中國貧困治理：成就、經(jīng)驗及意義

劉世強，張躍平

(西南財經(jīng)大學 馬克思主義學院，四川 成都611130)

貧困治理是實現(xiàn)社會發(fā)展的重要突破口，貧困不僅制約了貧困者及家庭的發(fā)展空間，也影響了人類社會實現(xiàn)共同富裕的進程。中國人口眾多、致貧因素相互交織，致使脫貧工作艱巨。習近平強調(diào)，“扶貧是我花費精力最多的一項工作”。[1]在國內(nèi)，2020年中國的絕對貧困已得到整體性得到解決，全面建成小康社會如期實現(xiàn)，為推動“十四五”發(fā)展奠定了堅實的基礎。在國際上，中國在世界減貧事業(yè)中積極主動承擔減貧任務、提供中國減貧方案，為廣大發(fā)展中國家擺脫貧困貢獻中國力量和中國經(jīng)驗。在國內(nèi)國際的減貧實踐中，中國繼續(xù)鞏固貧困治理成果、講好中國故事、傳播中國聲音、展示中國形象，不斷增強與世界良性互動，塑造了富有中國特色的亮麗名片。

一、基本概念界定

把握“貧困治理”的內(nèi)涵，需要從“貧困”的概念入手。一般來說，貧困(Poverty)是一個與富足相對的概念，以基本的經(jīng)濟標準為劃分依據(jù)，低于此標準即定義為貧困。它反映了一種社會現(xiàn)象，即特殊群體或個體物質(zhì)和精神生活相對匱乏。世界銀行《1990年世界發(fā)展報告》指出，以“每天每人1美元”的標準來界定貧困線；歐盟規(guī)定：貧困是指個人收入不超過所在國家平均收入水平的60%；國家統(tǒng)計局規(guī)定：家庭或個人生活水平處于社會可接受的最低標準以下，即屬于貧困。

若進一步探究“貧困治理”，應當對“治理”做出科學的辨析?！爸卫怼笔窍鄬τ凇肮芾怼倍缘?，“管理”指對日常工作處理，需要遵循規(guī)定，缺少互動靈活性。而治理更加注重尋求解決問題的方案。貧困治理就是需要政府、市場、社會等多方參與，在貧困治理的過程中進行投資并共同出謀劃策確保減貧取得成效。[2]同時，也旨在將貧困問題研究與治理研究相結合，推動治理理論和治理方式更好地在實踐中有效運用，進而提升貧困治理質(zhì)量。當前，貧困治理不僅是一個理論研究層面的課題，也越來越聚焦到人類是否能繁榮發(fā)展的實踐問題，成為衡量國家治理能力和治理水平的重要指標。

二、改革開放以來中國貧困治理的歷史成就

改革開放40余年來，我們黨和政府出臺了一系列政策和措施支持深入推進貧困治理工作，如：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、全面取消農(nóng)業(yè)稅等。近年來，在習近平“精準扶貧”思想的指導下，脫貧工作穩(wěn)步推進、成效顯著，“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)。習近平指出，“困擾千百年的絕對貧困問題歷史性地劃上句號”。[3]

1978年以來我國形成了富有中國特色的減貧路線，從扶貧階段來看，具體分為五個階段。第一，救濟式扶貧(1978-1985)，農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億(貧困發(fā)生30.7%)下降到1985年的1.25億(貧困發(fā)生率14.8%)。第二，大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986-1993)，截至1993年底，農(nóng)村貧困人口減少到8000萬人(1985年的1.25億)。第三，專項式扶貧(1994-2000)，按照當時的扶貧標準，截止2000年底，中國農(nóng)村貧困人口減少到3209萬人，貧困發(fā)生率下降到3%左右。第四，綜合扶貧開發(fā)(2001-2010)，2010年底，農(nóng)村貧困人口減少到2688萬人，發(fā)生率下降到2.8%。精準扶貧(2011-2020)，現(xiàn)行標準之下，全國農(nóng)村貧困9899萬人全部脫貧，貧困縣全部摘帽，[4]脫貧工作實現(xiàn)了歷史性跨越。從國家和個人在貧困治理發(fā)揮的作用來看可以分為以下兩種治理模式，即單一“輸血模式”(2012年以前)和“輸血與造血”相結合模式(2012年至今)，兩種模式減貧成效存在明顯不同。

第一種治理模式受當時經(jīng)濟條件制約，人民群眾生活狀況處在由溫飽邊緣向相對富裕過渡，政府迫切希望人民擺脫貧困，主動承擔減貧工作，個人積極性發(fā)揮不足。1978年國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配收入分別為3678.7億元、343元、134元，2010年分別為401202.0億元、19109元、5919元。從數(shù)據(jù)對比可知，在當時的條件下，我國經(jīng)濟也取得了明顯進步，人民生活變得相對富裕。第二種模式，2012年以后，國家在積極助力減貧工作時，主動調(diào)動匯集社會力量，形成大扶貧格局，在短短幾年里消除了絕對貧困問題。2018年國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均可支配分別為900309.5億元、39251元、14617元，人民群眾生活水平達到全面小康。由此可見，“輸血與造血”結合模式下，我國經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿M一步得到釋放，居民恩格爾系數(shù)也連續(xù)下降，達到了聯(lián)合國的富足標準。[5]

三、貧困治理的中國經(jīng)驗

中國的貧困治理始終都是從人民群眾的立場出發(fā)，發(fā)揮制度優(yōu)勢，為滿足人民對美好生活的需要出謀劃策。在實踐中形成了黨政共管與動員各方的大扶貧治理格局，堅持把“精準”落實在扶貧與脫貧的全過程，確保了貧困治理成果可靠，既有效地防止了二次返貧現(xiàn)象，也夯實了黨的群眾基礎。

(一)脫貧保障：堅持中國特色社會主義制度

習近平指出，中國特色社會主義制度……，是特色鮮明、富有效率的制度。[6]我國的制度是黨和人民的偉大創(chuàng)造，它涵蓋了我國事業(yè)發(fā)展的各個領域。我國的減貧工作取得的突出成就離不開制度的根本保障。

貧困是一種普遍性、長期性存在的社會現(xiàn)象，是由不同的因素交織形成。新制度學派諾斯認為，制度對經(jīng)濟發(fā)展有根本性影響，[7]是決定貧困發(fā)生率上升還是下降的關鍵因素。習近平曾用“稻草人”的比喻來說明制度不是紙上談兵，而是要落實到實踐中，體現(xiàn)在具體工作中。我國的擺脫貧困之路就是在中國特色社會主義制度指引下的偉大實踐，在實踐的過程中不斷地創(chuàng)新和完善制度，形成了特色的反貧困治理機制和監(jiān)督機制，從而提高貧困治理的效率和質(zhì)量。另外，貧困治理與“五位一體”緊密聯(lián)系，與國家治理相結合，在社會實踐中檢驗國家治理水平。隨著時代的發(fā)展，中國治理模式和制度發(fā)展所顯示的巨大優(yōu)越性，將會為人類社會擺脫貧困和未來發(fā)展指明前進方向。

(二)價值旨歸：始終把人民群眾利益放在首位

在我國，貧困治理歸根到底是為了解決“發(fā)展為了誰、發(fā)展依靠誰以及發(fā)展成果由誰來享受”這一問題。從溫飽尚且不能滿足到全面小康，人總體生活狀況得到了根本性轉變，充分體現(xiàn)了貧困治理就是為人民創(chuàng)造幸福。黨的十八大報告把“必須堅持人民主體地位”列在基本要求首位，明確表明黨同人民的同呼吸、共命運的緊密關系，體現(xiàn)了我們國家堅持貧困治理的價值所在。

首先，發(fā)展為了人民。過去，絕對貧困問題一直是阻礙民生向更高水平發(fā)展的瓶頸問題，在精準的救治方案下，終于將絕對貧困問題徹底打敗在通向社會主義現(xiàn)代化建設新征程的路途中。在改革開放以來40多年的探索中，我們黨帶領人民將我國各方面發(fā)展在總體規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量以及內(nèi)涵上都上升到了新的層次、新的高度，人民對生活質(zhì)量有了新的要求。因此，要繼續(xù)著眼于人民群眾切身利益，為人民美好生活描繪可實現(xiàn)藍圖，實現(xiàn)人民生活全面、可持續(xù)發(fā)展。

其次，發(fā)展依靠人民。馬克思認為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，我們黨傳承和發(fā)展了馬克思的人民觀。當前，人民群眾對于美好生活的追求與發(fā)展不平衡不充分之間還存在矛盾。為此，要調(diào)動人民積極性，增強返貧風險意識。同時，在貧困治理的過程中要防范貧困邊緣區(qū)以及潛在返貧人口再度陷入貧困，要對其進行動態(tài)評估，緊緊依靠人民力量筑起返貧堡壘。

最后，發(fā)展成果由人民共享。馬克思主義認為，無產(chǎn)階級運動與資產(chǎn)階級運動的本質(zhì)區(qū)別就在于，資產(chǎn)階級是“為少數(shù)人謀利益的運動”，而無產(chǎn)階級是“為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”。[8]因此，貧困治理取得的最終成果要由全體人民共同享有，增強群眾獲得感。同時，要注重物質(zhì)和精神協(xié)同發(fā)展，不能只看口袋里的票子而忽視了社會應有的精神風貌。

(三)內(nèi)生動力：形成黨政共管與動員各方的大扶貧治理格局

阿瑪?shù)賮啞ど赋?，增強貧困人口的本領是提升內(nèi)生動力的途徑之一。當前，我國已經(jīng)形成黨政共管與動員各方的大扶貧治理格局，實現(xiàn)了由單一的“輸血”向“輸血與造血”并行的轉變，貧困治理主體多元化、貧困治理內(nèi)容全面化、貧困治理方式多樣化以及貧困治理利益最大化已經(jīng)形成一套可操作、可借鑒的貧困治理樣板(如圖2所示)。

圖2 黨政共管與動員各方的大扶貧格局

理論界普遍認為，強政府會產(chǎn)生一個弱社會。一直以來，中國的政治體制被“全能主義”之類的詞語所概括。[9]但中國貧困治理的事實證明，政府與社會是一個有機整體，貧困治理需要政府、社會、個人等不同的主體協(xié)同發(fā)力，共同參與治理。其中任何一方獨自參與，解決問題的能力都是非常受限的。在貧困治理內(nèi)容方面，我國的貧困治理內(nèi)容概括為“兩不愁、三保障”，涉及到人民群眾所關切的各個領域，如：醫(yī)療、住房、教育、基礎設施建設以及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展等；在貧困治理方式上，注重多樣化幫扶，如：救濟式、開發(fā)式、定點式、賦權式以及福利式幫扶等；同時注重貧困治理的長效發(fā)展，如：擺脫志、智貧困。面對如此浩大、復雜的工程，我們黨動員整個社會力量參與貧困治理，并帶頭與貧困作斗爭，形成了政府擔當有為、市場積極響應、社會有效配合和個人主動作為的良好局面，開創(chuàng)了中國反貧困史上前所未有壯麗景象。據(jù)統(tǒng)計，從2015年到2020年2月，累計選派為期1-3年的貧困村駐村干部或第一書記超過290萬人，目前在崗91.8萬人。[10]中國貧困治理的實踐證明，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是我們戰(zhàn)勝一切艱難險阻的核心力量。

(四)實施方略：堅持精準扶貧與精準脫貧相結合

2011年，國務院印發(fā)《中國扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》對扶貧理念、方式、對象作了明確調(diào)整。2015年，習近平提出“六個精準”要求，結合“五個一批”項目建設，準確地涵蓋了“扶貧誰、怎么扶”等重要問題。

第一，精準識別幫扶對象。由國家統(tǒng)計局根據(jù)數(shù)據(jù)指標進行推算，截止2014年底，人均消費支出或人均純收入低于2800元貧困線的貧困人口在樣本戶中的比例為7.2%。用此比例與我國農(nóng)村人口總數(shù)相乘即可估算出農(nóng)村貧困人口為7017萬。[11]在此基礎上，基層政府根據(jù)統(tǒng)計局相關要求采取精準識別(主要方式：民主評議和建檔立卡)。

第二，幫扶措施上，采取“輸血”和“造血”結合的辦法。根據(jù)2013-2020年扶貧開發(fā)政策文本的相關關鍵詞的詞頻搜索結果顯示，資金(93)、產(chǎn)業(yè)(71)、基礎設施(23)、社會保障(14)、生產(chǎn)(17)、社會扶貧(35)、定點扶貧(20)、教育扶貧(33)、搬遷(33)、扶貧資金(8)、專項新扶貧(10)、科技扶貧(4)、資金投入(5)、整村推進(4)、金融扶貧(3)、計劃生育(4)、老區(qū)扶貧(2)、行業(yè)扶貧(1)。[12]這個階段“資金、產(chǎn)業(yè)、搬遷、社會扶貧”是高頻詞，證明貧困治理方式多元化發(fā)展。如何讓貧困地區(qū)、貧困戶以及貧困人口消除絕對貧困是精準脫貧的問題關鍵所在。以政府為抓手，設立專項扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧及健康扶貧等多措并舉，挖掘地方發(fā)展?jié)摿?，鼓勵有條件的地方培育特色產(chǎn)業(yè)，厚植地方發(fā)展后勁，帶動貧困區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。同時加強“內(nèi)源扶貧”，增強防范返貧意識，擺脫精神貧困，促進綜合發(fā)展。

第三，建立健全貧困治理保障機制。為防止脫貧人口返貧，政府在民生領域向貧困地區(qū)重點傾斜，使貧困治理的成果更多、更公平地惠及到貧困人口。根據(jù)不同的貧困群體構建動態(tài)貧困監(jiān)督機制，對于貧困問題提前跟蹤、預防和治理。數(shù)據(jù)顯示，截止2019年底，城市、農(nóng)村享受最低生活保障的群眾數(shù)量分別有861萬和3456萬，另外有439萬人享受農(nóng)村特困救助供養(yǎng)。[13]

四、中國貧困治理的歷史意義

中國貧困治理取得了豐碩成果。就中國來說，減貧的偉大成就為我國全體人民實現(xiàn)共同富裕奠定了堅實基礎，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了強大動力支撐。就全球來說，中國的貧困治理為全球減貧事業(yè)作出了中國貢獻，也為發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化貢獻了中國經(jīng)驗。

(一)為實現(xiàn)共同富裕奠定了堅實基礎

十九屆五中全會第一次指出，把全體人民共同富裕取得的實質(zhì)性進展作為遠景目標，[14]而2020年整體性貧困問題的解決正好為實現(xiàn)這一目標打下了堅實基礎。習近平指出：“共享理念體現(xiàn)的是逐步實現(xiàn)共同富裕的要求。[15]”這就為我國的貧困治理明確了治理方案，即治理要向全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享的目標努力，逐步滿足人民群眾對美好生活的追求。

貧困治理取得的成效體現(xiàn)在生活的方方面面。第一，居民飲食消費追求多元化，更加注重綠色食品、安全食品、健康食品、營養(yǎng)食品，注重生活質(zhì)量的提升。第二，社會保障得到明顯改善，人民群眾最關心的教育、住房、醫(yī)療等領域的建設已經(jīng)富有成效，未來將進一步完善。第三，人民群眾的錢袋子更鼓了。2019年全年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入同比上升11.5%，實際增長8.0%(扣除價格因素)，達11567元。[16]第四，精神財富也隨著物質(zhì)財富的增產(chǎn)而增收。

(二)為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了強大動力

習近平指出，“我們既要全面建成小康社會……，又要開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程”，[17]而打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)建設社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵一環(huán)。從貧困治理的過程來看，脫貧攻堅戰(zhàn)分為四個階段，即初始階段(2012年10月—2015年10月)、全面打響階段(2015年10月—2017年10月)、聚焦深度貧困階段(2017年10月—2019年10月)、決勝脫貧階段(2019年10月—2020年12月)，[18]這四個階段是從從精準扶貧到精準脫貧的詳細戰(zhàn)略規(guī)劃，以確保脫貧工作如期實現(xiàn)，打好全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的根基。

從貧困治理直接結果來看，第一，整體性絕對貧困得以解決。人民生活水平普遍得到提升。第二，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形勢向好。就國內(nèi)生產(chǎn)總值而言，貧困縣年均增長幅度超出全國平均水平2%。[19]第三，人民美好生活需要不斷滿足。人們的生活需要、安全需要、社會保障需要、社會公平正義需要、心理健康需要都在不同程度上得以提升，進而增強了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的信心。

就貧困治理的影響而言，第一，夯實黨的群眾基礎。中國共產(chǎn)黨黨員深入一線貧困地區(qū)、貧困家庭，主動擔當起脫貧致富帶路人，用自身力量踐行為人民謀幸福的初心。第二，提升基層治理能力?；鶎庸ぷ鲀?nèi)容與人民群眾生活緊密相關，在對貧困人口精準識別、動態(tài)跟蹤的過程中有效地掌握貧困人口脫貧數(shù)量和質(zhì)量，既考驗基層毅力也增強基層責任心，筑牢了組織基礎。第三，增強社會號召力。貧困治理取得的決定性勝利，是社會各界齊心協(xié)力共同攻堅的結果，彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，形成了良好的社會風向標。脫貧攻堅戰(zhàn)勝利在即，無論從哪個領域來看都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，國家穩(wěn)居世界前列，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了強大動力。

(三)為全球減貧事業(yè)做出了中國貢獻

如何實現(xiàn)脫貧仍舊是當今時代的重大難題，是國際社會共同的使命。從1981-2015年，按照世界銀行標準界定，即每日收入不足1.9國際美元的人口為絕對貧困人口(2011年不變價)，全球絕對貧困數(shù)量從18.93億降至7.53億，同期比較，我國從8.78億減少為959.9萬。[20]聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議強調(diào)，中國對世界擺脫貧困的貢獻率高于70%，為世界減貧事業(yè)所做貢獻位居第一。21]客觀地說，我國減貧推動了世界減貧的進程，在人類減貧史上畫上了中國標記。

在信息供給方面，中國搭建了中外減貧案例數(shù)據(jù)庫和在線案例分享平臺，[22]旨在為全球減貧分享創(chuàng)新方案和治理模式，并為其提供信息技術支撐，增加全球減貧交流渠道，助力于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。在“一帶一路”建設方面，第一，中國支付20億人民幣向發(fā)展中國家提供緊急糧食援助；第二，向南南合作提供10億美元援助基金；第三，實施幸福家園、康復助醫(yī)等項目各100個。另外，相關投資幫助沿線國家和地區(qū)2940萬人擺脫中度貧困。[23]中國的貧困治理是促進內(nèi)外兩輪驅(qū)動、共同發(fā)力，在國內(nèi)貧困治理形勢大好的前提下，為世界減貧事業(yè)提供發(fā)展機遇，為國際社會擺脫貧困提供中國智慧，與世界一道攜手構建人類命運共同體。

(四)為發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了重要啟示

作為當今世界最大的發(fā)展中國家，中國與世界上其他發(fā)展中國家有著極其相似的發(fā)展經(jīng)歷，對發(fā)展中國家所處的階段感同身受。因此，中國致力于幫助發(fā)展中國家擺脫貧困，共同步入現(xiàn)代化建設新征程，其主要經(jīng)驗有以下幾點。

第一，制定發(fā)展戰(zhàn)略目標。改革開放40多年以來，我們國家在不同的發(fā)展階段，面對不同的國際環(huán)境，制定了不同的戰(zhàn)略目標。在貧困治理領域，國家分階段、分步驟制定精準扶貧戰(zhàn)略逐步消除貧困問題。常言道，“不謀全局者，不足以謀一隅”。因此，發(fā)展中國家在實現(xiàn)國家發(fā)展的道路上有必要結合國情制定相應的戰(zhàn)略目標，引領社會發(fā)展，為實現(xiàn)現(xiàn)代化開啟新航向。

第二，形成堅強領導核心。我國之所以能使14億人口整體性脫貧，主要離不開中國共產(chǎn)黨的堅強領導。我們黨凝聚了全國力量，始終為人民利益不懈奮斗。事實證明，沒有黨的集中統(tǒng)一領導，整個社會將失去方向，各行其是，貧困治理的持續(xù)性無法保證。因此，發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化離不開一個團結社會力量的領導核心。

第三，促進人的全面發(fā)展。人民群眾是國家的主人，人民群眾對于美好生活的追求就是我們努力的方向。因此，首先要把對內(nèi)改革和對外開放結合起來，促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人們的收入水平，根本性解決物質(zhì)貧困問題。其次，提升社會整體精神風貌，重視德智體美勞綜合教育，促進人的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。最后，健全社會保障機制，聚焦貧困弱勢群體，確保他們基本生活需要，助力其擺脫貧困，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家創(chuàng)造條件。

盡管中國絕對貧困已經(jīng)消除，轉向相對貧困治理，但從世界大局來看，仍有數(shù)億絕對貧困人口以及面臨的問題還未得到根本解決，貧困治理工作形勢十分嚴峻。世界上其他國家借鑒中國貧困治理經(jīng)驗時，應當以本國國情出發(fā)，推動減貧成效惠及人民。中國也要適應全球發(fā)展大勢，不斷加強國家綜合能力建設，善于從國內(nèi)和國外雙重兩個方面思考問題，并借助外部優(yōu)勢和發(fā)展機遇，實現(xiàn)國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展，通過積極參與和引領世界減貧事業(yè)，為人類文明發(fā)展作出更大的中國貢獻。