代化進程中，地方立法的制度保障作用要得到更好的發(fā)揮，必須堅持多維度治理理念與立法過程的充分融合。

一是立法堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法方向。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在立法中始終堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，堅決維護黨的權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到社會治理各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，不斷推進市域社會治理現(xiàn)代化進程。在市域社會治理中加強黨對立法的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是由我國當(dāng)前的政治體制決定的，也是基于歷史與國情的選擇。

二是立法堅持以人為本，發(fā)揮民眾“智囊團”的作用。在地方立法中以人為本要體現(xiàn)立法依靠人民、立法為了人民、立法成果由人民共享的理念。人民群眾是社會治理的主體，也是我國推進社會治理現(xiàn)代化的“動力因素”。地方立法過程中要堅持貫徹落實民本思想，廣泛了解群眾意見和建議，調(diào)動人民群眾參與立法意見征集的積極性，激發(fā)起參與社會治理的活力，群策群力，有效反映民意，集中民智，體現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性。

三是立法堅持多元主體協(xié)同，匯聚多方力量。地方立法要充分考慮社會多元主體之間的協(xié)同功能，重視不同治理主體之間的功能融合，以實現(xiàn)主體間關(guān)系功能的優(yōu)化。同時，明確社會各主體的職責(zé)，正確賦予其社會責(zé)任，整合社會力量，但要避免各主體功能和資源的簡單相加，保障整合的結(jié)果是形成“你中有我，我中有你”的狀態(tài)，實現(xiàn)治理效果的“乘數(shù)效應(yīng)”，以推進社會治理現(xiàn)代化。

四是立法堅持創(chuàng)新驅(qū)動，激發(fā)社會治理活力。創(chuàng)新為社會各項工作提供源源不斷的動力，進行地方立法時要秉持創(chuàng)新思維，為立法融入新元素，創(chuàng)新立法手段，開拓新思路。進入新時代，地方立法在順應(yīng)社會發(fā)展潮流的前提下，要把互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技化元素創(chuàng)造性地同立法緊密結(jié)合起來，用創(chuàng)新理念加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。

（二）狠抓立法漏洞，加強重點領(lǐng)域立法

當(dāng)前，在重點領(lǐng)域立法上面臨的困境，阻礙了地方立法的進程，需要相關(guān)立法機關(guān)和有關(guān)部門采取相應(yīng)措施。

1.加快推動全國人大常委會的立法解釋工作。根據(jù)《立法法》，相關(guān)法律的規(guī)定需要進一步明確其具體含義的，由全國人大常委會行使法律解釋權(quán)。例如，針對在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”領(lǐng)域界限不明的問題，最直接的方式就是通過全國人大常委會進行立法解釋，以限定該領(lǐng)域立法的適應(yīng)范圍，為地方立法提供依據(jù)。在實踐中，可以由全國人大常委會直接行使解釋權(quán)，出臺專門的解釋，對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵進行界定，明確其具體范圍;也可以由地方人大常委會依照法定程序進行上報，由省級人大常委會針對具體立法事項提請全國人大常委會進行解釋或者針對具體立法事項向全國人大常委會法工委進行詢問。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)。歷史文化保護立法的缺口限制了地方立法的進程，也阻礙了市域社會治理的成效。在加強歷史文化保護立法上，主要通過兩個方面：一是完善上位法的制定。2015年《立法法》修改之前，已有26個省份制定了歷史文化保護方面的地方性法規(guī)，內(nèi)容涉及申報、確定、保護、責(zé)任等幾個部分。但是各地保護標(biāo)準、范圍不盡相同，個別地方立法中使用的術(shù)語、概念也存在不清晰的情形。尤其是在現(xiàn)有歷史文化保護領(lǐng)域的立法上，絕大部分都是由當(dāng)?shù)卣块T提出，國家層面的法律法規(guī)較少。因此要加強國家層面法律法規(guī)的制定完善，一方面為地方立法提供立法依據(jù)，另一方面也可以糾正地方立法中規(guī)定冗雜、內(nèi)容不清問題。二是要提高地方立法的數(shù)量和質(zhì)量，質(zhì)量為主，數(shù)量為輔?，F(xiàn)行的地方有關(guān)歷史文化保護的立法數(shù)量不多且側(cè)重于歷史古跡管理，個別地方歷史文化保護立法中法律責(zé)任的規(guī)定占了較大篇幅，有以“保護”為名行“以罰代管”之嫌，立法利益導(dǎo)向突出。因此在地方立法上，要在擴大歷史文化保護立法數(shù)量的同時，加大對立法質(zhì)量的評估以及適用性的提高，保證地方立法行之有效。

3.完善立法機關(guān)事后審查?！读⒎ǚā返馁x權(quán)下設(shè)區(qū)的市有了較為充分的專屬立法權(quán)，但是實踐層面的賦權(quán)也不能避免立法存在瑕疵。[12]省級人大可行使法律規(guī)定的立法監(jiān)督權(quán)，即省級人大有權(quán)改變或者撤銷設(shè)區(qū)的市制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī);同時省級人大常委會應(yīng)當(dāng)對設(shè)區(qū)的市報請批準的地方性法規(guī)進行合法性審查。目前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市能夠按照《立法法》的規(guī)定行使相關(guān)立法權(quán)限，但也存在個別設(shè)區(qū)的市報批申請的法規(guī)草案中，出現(xiàn)違反《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的情況。因此，為規(guī)避地方立法突破《立法法》第72條限定的立法權(quán)限范圍，省級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督和備案審查?？偠灾?，上級立法機關(guān)嚴謹?shù)氖潞髮彶槟軌虼偈乖O(shè)區(qū)的市慎重行使自己的立法權(quán)限，保障地方立法的質(zhì)量，更好發(fā)揮地方立法在推動市域社會治理現(xiàn)代化進程的作用。

（三）加強立法機構(gòu)建設(shè)，完善立法人才隊伍

地方立法機構(gòu)的設(shè)置是推進地方立法的組織保障。我國設(shè)區(qū)的市的立法機構(gòu)在2015年《立法法》修改后開始增加，經(jīng)過幾年的不斷發(fā)展，地方立法機構(gòu)的職能設(shè)置和人員配置不斷趨于完善，但是隨著社會發(fā)展節(jié)奏的加快，社會治理中新的問題不斷涌現(xiàn)，有的地方立法機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范問題開始出現(xiàn)，部門功能定位模糊，部門間的聯(lián)系被切割，無法形成有機的協(xié)作與互動。因此，在立法機構(gòu)的優(yōu)化建設(shè)上，要在完善機構(gòu)硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，重新審視并明確不同部門的分工與職責(zé)，優(yōu)化各個部門之間業(yè)務(wù)對接和關(guān)系協(xié)調(diào)的機制，簡化流程，提高效率。

設(shè)區(qū)的市立法人才隊伍應(yīng)當(dāng)由立法者、立法工作人員、第三方立法參與者等主體共同構(gòu)成，為地方立法提供必要的人力資源保障。[13]地方立法的關(guān)鍵在人，立法質(zhì)量、立法人才隊伍和立法人才素養(yǎng)三者之間有著極其重要的相關(guān)性，尤其是立法者的政治素養(yǎng)和專業(yè)能力在一定程度上決定了立法人才隊伍的質(zhì)量。因此，要把立法人才隊伍建設(shè)作為一項基礎(chǔ)性工作來抓，重點抓好人才的培養(yǎng)、引進與配置使用，建立一支又紅又專、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、實踐能力強的高水平立法人才隊伍。

1.做好立法人才編制和配備。人才的編制和配備決定了立法機構(gòu)辦事效率。當(dāng)前，地方政府對人才的編制缺乏足夠的重視以及政策支持，在編制名額較少的情況下，基層立法人才承擔(dān)著較大的工作壓力以及生活壓力，人才聚集緩慢，導(dǎo)致了專業(yè)立法人才的流失。首先，地方立法機關(guān)以及地方政府應(yīng)當(dāng)共同舉策，在充分了解當(dāng)?shù)貙嶋H情況的前提下，適當(dāng)擴大人才編制或者內(nèi)部人才調(diào)整，統(tǒng)籌解決人才配置問題。其次，要擴大多方面多專業(yè)人才的使用，結(jié)合立法人才需要知識面廣泛、復(fù)合型能力要求高的特點，立法人才編制除了法律專業(yè)人才需求以外，還應(yīng)涵蓋經(jīng)濟、醫(yī)療、文化、社會管理等各個領(lǐng)域，使人才配備的結(jié)構(gòu)更為合理，更能適應(yīng)現(xiàn)實需求和形勢的變化。

2.做好立法人才引進。豐厚的待遇條件能快速填補地方人才的空缺，且引進的人才往往具有較高的專業(yè)水平和實踐能力。因此，對于地方立法人才的巨大需求，加強人才引進計劃是一個直接有效的捷徑。在實踐中可直接從律師、法學(xué)專家中選拔立法人才納入到隊伍中，加強立法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，解決立法力量薄弱的問題。當(dāng)然，人才引進應(yīng)當(dāng)做好以下幾點：第一，人才引進要遵循上級部門規(guī)定，不可肆意為之;第二，要因地制宜，充分了解本地所需人才情況，制定人才引進計劃，保證人盡其才;第三，人才引進要體現(xiàn)創(chuàng)新，要采取多元化方式、多元化渠道;第四，要充分體現(xiàn)政策優(yōu)勢，提高人才吸引力。

3.抓好立法人才培養(yǎng)。人才培養(yǎng)是促進人才隊伍持續(xù)性發(fā)展的必要手段。人才培養(yǎng)主要體現(xiàn)在人才培養(yǎng)標(biāo)準、人才培養(yǎng)目的以及人才培養(yǎng)計劃的設(shè)定上。首先要建立完善的人才培養(yǎng)機制。對立法人才進行定期培訓(xùn)，不斷更新其知識結(jié)構(gòu)，尤其要注重立法人才的政治素質(zhì)與法治意識的培養(yǎng)，增強其實踐能力，有條件的還可以采取邀請專家講授、赴外學(xué)習(xí)交流等請進來、送出去的方式進行培養(yǎng)。其次是以老帶新，發(fā)揮榜樣作用。通過立法老專家的實踐和立法經(jīng)驗帶動年輕立法人才的進步，可以更快速地提高實踐能力和業(yè)務(wù)水平，更好適應(yīng)立法工作。最后是加強立法人才后備隊伍建設(shè)。立法人才隊伍需要不斷注入新鮮血液，法學(xué)院校以及黨校的法律人才都是重要的立法人才力量，要加強交流合作，共同建立聯(lián)合培養(yǎng)機制，重點是加強社會主義法治理念、法學(xué)知識教育以及實踐能力的養(yǎng)成，努力培養(yǎng)一支具有理想信念堅定、品德優(yōu)良、知識豐富、本領(lǐng)過硬的立法后備人才隊伍，為立法提供源源不斷的人才儲備。

四、結(jié)語

市域社會治理現(xiàn)代化是新時代下推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、形成社會治理新格局、推動社會文明進程的必由之路。地方立法完善了社會治理體系，為中國特色的社會治理之路提供了制度保障，使社會治理成效顯著，營造出全域下的美好社會秩序。從長遠來看，社會文明的進步將使市域社會治理提升到一個新的高度。

注釋：

①參見《立法法》第52條規(guī)定。

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