地方財(cái)力的主要決定因素及影響機(jī)制分析

陳文焱　王婷婷

地方財(cái)力是地方政府支配用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政資金，G省作為西部欠發(fā)達(dá)省份，地方財(cái)力以轉(zhuǎn)移性收入和債務(wù)性收入為主。文章從更好利用轉(zhuǎn)移支付和地方債來(lái)發(fā)展地方財(cái)力的角度出發(fā)，重點(diǎn)研究轉(zhuǎn)移支付和地方債對(duì)地方財(cái)力的影響機(jī)制及效應(yīng)對(duì)比，進(jìn)而提出相關(guān)政策建議。

一、轉(zhuǎn)移支付及地方債的制度變革

（一）轉(zhuǎn)移支付

創(chuàng)建期——縱向財(cái)力均衡。為解決分稅制改革后央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問(wèn)題，1995年國(guó)家設(shè)立了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度，主要目的是實(shí)現(xiàn)中央與地方之間的縱向財(cái)力均衡。

過(guò)渡期——橫向財(cái)力均衡。1999年“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略提出后，國(guó)家加大了對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，建立了更加傾向于中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

規(guī)范期——基本公共服務(wù)均等化。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》將轉(zhuǎn)移支付的主要目的由財(cái)力補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)榛竟卜?wù)均等化、主要方式由專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。

（二）地方債

萌芽期——“代發(fā)代還”。2009年國(guó)家在政策上放開(kāi)地方政府舉債，采用“代發(fā)代還”的模式，“統(tǒng)一由財(cái)政部按照現(xiàn)行記賬式國(guó)債發(fā)行方式代理發(fā)行，并代為辦理還本付息和支付發(fā)行費(fèi)”。

試點(diǎn)期——“自發(fā)代還”。2011年財(cái)政部出臺(tái)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，由“試點(diǎn)?。ㄊ校┰趪?guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機(jī)制，2011年試點(diǎn)省（市）政府債券由財(cái)政部代辦還本付息”。

規(guī)范期——“自發(fā)自還”。2014年修訂的新《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)、發(fā)行地方債籌措預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資資金、舉借的債務(wù)列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案并且應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源。

二、影響機(jī)制的理論分析

（一）地方財(cái)力與地方自有財(cái)力

本文所稱(chēng)地方財(cái)力是指地方政府有權(quán)支配、使用的財(cái)政資金總和，主要包括各類(lèi)財(cái)政預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移性收入和債務(wù)性收入。從資金性質(zhì)來(lái)看。地方自有財(cái)力是地方財(cái)力的一部分，主要包括各類(lèi)財(cái)政預(yù)算收入，反映地方財(cái)政實(shí)力的真實(shí)水平。

（二）轉(zhuǎn)移支付與地方債的區(qū)別

一是有償性。轉(zhuǎn)移支付由中央財(cái)政無(wú)償劃撥給地方使用，而地方債則需要地方政府支付一定的債券利息和發(fā)行費(fèi)用;二是風(fēng)險(xiǎn)性。地方政府收到中央補(bǔ)助收入無(wú)需承擔(dān)任何資金風(fēng)險(xiǎn)，而發(fā)行債券則需要承擔(dān)償債壓力和違約風(fēng)險(xiǎn);三是可控性。地方政府無(wú)法掌控中央轉(zhuǎn)移支付，但可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)控制債券發(fā)行時(shí)間及規(guī)模;四是指向性。轉(zhuǎn)移支付資金可以投向與公共服務(wù)均等化相關(guān)的任何領(lǐng)域，而地方債資金要投向“必要的建設(shè)投資”，專(zhuān)項(xiàng)債更強(qiáng)調(diào)“資金跟著項(xiàng)目走”，因此地方債資金的指向性更強(qiáng)。

（三）轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力的影響機(jī)制

第一，轉(zhuǎn)移支付對(duì)提升地方自有財(cái)力具有普遍的積極意義。首先，各類(lèi)型公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給增加，會(huì)帶動(dòng)所屬行業(yè)直接拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng);其次，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各類(lèi)公共服務(wù)供給增加和配套設(shè)施的完善，可以促進(jìn)就業(yè)、促進(jìn)消費(fèi)、促進(jìn)區(qū)域貿(mào)易發(fā)展等，進(jìn)而刺激社會(huì)總投資、消費(fèi)總需求以及進(jìn)出口增長(zhǎng)，間接帶動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)。

第二，轉(zhuǎn)移支付對(duì)涵養(yǎng)地方自有財(cái)力產(chǎn)生的消極影響。首先，形成資金沉淀問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付的不可控性使得地方政府難以精準(zhǔn)安排與之相關(guān)的地方預(yù)算，客觀上造成統(tǒng)籌收回的結(jié)轉(zhuǎn)資金或轉(zhuǎn)移支付資金“錢(qián)等項(xiàng)目”情況。其次，抑制稅收努力問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付的無(wú)償性和無(wú)風(fēng)險(xiǎn)性會(huì)使地方政府產(chǎn)生依賴(lài)心理，削弱自主創(chuàng)收的積極性，得到“輸血”越多的地區(qū)，其自身“造血”能力反而越差。最后，均衡效應(yīng)弱化問(wèn)題。一般性轉(zhuǎn)移支付大部分難以直接支付到純公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)困難地區(qū)也存在經(jīng)常拿不出相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等，因而降低了均等化效果。

（四）地方債對(duì)地方財(cái)力的影響機(jī)制

第一，地方債資金的指向性能夠?qū)ψ杂胸?cái)力產(chǎn)生積極影響。地方債資金在投向?qū)?yīng)建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程中，能夠拉動(dòng)社會(huì)總投資和總需求，創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位，在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涵養(yǎng)地方自有財(cái)力;而交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等公共資本的有效積累能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成長(zhǎng)效促進(jìn)，從而在項(xiàng)目建成后仍能持續(xù)涵養(yǎng)地方自有財(cái)力。

第二，地方債的有償性和風(fēng)險(xiǎn)性可能對(duì)地方自有財(cái)力產(chǎn)生正負(fù)兩方面影響。一方面，地方政府為了按期償還債務(wù)、維護(hù)政府信用而形成較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性，從而自主推進(jìn)項(xiàng)目投資建設(shè)、高效使用發(fā)行資金、大力培育優(yōu)質(zhì)稅源。另一方面，過(guò)大的債務(wù)規(guī)?；蜻^(guò)高的債務(wù)成本會(huì)推高社會(huì)融資利率水平、擠占金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)空間，形成財(cái)政資金的無(wú)效使用或公共資本的過(guò)度積累，地方政府通過(guò)增加土地出讓收入來(lái)償還到期債務(wù)，又會(huì)推高土地交易價(jià)格、抬升企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。

第三，地方債的可控性為地方政府修正上述可能出現(xiàn)的負(fù)面影響創(chuàng)造了條件，地方政府可以通過(guò)控制債務(wù)發(fā)行規(guī)模、發(fā)行成本、發(fā)行時(shí)間和資金投放進(jìn)度、使用效率等關(guān)鍵因素，來(lái)避免債務(wù)成本過(guò)高、償債壓力過(guò)大引發(fā)的各類(lèi)不良影響。

三、基于G省時(shí)間序列數(shù)據(jù)的實(shí)證對(duì)比

（一）影響效應(yīng)預(yù)判分析

1. 轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力的影響

第一，拉動(dòng)地方財(cái)力。樣本期內(nèi)G省剔除轉(zhuǎn)移支付后的地方財(cái)力年均增速為6.42%，包含轉(zhuǎn)移支付的地方財(cái)力年均增速為8.11%，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力增長(zhǎng)有積極拉動(dòng)作用。

第二，縮小地區(qū)差距。以2019年為例，轉(zhuǎn)移支付前，G省各市的人均公共預(yù)算收入最低為792元，最高為7704元，平均為2535元，變異系數(shù)為80.8%;轉(zhuǎn)移支付后，各市人均財(cái)力得到顯著提高，最低為8296元，最高為26424元，平均為12136元，變異系數(shù)下降到36.0%。