中德海洋空間規(guī)劃法律體系建設(shè)及啟示

化天然,姚炎明,葉觀瓊

(浙江大學(xué)海洋學(xué)院 舟山 316021)

0 引言

海洋空間規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃的重要組成部分,近年來以實(shí)現(xiàn)有效利用海洋、保護(hù)海洋、協(xié)調(diào)海洋開發(fā)為目的的海洋空間規(guī)劃已逐漸成為研究的焦點(diǎn)問題[1]。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化離不開法律體系的建設(shè),海洋空間規(guī)劃要發(fā)揮作用,需要法律的強(qiáng)制性和約束性對其進(jìn)行保障[2]。我國海洋空間規(guī)劃的相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)過多年建設(shè),已形成了較為健全、能對海洋空間規(guī)劃起到指導(dǎo)意義的體系,但目前針對海洋空間規(guī)劃法律體系的發(fā)展研究十分有限,對其進(jìn)行梳理和研究十分必要;德國在海洋空間規(guī)劃立法上進(jìn)行了很多有益的探索,其法制發(fā)展歷程也對我國未來海洋空間規(guī)劃法制的進(jìn)一步完善具有借鑒意義,可以為未來海洋空間規(guī)劃立法提供思路和方向,推進(jìn)依法治國進(jìn)程。

1 我國海洋空間規(guī)劃法律體系建設(shè)

我國海洋空間規(guī)劃法律體系建設(shè)由上到下,與各層級政府規(guī)劃職能及管理范圍相對應(yīng),包括全國性的法律、行政法規(guī)以及地方法規(guī)等。我國現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃涉及規(guī)劃依據(jù)、海域劃分與使用、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)、資源勘探、海上交通、漁業(yè)、科學(xué)研究、海島、文物保護(hù)等方面的法律法規(guī),覆蓋面廣,對于各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為均有一定的約束和規(guī)范意義,也促進(jìn)了海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃體系等建設(shè),有力地保障了我國海域的生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

1.1 法律體系

我國最早體現(xiàn)海洋空間規(guī)劃相關(guān)理念的法律是1983年3月實(shí)施的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》),這部法律提出了劃設(shè)海洋特別保護(hù)區(qū)、海上自然保護(hù)區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)的概念。為了對海洋空間規(guī)劃的交通水域和漁業(yè)水域進(jìn)行規(guī)范,《中華人民共和國海上交通安全法》對禁航區(qū)、施工安全作業(yè)區(qū)以及危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸海域的設(shè)定進(jìn)行了要求,《中華人民共和國漁業(yè)法》提出建立水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。1989年首次修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了海洋空間規(guī)劃中海洋環(huán)境保護(hù)的概念,在之后的修訂中也對海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了要求?？傮w而言,20世紀(jì)80年代海洋空間規(guī)劃的概念開始萌芽,并體現(xiàn)在各項(xiàng)出臺的法律中,這個(gè)時(shí)期頒布的法律均與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動息息相關(guān),并以解決已經(jīng)發(fā)生或有傾向的問題為導(dǎo)向。

20世紀(jì)90年代,針對先前法律偏重實(shí)際應(yīng)用、法理基礎(chǔ)有所缺失的問題,國家出臺了若干部法律對海洋空間進(jìn)行說明,為海洋空間規(guī)劃提供法理依據(jù)?！吨腥A人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》對領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的范圍進(jìn)行了確定,為相關(guān)海域空間規(guī)劃的制訂奠定了基礎(chǔ),初步明確了海洋空間規(guī)劃的范圍。1999年1月,重新修訂的《中華人民共和國土地管理法》確立了國土空間規(guī)劃體系的概念,為海洋空間規(guī)劃的編制提供了法律基礎(chǔ)。此外,《中華人民共和國防洪法》對圍海造地和河口整治提出了要求,從實(shí)際治理角度對之前各項(xiàng)法律進(jìn)行了完善。此階段的法律彌補(bǔ)了此前法律偏重實(shí)際規(guī)劃忽視法理基礎(chǔ)的缺陷,保障了國家制訂海洋空間規(guī)劃的合理性。

我國海洋空間規(guī)劃的核心——海洋功能區(qū)劃制度最早在2000年重新修訂施行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中體現(xiàn),這是具有鮮明我國特色的一種地理區(qū)劃[3]。2002年《中華人民共和國海域使用管理法》的施行是我國海洋空間規(guī)劃法律法規(guī)建設(shè)的里程碑,這部法律對海洋功能區(qū)劃的編制、審批、修改原則等進(jìn)行了說明,使海洋功能區(qū)劃的規(guī)劃、建立、管理有法可依。此時(shí),我國海洋空間規(guī)劃法律體系的框架已基本形成。

2004年之后,為了進(jìn)一步完善海洋功能區(qū)劃制度、提升海洋空間規(guī)劃水平,新的法律不斷出臺。2004年開始實(shí)施的《中華人民共和國港口法》對港口水域做出說明,2010年的《中華人民共和國海島保護(hù)法》提出了海島保護(hù)規(guī)劃的理念,2015年頒布的《中華人民共和國航道法》要求航道規(guī)劃符合水資源規(guī)劃、防洪規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃,2016年生效的《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》對深海海底區(qū)域勘探、開發(fā)活動作出規(guī)定,從水域使用上對海洋空間規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范。《中華人民共和國物權(quán)法》說明海域和灘涂等自然資源屬于國家所有,進(jìn)一步為國家制定海洋空間規(guī)劃的法理基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)充。到現(xiàn)在,我國的海洋空間規(guī)劃法律體系建設(shè)基本包含了海洋空間使用的各個(gè)方面,較為健全。

1.2 行政法規(guī)體系

作為法律的補(bǔ)充,行政法規(guī)對海洋空間規(guī)劃進(jìn)行約束,對法律條款進(jìn)行具體展開?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》1983年開始實(shí)施,同年《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》頒布,與后來的《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》一起,對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行補(bǔ)充說明,從海洋石油平臺位置設(shè)置、船舶準(zhǔn)用水域、陸源污染物可排放水域、海洋傾倒區(qū)、海洋工程建設(shè)可用水域等角度規(guī)范了海域使用行為?！吨腥A人民共和國水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》以《中華人民共和國文物保護(hù)法》為依據(jù),為水下文物保護(hù)單位和水下文物保護(hù)區(qū)的設(shè)立提供了保障,為海洋空間規(guī)劃的編制提出了新的要求。

除了對現(xiàn)有法律進(jìn)行補(bǔ)充,一些行政法規(guī)也從新的角度對海洋空間規(guī)劃提出要求?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》《海洋觀測預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》分別從海底電纜布設(shè)區(qū)域、海洋科學(xué)研究區(qū)域、海洋觀測網(wǎng)站點(diǎn)所在海域提出要求;《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》對自然保護(hù)區(qū)的建立條件、分類、范圍界限、管理等進(jìn)行了說明,為海洋自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立提供依據(jù)。這些專項(xiàng)法規(guī)為相關(guān)領(lǐng)域海洋空間規(guī)劃的發(fā)展起到了監(jiān)督和推動作用(表1)。

表1 中國海洋空間規(guī)劃法律體系

1.3 地方法規(guī)體系

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》確定了我國的兩級立法體制,《中華人民共和國立法法》規(guī)定屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)可以由地方性法規(guī)規(guī)定[4]。地方法規(guī)的適用地域相對較窄,但一般而言具有更強(qiáng)的針對性。中國沿海的省(直轄市、自治區(qū))和一些沿海設(shè)區(qū)市針對海洋空間的使用進(jìn)行了規(guī)定,并出臺了一系列地方法規(guī),涵蓋海洋保護(hù)區(qū)、海域使用等各個(gè)方面。

從立法角度來說,地方法規(guī)集中在環(huán)境保護(hù)、海域使用和漁業(yè)管理等方面,側(cè)重于解決本地實(shí)際存在的具體問題。同時(shí),部分地方法規(guī),如《寧波市韭山列島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)條例》對于某海域具體的海洋空間規(guī)劃做出較為詳盡的描述,這也是國家法律法規(guī)所不具備的特征。地方法規(guī)作為國家法律法規(guī)的補(bǔ)充,在各地制定海洋空間規(guī)劃的過程中起到了一定作用。

我國省級海洋空間規(guī)劃法規(guī)中,涉及海洋環(huán)境保護(hù)的法規(guī)有:《遼寧省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》《河北省防治船舶污染海洋環(huán)境管理辦法》《天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》《天津市海洋環(huán)境保護(hù)條例》《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《山東省長島海洋生態(tài)保護(hù)條例》《江蘇省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法〉辦法》《廣西壯族自治區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)條例》《海南省海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》;涉及漁業(yè)管理的法規(guī)有:《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》《遼寧省漁業(yè)管理?xiàng)l例》《河北省漁業(yè)條例》《天津市漁業(yè)管理?xiàng)l例》《山東省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》《山東省漁業(yè)資源保護(hù)辦法》《山東省海洋牧場觀測網(wǎng)管理暫行辦法》《山東省漁業(yè)養(yǎng)殖與增殖管理辦法》《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》《浙江省漁業(yè)捕撈許可辦法》《福建省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》《廣西壯族自治區(qū)漁業(yè)管理實(shí)施辦法》《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》《海南省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》;涉及海域使用的法規(guī)有:《遼寧省海域使用管理辦法》《河北省海域使用管理?xiàng)l例》《河北省閑置海域處置辦法》《河北省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法》《天津市海域使用管理?xiàng)l例》《山東省海域使用管理?xiàng)l例》《山東省區(qū)域建設(shè)用海動態(tài)監(jiān)管辦法(試行)》《江蘇省海域使用管理?xiàng)l例》《上海市海域使用管理辦法》《浙江省海域使用管理辦法》《福建省海域使用管理?xiàng)l例》《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》《關(guān)于支持保障國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用海的指導(dǎo)意見(試行)》《廣西壯族自治區(qū)海域使用管理辦法》《海南省實(shí)施〈中華人民共和國海域使用管理法〉辦法》;涉及海上交通管理的法規(guī)有:《河北省港口管理規(guī)定》《天津市海上交通安全管理規(guī)定》《山東省港口條例》《江蘇省港口條例》《浙江省港口管理?xiàng)l例》《福建省港口條例》《廣東省港口管理?xiàng)l例》;涉及海岸帶管理的法規(guī)有:《江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例》《上海市灘涂管理?xiàng)l例》《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》《福建省沿海灘涂圍墾辦法》《廣東省河口灘涂管理?xiàng)l例》;涉及海島管理的法規(guī)有《海南省無居民海島使用申請審批試行辦法》。

我國設(shè)區(qū)市海洋空間規(guī)劃法規(guī)中,涉及海洋環(huán)境保護(hù)的法規(guī)有:《葫蘆島市海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)施辦法》《青島市海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)若干規(guī)定》《寧波市韭山列島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)條例》《舟山市國家級海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《廈門市海洋環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定》《廈門市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)防止海域污染條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域污染防治條例》;涉及漁業(yè)管理的法規(guī)有:《青島市海洋漁業(yè)管理?xiàng)l例》《連云港市海洋牧場管理?xiàng)l例》《廈門市淺海灘涂水產(chǎn)增養(yǎng)殖管理規(guī)定》《廣州市漁業(yè)管理規(guī)定》《珠海市漁港管理?xiàng)l例》;涉及海上交通管理的法規(guī)有:《青島市海上交通安全條例》《福州市海上交通安全管理?xiàng)l例》《廈門市港口管理?xiàng)l例》《深圳市海上交通安全條例》;涉及海域使用管理的法規(guī)有:《大連市海域使用管理?xiàng)l例》《青島市海域使用管理?xiàng)l例》《廈門市海域使用管理規(guī)定》《?？谑泻Ｓ蚴褂霉芾硪?guī)定》;涉及海岸帶管理的法規(guī)有《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》。

2 德國海洋空間規(guī)劃法律體系建設(shè)

2.1 德國海洋空間規(guī)劃法律

德國海洋空間規(guī)劃法律體系由傳統(tǒng)的陸地空間規(guī)劃延伸而來。1891年頒布的《分級建筑法令》標(biāo)志著德國區(qū)劃的誕生,也是世界區(qū)劃思想的起源。在1949年聯(lián)邦德國成立前,就已經(jīng)成立了研制空間規(guī)劃的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)[5]。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的一段時(shí)期,德國并沒有形成全國性的區(qū)域規(guī)劃法律,首先出現(xiàn)的是聯(lián)邦州層面的規(guī)劃立法。直到20世紀(jì)60年代,全國層面的空間法律框架才開始逐步構(gòu)建。1960年《聯(lián)邦建設(shè)法》正式出臺,為土地利用規(guī)劃和建造規(guī)劃提供了明確的法律框架。1965年,經(jīng)修改的《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》經(jīng)聯(lián)邦議院審議通過[6],使得全面規(guī)范空間整治規(guī)劃和制定跨州的空間規(guī)劃成為可能?！堵?lián)邦空間秩序規(guī)劃法》于1993 年、1998 年 和2004年經(jīng)過3次修訂而重新頒布,2004年的修訂將該法的適用空間范圍延伸到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[7],這也是目前德國海洋空間規(guī)劃最主要的法律依據(jù)之一。

《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》中以單獨(dú)章節(jié)明確了制定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃計(jì)劃的要求,指導(dǎo)以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表的海洋空間規(guī)劃的制定過程。除此之外,德國海洋空間規(guī)劃同樣涉及環(huán)保、交通、采礦、漁業(yè)、新能源開發(fā)等方面,這些領(lǐng)域的法律也對海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容起到了一定約束作用。如:《聯(lián)邦水道法》(Bundeswasserstra?engesetz)對海洋水道區(qū)域的規(guī)劃提出要求,在確定水道區(qū)域時(shí)需關(guān)注環(huán)境影響;《聯(lián)邦采礦法》(Bundesbergbaugesetz)規(guī)定礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)域,禁止在保護(hù)區(qū)、航運(yùn)區(qū)域、漁業(yè)區(qū)域進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā),限制在水下光纜、管道區(qū)域和科學(xué)研究區(qū)域進(jìn)行開發(fā);《規(guī)范海上捕魚和歐盟捕魚法實(shí)施法》(Gesetz zur Regelung der Seefischerei und zur Durchführung des Fischereirechts der Europ?ischen Union)對漁業(yè)區(qū)域的選擇做出規(guī)定,闡明漁業(yè)區(qū)域可以進(jìn)行和禁止進(jìn)行的活動;《水平衡規(guī)范法》(Gesetz zur Ordnung des Wasser haushalts)對廢水入海提出要求,確定沿海水域管理規(guī)則;《海上風(fēng)能開發(fā)和促進(jìn)法》(Gesetz zur Entwicklung und F?rderung der Windenergie auf See)對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的風(fēng)能開發(fā)進(jìn)行要求,提出事先對風(fēng)能開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃;《海事引航法》(Gesetzüber das Seelotswesen)對海事領(lǐng)航區(qū)的設(shè)立提出要求。

在上述法律的指導(dǎo)下,早在1997年,德國編制的《瓦登海海洋空間規(guī)劃》就已將海洋空間劃分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、航運(yùn)、漁業(yè)以及觀光和游憩等活動區(qū)域,以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境[8],并從2005年開始編制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃,是世界上第一個(gè)制定行政規(guī)劃對所轄專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行管理的國家[7]。

2.2 歐盟海洋空間規(guī)劃相關(guān)法規(guī)

在2007年《歐盟綜合海事政策》藍(lán)皮書中,海洋空間規(guī)劃被確定為海事綜合管理的工具。2008年,歐盟提出采用統(tǒng)一的海洋空間規(guī)劃方法,并闡述了該方法的10項(xiàng)基本原則。2014年,歐盟通過了《海洋空間規(guī)劃框架指令》,對其成員國的海洋空間規(guī)劃制定進(jìn)行約束,特別強(qiáng)調(diào)陸海相互作用和海洋環(huán)境保護(hù)。該指令從海洋空間規(guī)劃的概念、要求、制定方式、國際合作等方面進(jìn)行規(guī)定,指導(dǎo)歐盟成員國的海洋空間規(guī)劃。

歐盟海洋空間規(guī)劃的相關(guān)法規(guī)以《海洋空間規(guī)劃框架指令》為核心,同時(shí)涉及海洋戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)、新能源開發(fā)等各個(gè)方面,對海洋空間規(guī)劃的制定提出要求。例如:《海洋戰(zhàn)略指令》和《水框架指令》要求成員國密切合作制定海洋戰(zhàn)略并保護(hù)海洋環(huán)境,提倡沿海地區(qū)綜合海陸情況制定總體空間規(guī)劃,設(shè)立國際海洋保護(hù)區(qū);《可再生能源指令》對海洋能源開發(fā)區(qū)域規(guī)劃做出要求;《自然棲息地和野生動植物保護(hù)指令》為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立提供了指導(dǎo)。

3 海洋空間規(guī)劃法律體系及發(fā)展趨勢探討

3.1 中德海洋空間規(guī)劃法律體系異同分析

3.1.1 核心法律

我國和德國均存在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域的核心法律,我國以《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》最為核心,德國以《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》和《聯(lián)邦行政程序法》最為核心[7]。

造成這種區(qū)別的主要原因在于兩國的法律發(fā)展模式和用海側(cè)重點(diǎn)不同。我國國土空間規(guī)劃思想形成相對較晚而環(huán)境保護(hù)立法起步較早,從基礎(chǔ)的海洋保護(hù)和海域利用法規(guī)擴(kuò)充到海洋空間規(guī)劃法律體系比建立整體的國土空間規(guī)劃法律體系更方便合理;我國最早涉及海洋空間規(guī)劃相關(guān)理念的是《海洋環(huán)境保護(hù)法》。這部法律的制定也為后來的海洋空間規(guī)劃體系奠定基調(diào),即我國海洋空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)以海洋環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn),強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、控制污染物排放、合理開發(fā)漁業(yè)等,在以環(huán)境保護(hù)為中心的同時(shí)兼顧海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。德國國土空間規(guī)劃思想起源較早,在海洋空間規(guī)劃問題還未得到世界重視前就已經(jīng)具備了層次清晰、職責(zé)明確的空間規(guī)劃體系,海洋空間規(guī)劃法律體系可以充分依托已有的法律基礎(chǔ),由現(xiàn)有的空間規(guī)劃法律體系擴(kuò)展而來。這使得德國的海洋空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系聯(lián)系相比而言更加密切。

核心法律的不同也反映了兩國不同的海洋利用與發(fā)展思路。我國海洋空間規(guī)劃法律體系側(cè)重于“保護(hù)中開發(fā)”,而德國更偏向于“開發(fā)中保護(hù)”。一方面,這與我國自20世紀(jì)80年代以來海洋環(huán)境污染問題形勢嚴(yán)峻有關(guān);另一方面,由于我國海洋空間和海洋資源豐富,使得建立大面積的海洋保護(hù)區(qū)不會對傳統(tǒng)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間造成擠占。因此,我國的海洋空間規(guī)劃更多是從海洋利用和保護(hù)方面延伸而來考慮空間規(guī)劃問題,傳統(tǒng)意義上的空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)對于海洋空間規(guī)劃關(guān)注較少。囿于海洋空間的限制和地緣關(guān)系,德國海洋空間規(guī)劃首要保障海上交通安全和合理有序優(yōu)化海洋空間開發(fā)[7],在海洋空間規(guī)劃方面,德國以問題導(dǎo)向進(jìn)行海洋開發(fā),同時(shí)非常注重海洋資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)問題。

3.1.2 立法體系層次

兩國的海洋空間規(guī)劃法律立法體系均呈現(xiàn)分級的特征,但中國海洋空間規(guī)劃法律體系主要包括國家和地方(包括省和設(shè)區(qū)市)兩級立法體系,德國海洋空間規(guī)劃包括歐盟、國家和地方(沿海各州)三級立法體系。

在我國海洋空間法律體系中,國家法律占據(jù)主導(dǎo)地位,地方法規(guī)是針對國家法律的補(bǔ)充,受國家法律的指導(dǎo),因此地方法規(guī)更多起到的是細(xì)化法律規(guī)定的作用。德國作為歐盟成員國,其海洋空間規(guī)劃法律一方面需遵從歐盟《海洋空間規(guī)劃框架指令》的相關(guān)要求,全面考慮現(xiàn)有人類活動、陸地和海洋的互動以及最有效的管理方案,并加強(qiáng)與歐盟其他成員國的協(xié)調(diào)[9];另一方面,德國作為聯(lián)邦制國家,地方政府享有較為強(qiáng)大的“自治權(quán)”,州政府有權(quán)在特定事物方面行使“偏離性立法”,即聯(lián)邦在競合立法下可以頒布通則性規(guī)定,但各州有權(quán)依據(jù)《基本法》規(guī)避這些通則規(guī)則,且該權(quán)利不受限制[10]。事實(shí)上,在聯(lián)邦層面的空間規(guī)劃法律制訂前,已有部分州制訂空間規(guī)劃的地方法規(guī),指導(dǎo)本地區(qū)的空間規(guī)劃,這與地方政府的自主性強(qiáng)有很大關(guān)系。

3.1.3 涉及海域

中德兩國的海洋空間規(guī)劃法律均對本國近海海域的空間利用做出要求,但中國現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃法律體系聚焦于領(lǐng)海和近海海域,對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和管轄海域涉及較少,德國則重點(diǎn)關(guān)注專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋空間規(guī)劃。

中德兩國之所以對海洋空間規(guī)劃的側(cè)重海域存在差異,原因在于兩國不同的空間基礎(chǔ)和發(fā)展水平。我國海域面積遼闊,跨越熱帶、亞熱帶和溫帶,大陸岸線長達(dá)1.8 萬km,有管轄權(quán)的海域面積300萬km2余,海洋生物物種多樣,海洋油氣和礦砂資源豐富[11],海岸帶發(fā)展條件優(yōu)良,是世界上的海洋大國;但同時(shí),我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平仍不算太高,無法充分開發(fā)豐富的海洋資源,只能優(yōu)先開發(fā)近海,使得我國海洋空間規(guī)劃法律體系以近海為重。德國北部瀕臨北海和波羅的海,海岸線總長度2 389 km,領(lǐng)海狹小,而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積達(dá)3.31萬km2[7],大部分為淺海大陸架,且擁有大量的漁業(yè)資源和油氣資源,風(fēng)能資源豐富[12]。由于德國總體發(fā)展水平較高、領(lǐng)海資源緊張,德國在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上有能力也有動力在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行相關(guān)資源的開發(fā),由此也推動了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋空間規(guī)劃法律體系的建設(shè)。

3.1.4 與陸地空間規(guī)劃的聯(lián)系

我國和德國的海洋空間規(guī)劃均重視與陸地空間規(guī)劃的聯(lián)動,在我國體現(xiàn)為“陸海統(tǒng)籌”,而德國的海洋空間規(guī)劃本身即為陸地空間規(guī)劃延伸而來。

我國海洋空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)較多,僅前文提及的全國性的法律及行政法規(guī)就有26部,但其中大部分均為針對海洋的單項(xiàng)法律法規(guī),未能和陸地法規(guī)很好地結(jié)合起來,也沒有特別針對海洋空間規(guī)劃的專項(xiàng)法律。相對而言,德國的海洋空間規(guī)劃法律體系更加簡潔,且有《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》為海洋空間規(guī)劃作出專項(xiàng)規(guī)定。作為傳統(tǒng)的大陸國家,德國的海洋空間在過去一段時(shí)期內(nèi)被視作陸地的延伸而存在,為陸地服務(wù)[13]。由于地理位置的制約,德國海權(quán)思想起步較晚,對于海權(quán)的追求存在時(shí)間上的“先動劣勢”和空間上的“重點(diǎn)區(qū)域劣勢”[14],導(dǎo)致可利用的海洋空間狹小、戰(zhàn)略價(jià)值較低。綜合上述因素,德國的海洋空間規(guī)劃與陸地空間規(guī)劃的關(guān)系更加緊密。

3.2 德國海洋空間規(guī)劃法制建設(shè)對我國的啟示

我國海洋規(guī)劃法律體系是中國特色社會主義法律體系的一部分,具有鮮明的中國特色。該體系從我國實(shí)際國情出發(fā),針對我國海域面積遼闊、自然資源豐富、海洋開發(fā)活動多樣的情況,對各領(lǐng)域均作出一定的要求和規(guī)范,建立了涵蓋20余部法律和行政法規(guī)、較為健全的海洋空間規(guī)劃法律體系。除了對海洋空間規(guī)劃提出編制要求,還對由政府相關(guān)主管部門制訂海洋空間規(guī)劃的合理性從法律層面進(jìn)行說明,不僅重視實(shí)際海洋空間規(guī)劃問題的解決,而且重視程序上的合法性。由于我國特色社會主義法律體系具有自上而下的特征,確保了海洋規(guī)劃的連貫性和一致性,上下級政府制定的法律法規(guī)具有傳承性。但由于立法起步較晚,專項(xiàng)法規(guī)缺乏,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃缺失,可借鑒德國海洋空間規(guī)劃立法經(jīng)驗(yàn),從以下幾方面出發(fā),進(jìn)一步完善我國海洋空間規(guī)劃立法體系。

3.2.1 推動海洋空間規(guī)劃專項(xiàng)立法

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的一段時(shí)期,德國的空間規(guī)劃仍停留在州這一層面,而隨著國際、國內(nèi)競爭日漸加劇,單純從本地區(qū)進(jìn)行資源調(diào)配已無法滿足競爭需要,勢必要求德國政府從聯(lián)邦整體的角度有效配置公共資源。除此之外,生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展觀念的興起也促使跨州的空間規(guī)劃提上日程[14]。為了解決聯(lián)邦空間規(guī)劃這一問題,德國于1965年頒布《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》,對空間規(guī)劃的任務(wù)和原則、聯(lián)邦及各聯(lián)邦州如何制定空間規(guī)劃法律、空間規(guī)劃方法等內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定,指導(dǎo)性較強(qiáng)。2004年修訂《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》時(shí),將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)也納入了空間規(guī)劃的范疇,是德國海洋空間規(guī)劃的里程碑事件,標(biāo)志著德國海洋空間規(guī)劃有了專項(xiàng)法律進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。

海域使用不等同于海洋空間規(guī)劃,我國現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃法律法規(guī)側(cè)重于海域當(dāng)前和短期內(nèi)的時(shí)空安排,而對長期和全局性的空間規(guī)劃約束較少;而且我國在功能區(qū)海域使用管理措施方面較概略,目前只規(guī)定了不同功能區(qū)類型簡要的環(huán)境保護(hù)要求,基層單位的區(qū)劃較少在上級的基礎(chǔ)上加以細(xì)化,也未考慮海域差異化,尤其缺少針對特定海域的具體用海方式的界定、生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的保護(hù)等方面的控制措施[15],不能完全滿足海洋空間規(guī)劃的需要。結(jié)合我國國土空間規(guī)劃法正在編制的時(shí)代背景,加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃方面專項(xiàng)法律的制定很有必要。

3.2.2 規(guī)范地方立法建設(shè)

德國作為聯(lián)邦制國家,地方政府享有較為強(qiáng)大的“自治權(quán)”。我國的法律體系則以自上而下為基本特征,地方法規(guī)的制訂很多情況下是根據(jù)全國性法律法規(guī)針對本地實(shí)際情況進(jìn)行特化。各項(xiàng)海洋規(guī)劃的制定依據(jù)也是千差萬別,部分來自法律法規(guī)規(guī)定,部分根據(jù)上級政策文件編制[16]。由于地方法規(guī)編制過程中客觀存在的局限性,加上海域使用權(quán)的界限模糊,地方法規(guī)與地方法規(guī)、地方法規(guī)與國家法律之間產(chǎn)生重復(fù)甚至沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[17],導(dǎo)致管理制度混亂。因此規(guī)范相關(guān)法規(guī)制定將為海洋空間規(guī)劃工作帶來便利。

3.2.3 重視專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃

我國海洋資源尤其是遠(yuǎn)海資源豐富,隨著我國海洋開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步,遠(yuǎn)海的大規(guī)模開發(fā)利用也將逐步提上日程,為規(guī)范相關(guān)開發(fā)行為、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,需要重視專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的海洋空間規(guī)劃法律體系完善工作。

3.2.4 有機(jī)結(jié)合陸?？臻g規(guī)劃

目前,我國的海洋空間規(guī)劃與陸地國土空間規(guī)劃仍存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象,統(tǒng)籌程度有待進(jìn)一步提升?？梢越梃b德國經(jīng)驗(yàn),將海洋空間規(guī)劃納入沿海國土空間規(guī)劃,并從法律上做出規(guī)定、進(jìn)行指導(dǎo)。

3.3 未來我國和世界海洋空間規(guī)劃法律體系建設(shè)趨勢

《聯(lián)合國海洋法公約》出臺后,各國對于海洋權(quán)益更加重視,海洋成為新的戰(zhàn)略發(fā)展方向[18]。我國較早提出了海洋空間規(guī)劃的理念,未來,進(jìn)一步規(guī)范海洋空間規(guī)劃的編制內(nèi)容、加強(qiáng)法律指導(dǎo)性,從長期規(guī)劃利用的角度出發(fā)、加強(qiáng)法律專業(yè)性,整合職能重疊的法律法規(guī)、加強(qiáng)法律整體性,應(yīng)是我國海洋空間規(guī)劃法律體系的建設(shè)趨勢。

不同于我國,由于主權(quán)原因,世界范圍內(nèi)海洋空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)相當(dāng)困難,接受超國家秩序的引導(dǎo)勢必會對各沿海國家的主權(quán)造成限制[19]。這也是國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)和其他海洋公約制定協(xié)商過程十分漫長的原因之一。隨著海洋探測裝備的進(jìn)步以及海洋觀測水平的提升,人類對于深遠(yuǎn)海和極地海域的探索越來越頻繁,如北極理事會在北極設(shè)立特別敏感海域(PSSAs)并推動北極國家管轄范圍外區(qū)域(ABNJ)保護(hù)區(qū)的建設(shè)[20]。由于這些海域歷史上人類活動相當(dāng)有限,協(xié)調(diào)其海洋空間規(guī)劃是未來世界海洋空間規(guī)劃法律體系應(yīng)特殊考慮的方面。

在大洋公海和極地公海區(qū)域進(jìn)行空間規(guī)劃協(xié)調(diào),將對原有的公海原則造成沖擊。若在公海上建立保護(hù)區(qū)并對捕魚、航行、科學(xué)研究等實(shí)施管理勢必會對現(xiàn)有的公海自由造成程度不等的影響。此外,海洋遺傳資源的分享、環(huán)境評價(jià)的主體及極端環(huán)保主義的影響使得各個(gè)國家和國際組織難以達(dá)成共識,各國對于公海保護(hù)區(qū)的概念和設(shè)立態(tài)度存在分歧?，F(xiàn)有的地中海派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)、東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)、南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)等4 個(gè)“公海保護(hù)區(qū)”,參與的締約國少,同一性差,形成習(xí)慣國際法難度極大,需要在現(xiàn)有的實(shí)在法基礎(chǔ)上繼續(xù)深化解決相關(guān)問題,以制定具有普遍約束性的準(zhǔn)則[21]。

總體而言,未來全球海洋空間規(guī)劃法律發(fā)展趨勢是擴(kuò)大規(guī)劃的覆蓋范圍,而深化規(guī)劃具體內(nèi)容則面臨著相當(dāng)大的阻力,屬于發(fā)展的次要方面;緩解當(dāng)前海洋空間規(guī)劃的矛盾,尤其是公海原則的沖突、海底資源和上覆水體的管理分割問題也將是法律體系建設(shè)要重點(diǎn)關(guān)注的問題[22]。