德國(guó)“區(qū)域公園”規(guī)劃策略對(duì)廣州老舊工業(yè)地區(qū)更新的啟示

【摘要】20世紀(jì)80年代末開始，德國(guó)通過(guò)“區(qū)域公園”戰(zhàn)略推動(dòng)工業(yè)城市成功轉(zhuǎn)型。文章從以德國(guó)埃姆歇區(qū)域公園和萊茵-美茵區(qū)域公園為例，從規(guī)劃策略、運(yùn)作方式、資金來(lái)源等方面，探索其經(jīng)驗(yàn)路徑，為存量發(fā)展背景下的廣州老舊工業(yè)地區(qū)走向內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展之路，提供了重要借鑒。

【關(guān)鍵詞】德國(guó);區(qū)域公園;老舊工業(yè)地區(qū);城市更新;廣州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.032

2016年，中共中央國(guó)務(wù)院提出“嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的城市存量發(fā)展思路。①2020年，國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家文物局、國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《推動(dòng)老工業(yè)城市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用實(shí)施方案》以探索老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。廣州作為中國(guó)近現(xiàn)代城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的先鋒城市，廣東省“三舊”改造先行試點(diǎn)，近年來(lái)不斷探索老舊工業(yè)地區(qū)更新的實(shí)施路徑。

在過(guò)去的30年，曾作為世界重要工業(yè)基地的德國(guó)通過(guò)建設(shè)“區(qū)域公園”，解決工業(yè)城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題，探索出工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用融入城市復(fù)興的內(nèi)涵式綠色發(fā)展之路。

1、德國(guó)“區(qū)域公園”的概念

在德國(guó)，“區(qū)域公園”不同于通常意義上的“公園”。它是提升都市區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的“軟區(qū)位因子”的區(qū)域管治工具[1]，也是優(yōu)化區(qū)域景觀和開放空間、滿足公共利益、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略手段之一（李瀟，2014）。1990年，施特賴特（Streit Manfred E）在《高密度區(qū)域的轉(zhuǎn)型》首次提出建立“區(qū)域公園”來(lái)應(yīng)對(duì)萊茵-美茵地區(qū)的發(fā)展矛盾[2]。20世紀(jì)90年代以來(lái)，區(qū)域公園的理念開始被公眾所熟悉，并逐漸成為德國(guó)空間規(guī)劃中發(fā)展區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)重要工具[3]（柴舟躍 等，2016），德國(guó)多數(shù)區(qū)域公園是在一個(gè)大區(qū)域范圍內(nèi)，形成空間認(rèn)同感并承載了對(duì)該地區(qū)歷史文化的敘事功能[3，4]（Wolschke-Bulmahn J）。區(qū)域公園通過(guò)文化景觀的規(guī)劃，克服城市區(qū)域開放空間和自然景觀保護(hù)不足的問(wèn)題[3，5]（Gailing，2005）。它既可以是聯(lián)系城市與鄉(xiāng)村的綠色開放空間廊道[3，6]（Thompson C W，2002），也可以是與城市內(nèi)部主要由建筑物和自然景觀相互補(bǔ)足、互相構(gòu)成的空間模式[7]（Kühn M.2003）?！皡^(qū)域公園”戰(zhàn)略也存在于德國(guó)既有的法定空間規(guī)劃體系之外，并由一系列具體的主題實(shí)施項(xiàng)目支撐而落地[1]（李瀟，2014）。其規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)任務(wù)，需要建立跨部門、跨區(qū)域的多方協(xié)作[8]（王洪濤，2015），通過(guò)構(gòu)筑“城市-區(qū)域”綜合體的統(tǒng)一的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的雙贏[8]（Paesler，2009）。

2、德國(guó)“區(qū)域公園”的實(shí)踐

2.1 埃姆歇區(qū)域公園

德國(guó)北威斯特法倫州的魯爾工業(yè)區(qū)曾是歐洲最大的煤炭和鋼鐵工業(yè)基地之一。工業(yè)繁榮使得魯爾區(qū)內(nèi)杜伊斯堡、埃森、多特蒙德等多個(gè)市鎮(zhèn)興起。20世界70年代，隨著傳統(tǒng)工業(yè)的衰落，大批工廠關(guān)停倒閉，引發(fā)了區(qū)域性的環(huán)境衰敗和人口流失等問(wèn)題。1989年，北威州政府以國(guó)際建筑展為契機(jī)，啟動(dòng)了“IBA埃姆歇公園”（IBA Emscher Park）戰(zhàn)略計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“埃姆歇公園”），由此開始了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)30年的區(qū)域公園營(yíng)造歷程。埃姆歇公園通過(guò)建立區(qū)域性政策框架，打造大尺度綠道體系，將區(qū)域中原本分散的城鎮(zhèn)、工業(yè)遺產(chǎn)耦合，解決當(dāng)時(shí)魯爾工業(yè)區(qū)面臨的嚴(yán)重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題。

埃姆歇公園計(jì)劃的實(shí)施并非通過(guò)法定規(guī)劃縱向到底，而是《埃姆舍爾景觀公園總體規(guī)劃2010》（2005）②、《未來(lái)大會(huì)LP（2010）與"生產(chǎn)公園"備忘錄》③、《埃姆舍爾景觀公園2020年目標(biāo)剛綱要（2014年）》④等一系列非法定規(guī)劃文件搭建宏觀的目標(biāo)和框架，分別從總體區(qū)域和在地市鎮(zhèn)兩個(gè)層面，提出包括“埃姆歇景觀公園”、“埃姆歇河流生態(tài)修復(fù)”、“萊茵河-黑爾訥運(yùn)河探險(xiǎn)空間”、“作為國(guó)家資源的工業(yè)遺產(chǎn)再利用”、“在公園中工作”、“新形式的住宅和住房政策”在內(nèi)的多個(gè)子項(xiàng)。

在區(qū)域?qū)用?，埃姆歇公園通過(guò)整體的河道、綠道的治理工程和工業(yè)遺產(chǎn)文化線路的建設(shè)，構(gòu)建了區(qū)域性的文化景觀廊道體系。埃姆歇河流域生態(tài)修復(fù)，不僅包括污水通道治理和動(dòng)植物生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還包括相鄰的居住社區(qū)和商業(yè)服務(wù)設(shè)施的提升。在埃姆歇景觀公園中，長(zhǎng)達(dá)700km工業(yè)遺產(chǎn)線路（The Industrial Heritage Trail）串聯(lián)了25個(gè)工業(yè)遺產(chǎn)“錨點(diǎn)”、17個(gè)觀景點(diǎn)和13個(gè)主要定居點(diǎn)，現(xiàn)已成為歐洲工業(yè)遺產(chǎn)之路（ERIH）的一部分。在地層面，采取遺產(chǎn)展示、公共游憩、商業(yè)辦公等多種模式，以活化利用工業(yè)遺產(chǎn)推動(dòng)老舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型，借助德國(guó)各級(jí)政府較為靈活的項(xiàng)目決策自由裁量權(quán)，以項(xiàng)目為導(dǎo)向，逐步推動(dòng)區(qū)域復(fù)興。由此誕生了包括北杜伊斯堡公園、埃森關(guān)稅同盟煤礦藝術(shù)中心、霍蘭德生態(tài)辦公園區(qū)等經(jīng)典案例。

埃姆歇公園搭建了跨區(qū)域、協(xié)作式的組織框架。該計(jì)劃由北威州和杜伊斯堡、奧伯豪森、博特羅普等20個(gè)城市、雷克林豪森和翁納2個(gè)郡縣、明斯特、杜塞爾多夫、阿恩斯伯格3個(gè)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施提供者、私人開發(fā)公司以及社會(huì)團(tuán)體共同參與。州政府成立專門機(jī)構(gòu)——1989年由埃姆歇公司擔(dān)任組織協(xié)調(diào)、項(xiàng)目運(yùn)作和管理，1999年由魯爾項(xiàng)目公司在前基礎(chǔ)上創(chuàng)造更好的項(xiàng)目運(yùn)作平臺(tái)，2004年由魯爾區(qū)域協(xié)會(huì)（RVR）和“埃姆歇合作社”聯(lián)合負(fù)責(zé)后續(xù)的發(fā)展維護(hù)和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)眾多的利益相關(guān)者參與項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)。

公園的建設(shè)資金主要來(lái)源是公共預(yù)算。得益于國(guó)際建筑展，在起步階段，公園許多建設(shè)項(xiàng)目的資金源于國(guó)際投資計(jì)劃。在第一個(gè)十年建設(shè)期間，德國(guó)聯(lián)邦政府和歐盟提供了60%的資金，私人投資與州政府項(xiàng)目資助占40%[1]。埃姆歇景觀公園項(xiàng)目中，北威州政府承擔(dān)了不低于80%的建設(shè)資金。歐盟、區(qū)域政府、區(qū)域城鎮(zhèn)籌資分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)費(fèi)用。

經(jīng)過(guò)30多年實(shí)踐，埃姆歇區(qū)域公園的規(guī)劃范圍由最初的320平方公里擴(kuò)大到450多平方公里，成功整合了17個(gè)縣市的綠道，現(xiàn)已實(shí)施景觀項(xiàng)目多達(dá)460個(gè)。

2.2 萊茵-美茵區(qū)域公園

萊茵-美茵區(qū)域位于德國(guó)中西部，其北起吉森，南至貝格施塔特，西抵美因茨-賓根縣，東達(dá)阿沙芬堡，跨越法蘭克福、威斯巴登、達(dá)姆施塔特等多個(gè)都市。早期大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成了區(qū)域土地粗放使用、開放空間被切割蠶食。20世紀(jì)60年代，當(dāng)?shù)胤ǘ▍^(qū)域規(guī)劃提出保護(hù)區(qū)域開放空間。但由于法定規(guī)劃內(nèi)容過(guò)于抽象，加上缺乏項(xiàng)目支撐，實(shí)施效果未如理想。直到20世紀(jì)90年代，法蘭克福-萊茵-美茵區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)開始實(shí)施萊茵-美茵“區(qū)域公園”戰(zhàn)略，通過(guò)打造連續(xù)的、富有吸引力的區(qū)域綠色廊道，聯(lián)系失落的開放空間，提升整體環(huán)境品質(zhì)。

萊茵-美茵區(qū)域公園以萊茵河濱綠道為主要骨架，從"區(qū)域公園的心臟"法蘭克福Gürtel向西延伸至萊茵高的呂德斯海姆，圍繞法蘭克福近郊山體形成內(nèi)部環(huán)形綠化帶。在法蘭克福城市外圍，形成了長(zhǎng)約200公里、途經(jīng)35個(gè)市鎮(zhèn)和郡縣的環(huán)狀林蔭慢行綠道。內(nèi)外綠色環(huán)線之間，通過(guò)多條綠道連接如歐寶賽馬場(chǎng)、埃施伯恩植物園等歷史文化遺跡、特色鄉(xiāng)村和生態(tài)公園。

公園采用專門的非政府機(jī)構(gòu)組織管理，萊茵-美茵區(qū)域公園總有限公司負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域公園的建設(shè)管理，旗下建立的5個(gè)子公司專門負(fù)責(zé)與涉事政府和區(qū)域協(xié)會(huì)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。區(qū)域公園在整體規(guī)劃構(gòu)想框架下，各類項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容交由區(qū)域政府、協(xié)會(huì)等各層面主體申報(bào)和實(shí)施，使項(xiàng)目執(zhí)行主體從被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與。

區(qū)域公園的資金渠道主要分為公共財(cái)政、補(bǔ)助資金、社會(huì)捐助。其中，公共財(cái)政投入由聯(lián)邦州政府、城鎮(zhèn)社區(qū)、區(qū)域聯(lián)盟共同負(fù)擔(dān)，占區(qū)域公園實(shí)施經(jīng)費(fèi)的絕大部分。黑森州政府每年為區(qū)域公園有限公司注資15萬(wàn)歐元，參與在內(nèi)的12個(gè)縣市、區(qū)域聯(lián)盟組織則分別注資7.5萬(wàn)歐元。補(bǔ)助資金主要源于德國(guó)聯(lián)邦政府的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》和各州適用的《生態(tài)補(bǔ)償條例》明確的生態(tài)補(bǔ)助、歐盟開放空間建設(shè)基金以及聯(lián)邦自行車協(xié)會(huì)的車道建設(shè)補(bǔ)助。社會(huì)捐助則包括法蘭克福航空公司等區(qū)域企業(yè)捐助和社會(huì)個(gè)人捐助。區(qū)域公園總有限公司負(fù)責(zé)吸納資金監(jiān)管和統(tǒng)籌配置，各項(xiàng)目資金分配方式通過(guò)簽訂合同確定。

自萊茵—美茵區(qū)域公園成立20多年以來(lái)，年均投入240萬(wàn)歐元[3]。迄今為止，已建立了約550公里的區(qū)域公園路線，有300多個(gè)有吸引力的游覽目的地。

3、德國(guó)區(qū)域公園戰(zhàn)略對(duì)廣州的啟示

打破行政邊界局限區(qū)域化的規(guī)劃策略、以項(xiàng)目為主導(dǎo)的靈活空間管理手段、多方參與運(yùn)作機(jī)制和多元的資金渠道，是促進(jìn)德國(guó)區(qū)域公園不斷發(fā)展的重要因素。

自2016年起，廣州已累計(jì)摸查出科拜船塢、協(xié)同和機(jī)械廠等200余處具有保護(hù)價(jià)值的工業(yè)遺產(chǎn)建筑，廣州鋼鐵廠、廣州造紙廠等40余片歷史工業(yè)地段。這些工業(yè)遺產(chǎn)散布在既有的35公路閑置的鐵路和163公里珠江兩岸沿線。[13]廣州可借鑒德國(guó)區(qū)域公園戰(zhàn)略的規(guī)劃策略、組織方式、機(jī)構(gòu)建設(shè)、資金渠道等方面的經(jīng)驗(yàn)，探索適用于本土的老舊工業(yè)地區(qū)更新改造的管理模式和實(shí)施路徑。

3.1 彈性的規(guī)劃策略

目前，在廣州，“工業(yè)遺產(chǎn)”尚未成為法定概念，可參照德國(guó)通過(guò)非法定的專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，以項(xiàng)目為抓手，從區(qū)域?qū)用婧驮诘貙用嫣岢隼吓f工業(yè)地區(qū)的轉(zhuǎn)型策略。區(qū)域?qū)用嬉劳兄榻?、廢棄鐵路構(gòu)建骨架性的工業(yè)遺產(chǎn)市域廊道;在地方層面通過(guò)工業(yè)歷史地段和工業(yè)遺產(chǎn)的改在利用，漸進(jìn)式地推動(dòng)城市更新。

3.2 靈活的組織方式

德國(guó)區(qū)域公園根據(jù)具體要素劃定邊界，跨行政轄區(qū)的情況十分常見。在“放管服”的政治環(huán)境下，廣州同樣可采用跨區(qū)域聯(lián)盟的組織方式，通過(guò)市級(jí)統(tǒng)籌、市區(qū)聯(lián)動(dòng)，由市級(jí)確定綱領(lǐng)的保護(hù)更新目標(biāo)和原則，并負(fù)責(zé)組織區(qū)域?qū)用骓?xiàng)目實(shí)施監(jiān)督;具體項(xiàng)目策劃申報(bào)和實(shí)施管理交由下一級(jí)行政主體執(zhí)行。組織主體與實(shí)施主體通過(guò)協(xié)商簽訂協(xié)議，確定具體事權(quán)范圍、建設(shè)投入和收益比例，打破了僵化被動(dòng)的規(guī)劃實(shí)施局限，最大限度調(diào)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施主體的自主性。亦可運(yùn)用建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓模式（BOT）或公私合作模式（PPP），對(duì)有更新需求的工業(yè)歷史地段進(jìn)行有條件出讓和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)企業(yè)等利益相關(guān)者的積極性。

3.3 專門機(jī)構(gòu)建設(shè)

在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，可借鑒德國(guó)配合項(xiàng)目成立獨(dú)立的有限公司、基金會(huì)、聯(lián)盟協(xié)會(huì)等非法定機(jī)構(gòu)作為行政管理的有力補(bǔ)充，充分發(fā)揮其在處理跨行政區(qū)的工業(yè)遺產(chǎn)歷史地段更新過(guò)程中，協(xié)調(diào)溝通、實(shí)施管理、資金監(jiān)管的公正性和機(jī)動(dòng)性。

3.4 多渠道的資金來(lái)源

在更新起步期，依托公共財(cái)政投資為基本框架的搭建提供必要的資金保障。各個(gè)項(xiàng)目可根據(jù)活化利用對(duì)象的保護(hù)級(jí)別申請(qǐng)文物修繕補(bǔ)助、歷史建筑活化利用補(bǔ)助等。此外，也可通過(guò)稅費(fèi)減免等方式，鼓勵(lì)企業(yè)、社團(tuán)、公眾等社會(huì)捐助。

注釋：

①來(lái)源：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》

②der Masterplan Emscher Landschaftspark 2010 （2005）

③der Zukunftskongress ELP （2010） mit der Denkschrift “Produktiver Park”

④die Leitlinien ?Position 2020+ Emscher Landschaftspark （2014）

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作者簡(jiǎn)介：

龍曉（1991—），女，漢，廣東廣州，助理工程師，工學(xué)碩士，單位：廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，研究方向：歷史文化保護(hù)。