如何看電力體制改革現(xiàn)狀（上）：反思六年電改

文 | 張樹偉

6年的電改中，統(tǒng)一市場與公平競爭原則的重要性愈發(fā)凸顯。

中國新一輪電力體制改革，從2015年3月發(fā)端，現(xiàn)已走到第6個年頭。6年來，我們時刻面臨著管制定位邏輯與經濟競爭邏輯的碰撞。截止目前，管制邏輯依然占據(jù)主導地位。因此改革進展相對有限。

有句頗有哲理的話是“存在的就是合理的”。它具有兩個假設：1. 現(xiàn)狀是完美的；2. 在改變（reform）與不行動（inaction）之間，我們可以有所選擇。如果改變是不完美的，那么不行動、維持現(xiàn)狀往往是合適穩(wěn)健的選擇。

然而，電力行業(yè)目前的現(xiàn)狀可以維持嗎？如果可以維持，是否我們就可以容忍這種現(xiàn)狀？這涉及到如何理解我們所處的現(xiàn)狀。

在中國，理解電力行業(yè)所處現(xiàn)狀存在難度。人們往往在意識形態(tài)上有重大分歧，甚至對于事實問題都存在不同的理解。思想市場中，存在大量“基于模糊理念、而不是確切現(xiàn)狀”的無參照系的廉價討論。

這一次我們試圖從幾個不同視角探討目前的現(xiàn)狀。進而分析，如果不能維持現(xiàn)狀，是因為哪些外部條件發(fā)生了變化？

我們需要強調的是：隨著可再生能源快速增長，電力行業(yè)現(xiàn)狀變得脆弱且不可維持。改革即使非常不完美，也好過于保持現(xiàn)狀。從這一意義上，改革永遠是進行時，沒有完成時。

六年電改的實質性影響

2020年12月21日，中央政府發(fā)布《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書，對過去6年電力體制改革的成果進行了系統(tǒng)總結。它特別包括：輸配電價獨立、交易機構獨立規(guī)范運行、配售電業(yè)務放開以及電力市場建設四個方面。

事實上，早在2012年，《中國的能源政策》白皮書已對上述方面的改革基本做了設計：深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點。積極推進電價改革，逐步形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。

這些方面的進展直觀可見。與之相關的，6年來電力改革的間接影響，也體現(xiàn)在社會認知水位、消費者負擔以及行業(yè)主體行為的改變上。但是這些都是暫時的“小事故”，很快消失或者被遺忘。那些潛在、具有長期實質性的影響體現(xiàn)在：

1. 消費者電費負擔。中央政府代表消費者，鎖定了電價水平，這是在電力消費者組織缺位情況下的權宜之計。但是，能夠參與市場的，往往只有大工業(yè)用戶，它們之前電價高得并不離譜；而真正負擔沉重的商業(yè)與小工業(yè)用戶往往因為交易成本等問題并無機會直接參與。2015年3月，環(huán)渤海動力煤指數(shù)在500元/噸左右；到了2021年1月，這一指數(shù)維持在600元以上的高位。這一權宜之計面臨上游市場環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。

2. 一定程度上打破了電力統(tǒng)購統(tǒng)銷模式。目前全國電力雙邊交易電量比例約30%，大部分省份實現(xiàn)了輸配電價的單獨核算（廣東不是）。超額壟斷利潤的來源有所收窄。目前電網(wǎng)企業(yè)在跨區(qū)專線、計劃外電量購買等環(huán)節(jié)仍具有壟斷尋租。

3. 社會對電力行業(yè)運行，特別是物理、財務層面的交互關系有了更高的“水位”認識。認識到中國電價仍舊虛高，對調峰輔助服務是生造的輿論成為越來越多的常態(tài)，而相反的情況成為例外。這對于行業(yè)的健康發(fā)展是不可或缺的。

4.“維持現(xiàn)狀”戰(zhàn)略似乎在2020年發(fā)生了全面的轉變。中國工程院院士郭劍波先生2020年11月曾公開表示：適應高比例新能源電力系統(tǒng),電源電網(wǎng)都要改變。這是首次表態(tài)“電網(wǎng)也需要改變”。這一表態(tài)的長遠意義絕不能低估。在我們的理解中，過去中國對于可再生能源的所謂“消納”，是通過系統(tǒng)既有冗余來應對可再生能源并網(wǎng)的“最小努力”原則。而未來，電網(wǎng)的地位與角色將在未來電力系統(tǒng)中變得愈加重要。

改革無疑是有成本的。對于這場已經持續(xù)6年的改革，其成本主要體現(xiàn)在：

1. 競爭性短期與長期市場的建設，需要極高的能力與基礎實施建設。這中間充滿著大量的試錯過程與成本。典型的，比如甘肅所謂的現(xiàn)貨試點，完全是過去的調度范式換個說法。中長期合同的強制簽署，如果走到極端程度，將無異于過去的計劃小時數(shù)模式。

2. 相比于高昂的政府保證的標桿電價，市場形成的價格無疑是更低并存在風險的。這種差價代表著電廠收益的減少，甚至會造成總體過剩環(huán)境下部分電廠的破產乃至關閉。這可以稱為改革的“擱淺成本”。但是與發(fā)達國家處理的方式——通常建立顯性的轉型基金不同，中國這種改革成本的承擔，往往是隱性或隱藏的，比如直接加在部分缺乏話語權的群體身上。由于改革缺乏必要的透明度，改革成本的支付往往是抓壯丁、抓沉默者（發(fā)電集團）模式。

3.由于電力系統(tǒng)的既有歷史基礎，缺乏經濟調度與統(tǒng)一市場的基本意識，無法承載“天生愛自由”的可再生能源大發(fā)展的議程。部分綠色倡議群體，扮演著壟斷尋租者扭曲電力系統(tǒng)概念、破壞統(tǒng)一市場、忽悠政府與大眾的“幫忙”角色。

改革暴露出的體制問題

市場化改革的基本目標，是建立以市場效率為目標的市場價格形成體系。這是唯一的目標。改革因為舊有系統(tǒng)存在的無效率，而往往出現(xiàn)并顯示出改革成本。

但是，這一改革成本的支付，必須具有額外的渠道，而不能由創(chuàng)造的市場本身去平衡或攤派。這將嚴重扭曲市場的功能，甚至市場機制將不復存在。過度干預的半市場，甚至要比高度管制的系統(tǒng)還要差。

廣東電力中長期以及現(xiàn)貨交易，在這一基本理念上出現(xiàn)了巨大偏離。眼花繚亂的攤派、再分配以及“一鍋攤”操作，儼然變成一種任意的福利劃分。英國電力市場經濟學專家Michael Pollitt完全看不懂，說“你們在干嗎？”。

從最一般的概念上，作為商品，電力實時需求與供應平衡所對應的價格，才是最有效率的價格。因此，在歐美市場，調度（ISO/TSO）組織的實時/平衡市場，是其他所有遠期（包括日前）市場的參照系。定價與結算無疑都要根據(jù)實時市場的價格來確定。

但是問題在于，中國的調度是整個系統(tǒng)的指揮官，而不是一個平等的市場參與者。它不需要去“購買”平衡資源以待調用，而是一紙行政命令“70%以內的調節(jié)都免費”能把所有機組都作為它的備用資源。這部分缺乏方法論定價（也可以說：定價為0），也不需要定價，“省事”。所以，這些機組不是系統(tǒng)備用，而是脫離系統(tǒng)安排的電網(wǎng)備用。它沒有動力盡量去優(yōu)化運行、減少備用以節(jié)省成本。

這樣的話，所有的遠期市場如果有平衡偏差，就缺乏了結算的參考標準，從而衍生出諸多分攤方式，特別是基于發(fā)用電量的“均攤”——又是一筆糊涂賬。

從監(jiān)管與激勵視角，有了實時市場的價格，參與更遠期市場（更早關門）的預期才能夠明確，從而促進市場的平衡。沒有機組愿意比實時價格更低賣出，沒有消費者愿意比實時價格更高買入。沒有了這個標桿，消費者/生產者的預期是不清楚與不穩(wěn)定的，那么整體意義上，它的其他市場的行為就可能是不合理的。

改革的思維方式抉擇

微觀競爭理論說：已建成機組的決策行為只考慮可變運行成本。因為投資成本已經沉沒，考慮也沒有用，反而在競爭中會造成更大的損失。

計劃思維似乎隱含著：我建成了，投資已經發(fā)生，就必須能夠收回來。所以，必須保證我的投資成本不“沉沒”。至于誰來保證，如何保證，那是后話，給個割裂市場的高價格就搞定。

國企保值增值思維似乎意味著：我的投資必須有利潤。不僅要收回投資成本，還要有更多的小時數(shù)以取得利潤。甚至于在某些情況下，這成為其他利益群體需要尊重的權威，而不是自身努力的必要，不需要考慮合理的方式方法問題。這是能源系統(tǒng)中仍舊存在諸多政治“白象工程”——高能見度與政治象征意義，而缺乏經濟理性項目——的重要誘因。

幸運的是，隨著中國更高層面政府政策以及理念上的突破，統(tǒng)一市場與公平競爭原則有望得到更大程度的尊重。市場監(jiān)管總局2020年5月發(fā)布《關于進一步推進公平競爭審查工作的通知》要求用3年左右時間，基本建成全面覆蓋、規(guī)則完備、權責明確、運行高效、監(jiān)督有力的公平競爭審查制度體系，制度權威和效能顯著提升，政策措施排除、限制競爭問題得到有效防范和制止。

公平與效率的平衡，是所有國家，特別是目前遭遇困境的歐美國家普遍面臨的問題。效率是競爭環(huán)節(jié)的事情，公平是再分配環(huán)節(jié)（比如民政部）的事情，它們可以在較高的層面二次分配平衡就可以了。但是中國的特色在于，這一平衡往往在很低的層面上實施，即在市場池子里面“攪和”。這種在低層面兼顧的做法，很大的可能是既丟失效率，也實現(xiàn)不了公平——蛋糕壓根做不出來。

一個政策或者機制的改變，有其動機與目標，也會存在各種的伴生影響。中國的部分政策邏輯，往往是“搞定”的邏輯。也就是說，即使有伴生影響，最好也在一個小的范圍內把這種影響搞定，而不需要更大層面與邊界外的改變，比如財政額外支付責任。典型的就是調峰輔助服務機制的設計，在處于競爭關系的電源體系內的“勾兌”。

由于中國能源治理中的“層層攤派”做法，抓壯丁現(xiàn)象比比皆是，技術中性的體現(xiàn)遠遠要少于成本中性的考量。從上攤派到下面，中下層操作人員權力、資源與視野都有限，“公平與效率兼顧”的說法或者使其尊重但是掩蓋現(xiàn)狀，或者以“搞定”為基本目標，而無法顧及合理方式方法問題。