存款保險(xiǎn)制度下商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制探究

【摘要】當(dāng)前，面臨疫情的疊加影響，國際金融形勢(shì)復(fù)雜加劇，研究商業(yè)銀行市場化退出，有利于化解風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融市場秩序，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。文章通過分析國際上商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)，剖析我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架，總結(jié)我國近年的風(fēng)險(xiǎn)處置探索實(shí)踐，對(duì)我國建立商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制提出政策建議，在厘清法律職責(zé)與邊界的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有法律法規(guī)為依據(jù)，完善細(xì)節(jié)與銜接，建立基于存款保險(xiǎn)的市場化、規(guī)范化處置機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)處置；監(jiān)管機(jī)制；存款保險(xiǎn)；法律框架；早期糾正

【中圖分類號(hào)】F830.3；F832.1

一、文獻(xiàn)綜述

2021年2月，包商銀行被裁定破產(chǎn)，表明包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置基本完成，這對(duì)我國防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期，市場化、法制化處置商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)意義重大。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展仍然面臨較多困難和挑戰(zhàn)。受新冠肺炎疫情影響，國家出臺(tái)一系列支持政策，金融風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)具有滯后性，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量壓力進(jìn)一步加大。疫情發(fā)展趨勢(shì)及影響存在較大不確定性，為增強(qiáng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的事前防范和及時(shí)干預(yù)，建立符合我國國情的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制十分必要。

我國存款保險(xiǎn)制度建立以來，在商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中發(fā)揮了積極作用。黃曉龍（2017）在總結(jié)美國儲(chǔ)貸危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)機(jī)制，以及歐洲金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出以存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制為依托，在公平、效率、正向激勵(lì)的前提下，與現(xiàn)行法律有效銜接，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出。劉向民（2018）以國際金融風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)為借鑒，通過剖析我國金融風(fēng)險(xiǎn)處置現(xiàn)狀，提出盡快構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)有序處置機(jī)制。周學(xué)東（2018）通過分析我國存款保險(xiǎn)制度實(shí)施進(jìn)展和成效，指出在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，存款保險(xiǎn)對(duì)促進(jìn)金融體系平穩(wěn)運(yùn)行具有正面效應(yīng)。當(dāng)前，我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置取得實(shí)效，為建立規(guī)范的處置程序，通過梳理總結(jié)國際上關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)處置的經(jīng)驗(yàn)，分析我國風(fēng)險(xiǎn)處置現(xiàn)狀與問題，提出進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)責(zé)分工，在存款保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上建立市場化處置機(jī)制的建議。

二、國際處置經(jīng)驗(yàn)分析

（一）處置原則

2008年，全球金融危機(jī)引發(fā)各國對(duì)于金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處理問題的討論與研究，在銀行面臨危機(jī)時(shí)，如何采取適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行救助，避免危機(jī)蔓延，防范依賴財(cái)政救助發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。為有效應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處理問題，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）于2011年發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的關(guān)鍵要素》（以下簡稱“《關(guān)鍵要素》”），指出在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，應(yīng)以“內(nèi)部紓困”代替“外部援助”，明晰金融機(jī)構(gòu)救助的主體責(zé)任。2014年，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）對(duì)《關(guān)鍵要素》進(jìn)行了更新，明確了建立有效處置機(jī)制的核心框架和目標(biāo)，以及當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨市場退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定措施和實(shí)施清算的安排。實(shí)踐中，進(jìn)行處置主要涉及危機(jī)機(jī)構(gòu)的確認(rèn)與恢復(fù)、危機(jī)處置程序兩項(xiàng)內(nèi)容。

（二）處置方式

當(dāng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入處置程序時(shí)，一般監(jiān)管當(dāng)局將綜合應(yīng)用市場化處置手段、財(cái)政救助以及進(jìn)入司法程序，促使機(jī)構(gòu)恢復(fù)經(jīng)營或破產(chǎn)清算。當(dāng)前，國際上主要的風(fēng)險(xiǎn)處置模式有以下四種：收購與承接、成立過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接償付等。收購與承接在考慮社會(huì)穩(wěn)定的前提下，平衡處置成本與風(fēng)險(xiǎn)最小化之間的關(guān)系，有助于達(dá)成最優(yōu)化處置，實(shí)踐中應(yīng)用最廣；而過橋銀行、經(jīng)營中救助、直接償付均存在一定限制條件，對(duì)處置時(shí)間、處置成本等有較高要求，因此一般只在某些特定情境下被采用。

收購與承接方式處置成本低，資產(chǎn)、負(fù)債打包出售，對(duì)投資者有吸引力，有助于降低處置成本。而且在該處置方式下，原有銀行客戶自動(dòng)成為其他銀行的新客戶，具有社會(huì)穩(wěn)定性，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，有利于降低清算壓力，能夠在重整階段將相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)負(fù)債處置給其他銀行，降低處置難度，提高處置效率。但收購與承接方式需要尋找交易對(duì)手，找到合適的收購與承接方可能存在困難。

設(shè)立過橋銀行需要有充足的準(zhǔn)備時(shí)間，能夠提供足夠的時(shí)間進(jìn)行成本測算，確定最終的處置方式，為意向收購者提供足夠的時(shí)間評(píng)價(jià)問題銀行，以便給出合理的競標(biāo)價(jià)格。同時(shí)，它也改進(jìn)了存款支付方式。但此種處置方式過程復(fù)雜，需要完成兩筆交易，一個(gè)是和原有銀行，另一個(gè)是和過橋銀行，時(shí)間成本也很高。

經(jīng)營中救助有利于降低處置成本，與清算銀行相比，經(jīng)營中救助節(jié)約了大量的資金；保持了業(yè)務(wù)持續(xù)和公平，銀行的資產(chǎn)和債務(wù)被留在銀行系統(tǒng)內(nèi)部，借款人只需與銀行打交道而非清算人，在很大程度上減少了政府對(duì)私人競爭的干預(yù)；銀行繼續(xù)提供服務(wù)，降低了因銀行破產(chǎn)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面沖擊，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。但可能導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)“逆向選擇”，違背“經(jīng)營中救助”的初衷，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

直接償付方式中，資金償付速度快，存款客戶可以很快得到現(xiàn)金償付，不需要等到變現(xiàn)清算資產(chǎn)。但是缺點(diǎn)也十分突出，銀行業(yè)務(wù)中斷，客戶需要找一家新的銀行并開設(shè)新的賬戶，支票類服務(wù)將難以完成。同時(shí)，客戶可能遭受資產(chǎn)損失，在銀行破產(chǎn)到支付存款的這段時(shí)間里，客戶將遭受利息損失。處置成本高，清算人將承擔(dān)變現(xiàn)資產(chǎn)的成本。

目前，收購與承接是大部分監(jiān)管當(dāng)局主要采用的處置方式。實(shí)施收購與承接，問題銀行的資產(chǎn)與負(fù)債得到有效延續(xù)，有利于實(shí)現(xiàn)成本最小化，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從1980年至1994年間，美國經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）負(fù)責(zé)處置的金融機(jī)構(gòu)有1671家，其中應(yīng)用收購與承接方式的有1188家，占比71.1%。最近30年間，F(xiàn)DIC使用收購與承接方式處置了近2113家金融機(jī)構(gòu)。

三、我國風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架與實(shí)踐

（一）法律框架

目前，我國與商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)的法律條款比較分散，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《存款保險(xiǎn)條例》（下簡稱“四法一條例”）等都包含與處置相關(guān)的內(nèi)容。我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置工作主要由地方政府和監(jiān)管部門按照職責(zé)分工，在職能范圍內(nèi)協(xié)作承擔(dān)。地方性金融風(fēng)險(xiǎn)處置由地方政府負(fù)責(zé)，中國人民銀行提供流動(dòng)性支持和維護(hù)金融穩(wěn)定，中國銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)宣布處置機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)基金管理公司在一定條件下償付存款。

我國與商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)的法律內(nèi)容相互交叉，處置也依托于多部門合作?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》出臺(tái)以來，我國風(fēng)險(xiǎn)處置逐步弱化行政干預(yù)，探索通過綜合市場評(píng)估審慎確定處置方式，風(fēng)險(xiǎn)處置逐步向市場化、法制化模式過渡。《存款保險(xiǎn)條例》從處置職責(zé)、處置原則等方面進(jìn)行了規(guī)定與安排?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》第七條明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置和償付存款的法定職責(zé)，第十八條提出基金使用原則—成本最小化。為促使風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早處置，與《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》等現(xiàn)行法律法規(guī)做好銜接，《存款保險(xiǎn)條例》制定了相關(guān)工作機(jī)制—第十三條、第十七條，指出信息共享的范圍和內(nèi)容。

《存款保險(xiǎn)條例》奠定了我國建立市場化、法制化有序處置機(jī)制的基礎(chǔ)。實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，是完善對(duì)存款人的保護(hù)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的法律保障，有助于平穩(wěn)處置商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)妥退出，將大大提高我國金融風(fēng)險(xiǎn)處置效率，為防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)提供了制度依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。近年，對(duì)包商銀行、錦州銀行的處置就是基于此的實(shí)踐。

（二）我國處置實(shí)踐

2015年《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)，表明我國存款保險(xiǎn)制度正式公開建立并進(jìn)入實(shí)施階段，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置有法可依，改變了我國傳統(tǒng)行政化的處置方式。行政化處置，主要采取一事一議的方式，缺乏規(guī)范的處置框架、有效的監(jiān)督機(jī)制、專業(yè)化的處置隊(duì)伍等。例如對(duì)海南發(fā)展銀行的處置，至今仍在繼續(xù)，資產(chǎn)清收費(fèi)用高，現(xiàn)金清償率低。2019年存款保險(xiǎn)基金管理公司成立，意味著我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)入市場化、規(guī)范化階段。同年，包商銀行處置依靠市場化、法制化方式進(jìn)行，短時(shí)間完成全部債權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)移，處置效率高，社會(huì)反響好。存款保險(xiǎn)在市場化處置中的作用與地位進(jìn)一步顯現(xiàn)，依托存款保險(xiǎn)制度建立市場化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和市場退出機(jī)制是非常必要的。

包商銀行、錦州銀行、恒豐銀行、四川銀行是我國建立存款保險(xiǎn)制度后，地方政府與監(jiān)管部門進(jìn)行市場化風(fēng)險(xiǎn)處置的探索，處置主體、處置方式各有不同，存款保險(xiǎn)在處置中的參與程度也存在很大差異。2019年，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合接管包商銀行；工銀投資、信達(dá)投資和長城資產(chǎn)管理公司注資錦州銀行，實(shí)施資產(chǎn)重組；山東省政府接管恒豐銀行兩年后，獲中央?yún)R金公司戰(zhàn)略入股；四川省政府牽頭新設(shè)組建省級(jí)城市商業(yè)銀行四川銀行，化解原有機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。包商銀行處置中，存款保險(xiǎn)基金以市場化方式促成收購與承接。錦州銀行處置中，中國人民銀行、存款保險(xiǎn)基金推動(dòng)改革重組進(jìn)程，促成資產(chǎn)重組盡早完成。恒豐銀行處置中，依靠地方政府和監(jiān)管部門指導(dǎo)，確定并實(shí)施了“剝離不良、引戰(zhàn)增資”兩步走改革方案，順利完成市場化重組。四川兩家銀行機(jī)構(gòu)在政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作方式下，由地方金融控股公司牽頭，新老股東合力，新設(shè)成立省級(jí)城市商業(yè)銀行化解原有機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)注資增強(qiáng)實(shí)力，極大地改善了市場化競爭力。

這些機(jī)構(gòu)雖同處高風(fēng)險(xiǎn)，但因核心風(fēng)險(xiǎn)問題不同，分別采取不同的處置方式。包商銀行因信用風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致資不抵債，為避免風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會(huì)對(duì)其實(shí)施接管，存款保險(xiǎn)基金入股。錦州銀行因不良資產(chǎn)問題，出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，但仍具備償付能力，通過認(rèn)購存款保險(xiǎn)基金發(fā)行的定向債務(wù)工具實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組。恒豐銀行主要是缺乏資本金，但仍然具備持續(xù)償付到期債務(wù)的能力，也未發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，通過引入戰(zhàn)略投資者解決困境。四川省兩家金融機(jī)構(gòu)因存在比較嚴(yán)重的信用風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，通過引戰(zhàn)增資新設(shè)合并為省級(jí)城市商業(yè)銀行，增強(qiáng)整體實(shí)力。當(dāng)前，我國防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得階段性成果，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定提出了更高要求，亟待進(jìn)一步完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

四、我國風(fēng)險(xiǎn)處置中存在的問題

（一）缺乏完善的處置框架

就我國現(xiàn)狀來看，金融機(jī)構(gòu)的退出與否以及如何退出都是由相關(guān)監(jiān)管部門視具體情況而定，市場化程度低，延誤處置效率?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》第十三條、第十七條雖然對(duì)處置機(jī)構(gòu)銜接進(jìn)行了明確，但后續(xù)沒有更加詳細(xì)、具體的職責(zé)與分工，僅僅是原則層面規(guī)定，缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義，工作流程及分工也不明確，缺乏完善的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置流程或框架。

（二）缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)

目前，我國與商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置直接相關(guān)的法律法規(guī)有四法一條例，內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)、相互承接，但涉及交叉、協(xié)調(diào)事項(xiàng)時(shí)，僅有原則性規(guī)定，缺乏具體實(shí)施細(xì)則。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能在規(guī)定情形下采取接管、重組、撤銷、清算等措施，缺乏一套完整有序的處置體系來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)、處置實(shí)施、清算退出等進(jìn)行全方位制度化的安排。

（三）缺乏明確的處置主體

我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中，地方政府與監(jiān)管部門不同程度地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，但職責(zé)有待進(jìn)一步明晰，效率有待提高，協(xié)調(diào)也有待加強(qiáng)。包商銀行處置由中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會(huì)主導(dǎo)，錦州銀行處置由地方政府、戰(zhàn)略投資者、存款保險(xiǎn)基金通力合作，恒豐銀行處置、四川銀行新設(shè)均由地方政府主導(dǎo)，均為一事一議的處置方式，缺乏明確的牽頭處置部門?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》第十八條、第十九條賦予基金管理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置職能，但未明確實(shí)施條件。應(yīng)進(jìn)一步明確和充分發(fā)揮處置主體的主導(dǎo)作用，在地方政府與監(jiān)管部門各司其職的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策工具之間的協(xié)調(diào)配合，形成處置合力。

五、完善商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制對(duì)策

（一）建立完善的商業(yè)銀行市場化退出機(jī)制

理清與商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置有關(guān)法律法規(guī)的承接關(guān)系，在《存款保險(xiǎn)條例》基礎(chǔ)上，豐富完善制度規(guī)定，建立商業(yè)銀行有序退出機(jī)制?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法”，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)我國近年成功的處置經(jīng)驗(yàn)，研究制定專門的商業(yè)銀行破產(chǎn)處置辦法，使商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置法制化、規(guī)范化。同時(shí)，進(jìn)一步明確存款保險(xiǎn)基金管理公司在處置中的職責(zé)定位和作用，賦予其先期檢查權(quán)，并保持相對(duì)獨(dú)立，避免監(jiān)管包容，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)處置市場化、法制化，逐步實(shí)現(xiàn)由成本最小化向風(fēng)險(xiǎn)最小化過渡。

（二）建立完善的以存款保險(xiǎn)為核心的處置機(jī)制

確立存款保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)處置中的核心地位，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)平臺(tái)市場化功能，制定政府部門、地方政府、監(jiān)管部門多方參與、職能明晰的處置實(shí)施細(xì)則，明確處置當(dāng)局、處置分工、觸發(fā)條件、處置規(guī)范、處置與恢復(fù)計(jì)劃等。深化存款保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警、早期糾正、處置實(shí)施等方面的職能，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早處置，推動(dòng)以處置成本最小化為基礎(chǔ)的市場化、法制化處置方式，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)公眾利益、提振公眾信心，維護(hù)金融穩(wěn)定，促進(jìn)市場健康穩(wěn)健發(fā)展的目標(biāo)。

（三）明確存款保險(xiǎn)基金的處置地位

修改完善《存款保險(xiǎn)條例》，明確銀行業(yè)機(jī)構(gòu)處置法律法規(guī)間的銜接，確定存款保險(xiǎn)基金在商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中的作用與地位，挖掘存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)在動(dòng)力與職責(zé)潛力，促進(jìn)其在處置成本最小化和基金安全間尋求最佳平衡，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金專業(yè)化處置作用，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置常規(guī)化與規(guī)范化。

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