商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)主體間關(guān)系與困境研究
——基于公共服務(wù)鏈理論

趙琨，王子蘇，蘇昕

山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西，太原 030000

長期護(hù)理保險(xiǎn)的產(chǎn)生與國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口的發(fā)展?fàn)顩r有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化、人均壽命延長化與人口結(jié)構(gòu)老齡化形態(tài)的出現(xiàn)，與之相伴的失能、失智人口的護(hù)理需求也呈現(xiàn)出逐年增長態(tài)勢。因國內(nèi)家庭照護(hù)結(jié)構(gòu)變化和女性就業(yè)率上升，由女性作為家庭照護(hù)主體的模式無法保障家庭照護(hù)可持續(xù)進(jìn)行。在社會(huì)環(huán)境和家庭結(jié)構(gòu)共同變化的影響下，長期護(hù)理問題已經(jīng)逐步超越了個(gè)人與家庭可承受的風(fēng)險(xiǎn)范疇，政府主導(dǎo)下家庭和社會(huì)共同參與的長期護(hù)理機(jī)制亟待建立。

2016年6月，國家人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，旨在構(gòu)建符合我國實(shí)際情況的長期護(hù)理制度體系。黨的十九屆五中全會(huì)提出要“健全多層次社會(huì)保障體系，全面推進(jìn)健康中國建設(shè)，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”。在國家強(qiáng)有力的推動(dòng)下，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市已經(jīng)增加至49個(gè)，相關(guān)制度迅速建立并逐步成熟，不同試點(diǎn)地區(qū)制定了適合當(dāng)?shù)厝丝谇闆r的長期護(hù)理政策。其中，商業(yè)保險(xiǎn)公司廣泛參與了試點(diǎn)地區(qū)的制度建設(shè)，政府通過對制度內(nèi)容進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以購買的方式將制度實(shí)施中的經(jīng)營管理工作交由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行處理，政府集中對實(shí)施進(jìn)度和操作要求進(jìn)行宏觀監(jiān)督和控制，逐步形成了商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展模式。因此，商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)，既是拓展自身業(yè)務(wù)范圍與社會(huì)職能的手段，也是解決我國老齡化問題的重要途徑。

1 研究綜述與問題的提出

長期護(hù)理保險(xiǎn)起源于西方發(fā)達(dá)國家，國內(nèi)研究起步較晚，以2016年作為長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的分界線，國內(nèi)研究逐步呈現(xiàn)出多元化特征。2016年之前，長期護(hù)理保險(xiǎn)的研究主要側(cè)重于國外模式的介紹以及中國模式的探討，主要包括4個(gè)方面：一是長期護(hù)理保險(xiǎn)需求方面的研究，主要包括需求預(yù)測、需求分類、需求影響因素；二是商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)模式研究；三是長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資模式方面的研究，著重于個(gè)人自愿繳費(fèi)、“個(gè)人繳付+企業(yè)繳付+政府財(cái)政補(bǔ)貼”的三方分擔(dān)制兩種籌資模式的探討。2016年之后的研究側(cè)重中國長期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)踐的研究，主要涉及兩個(gè)方面：一是試點(diǎn)地區(qū)制度模式的比較分析，主要包括籌資模式和運(yùn)行效果比較[1]；二是試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以典型試點(diǎn)地區(qū)為案例開展研究[2]。在商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)逐步成為一種政商合作手段有效解決老年人長期護(hù)理問題時(shí)，學(xué)者們也將研究視角轉(zhuǎn)移到這一熱點(diǎn)問題上來。陳曉安指出，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)以“政府推動(dòng)、政策支持、強(qiáng)制投保、商業(yè)化經(jīng)營、社會(huì)化運(yùn)作”為原則，引入保險(xiǎn)公司的商業(yè)化經(jīng)營為手段的長期護(hù)理保險(xiǎn)模式[3]。孫正成等人認(rèn)為，長期護(hù)理保險(xiǎn)的良性發(fā)展應(yīng)當(dāng)處理好政府和市場二者之間的關(guān)系，建立多層次的長期護(hù)理保險(xiǎn)體系，發(fā)揮二者的協(xié)同作用[4]。當(dāng)前，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)眾多試點(diǎn)地區(qū)均采取了商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦這一政商合作模式，取得了積極成效。

公共服務(wù)鏈作為研究公私合作的有效理論范式，來源在于企業(yè)供應(yīng)鏈和服務(wù)鏈，能夠?yàn)榻鉀Q商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)中的問題提供解釋依據(jù)。EdwardG.etal在20世紀(jì)90年代提出了公共服務(wù)鏈理論，其初始目的是為了滿足消費(fèi)者最大限度的需求，而將各種相關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)等組合起來，形成一種鏈條式的網(wǎng)絡(luò)[5]。在其之后，Ken Ruggle進(jìn)一步提出，社會(huì)組織形成互助合作的鏈狀網(wǎng)絡(luò)在滿足公眾實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確服務(wù)過程中的多元主體間關(guān)系，從而有效提高服務(wù)供給的效率和質(zhì)量[6]。國外研究從公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理職責(zé)角度將不同主體職能進(jìn)行了劃分，分別分析了政府作為集成者、主要承包商作為集成者以及第三方作為集成者的不同情形[7]。吳玉霞則首次將公共服務(wù)鏈作為分析范式引入國內(nèi)，認(rèn)為公共服務(wù)鏈揚(yáng)棄了傳統(tǒng)官僚制線性的中心—邊緣結(jié)構(gòu)模式下的運(yùn)作框架，是政府于社會(huì)合作治理的發(fā)生器，是一種全新的破解政府購買服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境的分析框架，政府與社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在鏈狀結(jié)構(gòu)當(dāng)中各自承擔(dān)不同的職能[8]。句華在對主體職能劃分進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，提出了在政府購買所形成的供給網(wǎng)絡(luò)鏈條中，參與主體的角色還可以歸納為生產(chǎn)者、集成者和支持者三中形態(tài)，依據(jù)社會(huì)組織在服務(wù)鏈中位置的差異區(qū)分其不同角色形態(tài)的表現(xiàn)方式[9]。

綜上所述，針對我國長期護(hù)理保險(xiǎn)問題，不同學(xué)者雖然從不同的研究角度進(jìn)行了分析，但均指出政社合作中商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的長期護(hù)理保險(xiǎn)建設(shè)模式符合我國老齡化發(fā)展的實(shí)際。由于商業(yè)保險(xiǎn)公私經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)與公共服務(wù)鏈理論適用具有高度的關(guān)聯(lián)性，因此，文章將理論范式引入經(jīng)辦實(shí)踐過程，形成商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈，將商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)模式置于整個(gè)公共服務(wù)網(wǎng)鏈中進(jìn)行觀察，探討經(jīng)辦實(shí)踐中服務(wù)鏈上各主體的內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系，梳理保險(xiǎn)公司在公共服務(wù)鏈運(yùn)作中所面臨的困境，理順各級(jí)主體間的服務(wù)職能，從而為我國老齡化問題的解決提供實(shí)踐路徑。

2 公共服務(wù)鏈中商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的主體關(guān)系

2.1 商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈的形成基礎(chǔ)

合作互利是經(jīng)辦服務(wù)鏈形成的首要基礎(chǔ)。雖然政府和商保公司在服務(wù)鏈中各自承擔(dān)不同的職責(zé)，但是滿足老年人長期照護(hù)需求和在具體實(shí)踐過程當(dāng)中不斷形塑各自職能，是他們共同的目標(biāo)。具體而言，商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)是一種由政府管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的過程。社會(huì)治理過程強(qiáng)調(diào)多元主體合作與協(xié)商，在商保公司經(jīng)辦過程中，政府通過制定政策，利用行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威屬性賦予商保公司合同框架內(nèi)的行動(dòng)自由，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化目標(biāo)的同時(shí)，減輕了政府行政管理負(fù)擔(dān)。而商保公司則在獲得授權(quán)基礎(chǔ)上，通過獲取資金和進(jìn)行照護(hù)實(shí)踐，提升機(jī)構(gòu)自身的服務(wù)能力和影響力。通過二者相互配合，互為補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)地區(qū)長期護(hù)理保險(xiǎn)的順利建設(shè)，以滿足不同老年群體的差異化需求，因此，合作互利的共生形態(tài)便成為了商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈形成的首要基礎(chǔ)。

經(jīng)辦服務(wù)鏈形成的第二大基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。商保公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)是具有完整公共服務(wù)鏈結(jié)構(gòu)的服務(wù)供給方式，在經(jīng)辦服務(wù)鏈運(yùn)行中，政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司以及與其相聯(lián)系的各級(jí)主體作為服務(wù)鏈中的利益相關(guān)者，當(dāng)外部風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，服務(wù)鏈上的各級(jí)主體會(huì)結(jié)成風(fēng)險(xiǎn)共同體防止服務(wù)鏈斷裂。當(dāng)前，政府已經(jīng)反向嵌入到商保公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)過程中，與各級(jí)提供照護(hù)服務(wù)的組織在組織形態(tài)上表現(xiàn)出了相互滲透的形式，政府用看不見的手直接或間接掌控組織資源[10]。當(dāng)面臨市場失靈、政府失靈等抑或雙重失靈等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，服務(wù)鏈聯(lián)結(jié)著的多方主體構(gòu)成了一個(gè)多組織的風(fēng)險(xiǎn)抵抗系統(tǒng)，并利用商業(yè)保險(xiǎn)公司相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老服務(wù)供給主體與醫(yī)療供給主體補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)中的“失位”角色，使服務(wù)鏈能夠正常運(yùn)行。

2.2 商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈中主體關(guān)系分析

在商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈當(dāng)中，政府處于服務(wù)供給始端，主要承擔(dān)了資金投入、項(xiàng)目制定以及對商業(yè)保險(xiǎn)公司評(píng)估等責(zé)任，照護(hù)需求群體作為服務(wù)的消費(fèi)者處于供給鏈末端，是服務(wù)享受者。商業(yè)保險(xiǎn)公司主要負(fù)責(zé)與政府進(jìn)行有效協(xié)作完成項(xiàng)目、進(jìn)行照護(hù)資源的整合分配以及直接向老年群體進(jìn)行照護(hù)資源遞送等功能，根據(jù)其介入長期護(hù)理保險(xiǎn)程度不同而負(fù)擔(dān)不同責(zé)任。依照句華對于公共服務(wù)鏈不同主體的角色劃分，當(dāng)商業(yè)保險(xiǎn)公司靠近服務(wù)鏈末端，會(huì)承擔(dān)更多生產(chǎn)者角色，當(dāng)其靠近服務(wù)鏈中端會(huì)表現(xiàn)出支持者角色，而當(dāng)靠近服務(wù)鏈前端便會(huì)顯示出集成者角色。

在經(jīng)辦服務(wù)鏈的結(jié)構(gòu)當(dāng)中，政府與有照護(hù)需求者作為固定于服務(wù)鏈兩端的主體，表現(xiàn)出責(zé)任—權(quán)利關(guān)系。從傳統(tǒng)意義上來說，政府提供的照護(hù)服務(wù)是除家庭照護(hù)外的主要手段，而接受照護(hù)服務(wù)者作為具備享受養(yǎng)老保障權(quán)利的公民，通過參與長期護(hù)理保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)公民的養(yǎng)老權(quán)利，體現(xiàn)了公民權(quán)利對國家權(quán)力的依賴，賦予政府一種廣泛的社會(huì)責(zé)任[11]。因此，在商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)鏈中，政府應(yīng)當(dāng)從服務(wù)鏈的源頭履行好照護(hù)者的角色期待，在責(zé)任意識(shí)推動(dòng)下構(gòu)建起養(yǎng)老服務(wù)鏈中的良好生態(tài)，而作為受助的老年群體也應(yīng)當(dāng)在權(quán)利允許范圍內(nèi)合理的提出訴求，保證末端養(yǎng)老資源的順利輸送。

就政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司關(guān)系而言，當(dāng)商業(yè)保險(xiǎn)公司占據(jù)服務(wù)鏈?zhǔn)级顺袚?dān)集成者角色，深度介入到照護(hù)服務(wù)供給當(dāng)中，通過協(xié)調(diào)多方面資源，協(xié)助地區(qū)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)、助力信息化系統(tǒng)完善以及鑒定評(píng)估工作完成。那么其與政府會(huì)表現(xiàn)出合作—共生的關(guān)系。在此種關(guān)系下，共同發(fā)展是兩個(gè)主體的一致性目標(biāo)，政府以購買形式將商業(yè)保險(xiǎn)公司嵌入長期護(hù)理的實(shí)踐中，通過發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司組織整合地方照護(hù)資源的優(yōu)勢，建立適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的照護(hù)服務(wù)網(wǎng)，延伸政府的治理職能。而商業(yè)保險(xiǎn)公司則依托政府影響力擴(kuò)大業(yè)務(wù)推廣效度，在二者深度合作過程當(dāng)中逐步形成照護(hù)服務(wù)的共同體。此種服務(wù)鏈形態(tài)下商業(yè)保險(xiǎn)公司并不參與養(yǎng)老服務(wù)的直接供給，而是通過發(fā)揮資源的組織能力保障照護(hù)服務(wù)鏈有機(jī)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

當(dāng)商業(yè)保險(xiǎn)公司處于養(yǎng)老服務(wù)鏈末端承擔(dān)生產(chǎn)者角色，與政府形成合作—自利關(guān)系。具體而言，在解決人口老齡化問題的共同訴求下，政府與處于經(jīng)辦服務(wù)鏈末端的商業(yè)保險(xiǎn)公司需要保持合作關(guān)系，如此能夠減輕政府護(hù)理支出的人力成本和財(cái)政成本。此外，作為養(yǎng)老服務(wù)鏈中生產(chǎn)者的商業(yè)保險(xiǎn)公司還具有提高公司利潤的內(nèi)在訴求。雖然商業(yè)保險(xiǎn)公司參與經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)具有一定公益意義，但是作為直接為老年人提供服務(wù)的生產(chǎn)者，不論是以何種組織形態(tài)參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給中，作為在市場中成長壯大的商業(yè)保險(xiǎn)公司，需要為其可持續(xù)發(fā)展積累資金，項(xiàng)目盈利與否直接關(guān)系到公司發(fā)展的前景。因此，一些商業(yè)保險(xiǎn)公司在參與經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的同時(shí)就形成了相應(yīng)的自利化行動(dòng)策略。具有自利性傾向的商業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)過程中，依靠項(xiàng)目優(yōu)惠和補(bǔ)貼降低自身營運(yùn)成本的同時(shí)提供更加多元的養(yǎng)老服務(wù)，通過多樣化養(yǎng)老收入來源彌補(bǔ)參與經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的虧損，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益的快速增長(見圖1)。

3 商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈中的主體困境

3.1 科層控制下政府角色越位

商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈中，政府作為牽頭主體處于服務(wù)鏈?zhǔn)级?，?guī)劃照護(hù)服務(wù)的框架與規(guī)則，而商業(yè)保險(xiǎn)公司作為服務(wù)組織者和遞送者，在經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢獨(dú)立運(yùn)作。然而，由于受到傳統(tǒng)科層控制中國家安排慣性的影響，在長期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)際提供過程中，政府往往會(huì)對商業(yè)保險(xiǎn)公司承接的項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，在一定程度上承擔(dān)或者取代商業(yè)保險(xiǎn)公司在服務(wù)鏈中集成者、支持者和生產(chǎn)者的角色，成為幾種角色的綜合。在長期路徑依賴的情況下，政府對商業(yè)保險(xiǎn)公司的信任感會(huì)逐步下降，從而收緊對其的匯報(bào)和檢查工作，使之陷入被干預(yù)和不被信任的雙重困境，破壞商業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)作獨(dú)立性，致使照護(hù)服務(wù)難以完成有效遞送。而商業(yè)保險(xiǎn)公司為了尋求穩(wěn)定發(fā)展，會(huì)增強(qiáng)對于政府的依附，按照政府的管理要求進(jìn)行經(jīng)辦工作，導(dǎo)致全面的照護(hù)專業(yè)能力無法最大限度發(fā)揮。長此以往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)力量不能夠得到最大限度的釋放，打破政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦服務(wù)鏈中合作—共生的關(guān)系。王清認(rèn)為，服務(wù)型社會(huì)組織在項(xiàng)目化運(yùn)作過程中與政府更親而與社會(huì)更偏離，造成它優(yōu)先識(shí)別政府的科層指標(biāo)而忽視民眾的服務(wù)需求，形成社會(huì)服務(wù)供給不足的困境[12]。政府在科層制下以越位的方式參與到長期照護(hù)服務(wù)當(dāng)中，與商業(yè)保險(xiǎn)公司獨(dú)立經(jīng)營的特點(diǎn)相沖突，打消了商業(yè)保險(xiǎn)公司參與照護(hù)服務(wù)供給的積極性，也背離了政策制定者意圖吸引社會(huì)資本和社會(huì)力量作為政府供給公共服務(wù)替代性主體的初衷。

3.2 壟斷競爭中社會(huì)組織單一化

長期護(hù)理保險(xiǎn)作為我國未來的第六險(xiǎn)具有公益性質(zhì)，是政府提升社會(huì)治理能力、轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能的重要方式。我國長期護(hù)理保險(xiǎn)雖然在系列政策指導(dǎo)下取得了顯著進(jìn)步，但是從應(yīng)用廣泛性和專業(yè)性來看仍然面臨著專業(yè)化結(jié)構(gòu)程度低、服務(wù)體系缺乏和市場基礎(chǔ)薄弱等問題，能夠作為經(jīng)辦服務(wù)鏈當(dāng)中合格的集成者、支持者和生產(chǎn)者的商業(yè)保險(xiǎn)公司數(shù)量有限。在合作需求的導(dǎo)向下，多數(shù)小規(guī)模保險(xiǎn)公司在參與經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)中并不具備核心競爭力，難以應(yīng)付經(jīng)辦過程中一系列評(píng)估和管理等方面要求，大多作為投標(biāo)和競標(biāo)階段的陪跑者。為了使老年人享受到更加優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)，也為了降低管理難度，政府往往會(huì)青睞與專業(yè)程度更高的大型商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行合作。大型商業(yè)保險(xiǎn)公司擁有政府專項(xiàng)資金和政策加持，能夠快速擴(kuò)大自身的社會(huì)影響以及服務(wù)規(guī)模，在養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域吸引更多資金和資源。一個(gè)貼近政府的大型商業(yè)保險(xiǎn)公司將會(huì)同時(shí)承擔(dān)集成者、生產(chǎn)者和支持者三種角色，而反觀小型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的生存空間則會(huì)被逐步壓榨，直至完全退出長期照護(hù)服務(wù)的社會(huì)競爭。當(dāng)壟斷市場形成之后，與政府親和力更強(qiáng)的商保公司壟斷了政策資金和信息，經(jīng)辦服務(wù)鏈難以形成具有可替代組織的穩(wěn)定網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，增加了服務(wù)鏈的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 經(jīng)辦服務(wù)鏈中消費(fèi)者缺席

商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈以服務(wù)民生為基礎(chǔ)，具有照護(hù)需求群體是經(jīng)辦服務(wù)鏈的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。通常而言，老年長期照護(hù)服務(wù)可以分為社會(huì)服務(wù)、生活服務(wù)、基礎(chǔ)護(hù)理和專業(yè)護(hù)理四個(gè)維度，為了使照護(hù)服務(wù)效果更加顯著，有必要使受照護(hù)者參與到服務(wù)鏈形成初期服務(wù)制定環(huán)節(jié)當(dāng)中。然而在項(xiàng)目實(shí)際推行過程中，各試點(diǎn)地區(qū)針對域內(nèi)不同情況，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及照護(hù)服務(wù)通常以打包形式進(jìn)行遞送，被照護(hù)群體并沒有決定權(quán)，容易導(dǎo)致服務(wù)鏈末端老年人實(shí)際需求與長期照護(hù)服務(wù)供給出現(xiàn)偏差。我國長期護(hù)理保險(xiǎn)評(píng)估體系大多以《日常生活活動(dòng)能力評(píng)定量表》為參考標(biāo)準(zhǔn)，而服務(wù)內(nèi)容主要囊括了生活護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理等基本共性項(xiàng)目，然而在精神慰藉、援助服務(wù)、癡呆老人護(hù)理以及其他相關(guān)保健等服務(wù)提供方面還無法完全覆蓋，服務(wù)水平仍然存在欠缺，加之居家護(hù)理人員短缺以及護(hù)理服務(wù)人員專業(yè)能力不一，長期護(hù)理保險(xiǎn)政策與實(shí)施效果受阻。

4 商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈的優(yōu)化

4.1 精細(xì)化服務(wù)鏈?zhǔn)级苏畽?quán)責(zé)界限

落實(shí)責(zé)任，運(yùn)用行政方式監(jiān)督商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)項(xiàng)目開展。長期護(hù)理最終落腳點(diǎn)在于使老年人享受充分的養(yǎng)老服務(wù)，任何形式養(yǎng)老資源輸送目的都在于使老年人的養(yǎng)老需求得到滿足。商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈中，政府作為服務(wù)鏈?zhǔn)级说馁徺I者具有資金使用決定權(quán)、養(yǎng)老組織選擇以及服務(wù)效果監(jiān)督評(píng)價(jià)等權(quán)利，在權(quán)責(zé)對等原則下政府需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，包括對養(yǎng)老供給主體管理監(jiān)督責(zé)任和保證服務(wù)鏈末端老年群體接受照護(hù)服務(wù)質(zhì)量責(zé)任。作為服務(wù)組織者，要提高商業(yè)保險(xiǎn)公司照護(hù)服務(wù)供給水平，就需要精細(xì)化權(quán)責(zé)界限，給予商業(yè)保險(xiǎn)公司更多獨(dú)立性，以實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變。

在具體實(shí)踐中，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到在經(jīng)辦服務(wù)鏈中購買者與集成者、支持者和生產(chǎn)者的差異。政府作為照護(hù)服務(wù)供給的來源主體，應(yīng)當(dāng)明確商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦方式的獨(dú)立性，傳統(tǒng)科層制的管理方式已經(jīng)不能完全契合商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦工作實(shí)際。在具體實(shí)踐當(dāng)中，作為照護(hù)服務(wù)供給的宏觀把控者，政府主要發(fā)揮統(tǒng)籌安排的功能，根據(jù)國家或者地區(qū)的老齡化狀況與公共需求狀況制定與之相匹配的照護(hù)服務(wù)政策，而并不像集成者、支持者和生產(chǎn)者直接參與到具體養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中。政府應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定、制度設(shè)計(jì)或者在委托合同簽訂中明晰商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈當(dāng)中不同環(huán)節(jié)各主體應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)的角色。商業(yè)保險(xiǎn)公司需要明確其提供照護(hù)服務(wù)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)方式、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)等具體使用安排，政府則需要在籌資機(jī)制、項(xiàng)目支持、檢查評(píng)估等方面承擔(dān)自身責(zé)任。如此才能夠發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司專業(yè)性的發(fā)揮，也能夠保持經(jīng)辦服務(wù)鏈中各主體獨(dú)立性，從而降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

4.2 多元化服務(wù)鏈中端主體構(gòu)成

強(qiáng)化商業(yè)保險(xiǎn)公司競爭能力。由于商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)可能會(huì)造成經(jīng)辦領(lǐng)域出現(xiàn)大型商保公司壟斷，引發(fā)其服務(wù)質(zhì)量下降的困境。而商業(yè)保險(xiǎn)公司的參與對于照護(hù)的供給又具有積極社會(huì)意義，因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對商業(yè)保險(xiǎn)公司的引導(dǎo)工作，運(yùn)用政策、稅收和場地等補(bǔ)貼，也可以與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生學(xué)校聯(lián)合教學(xué)培養(yǎng)護(hù)理學(xué)專業(yè)學(xué)員，利用既有資源幫助商業(yè)保險(xiǎn)公司專門培育保險(xiǎn)公司專屬照護(hù)功能部門。在具體運(yùn)營環(huán)節(jié)可以采取發(fā)放相應(yīng)政府補(bǔ)貼和減免運(yùn)營費(fèi)用等方式對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)照護(hù)部門進(jìn)行專項(xiàng)扶持，以此來增加小型商業(yè)保險(xiǎn)公司競爭性，防止一元壟斷主體出現(xiàn)，也能豐富養(yǎng)老服務(wù)多元化供給，保證競爭市場的活力。

重視社會(huì)企業(yè)參與長期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)踐。社會(huì)企業(yè)作為非營利性組織，遵從公益性的社會(huì)價(jià)值理念，旨在通過商業(yè)運(yùn)營的方式解決社會(huì)問題，是商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的重要資源。社會(huì)組織在與商業(yè)保險(xiǎn)公司長期合作中已經(jīng)基本形成了相對成熟的參與機(jī)制，但是針對社會(huì)企業(yè)對于長期照護(hù)服務(wù)的參與還有待完善。對于長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)而言，社會(huì)企業(yè)可以深入到具體社區(qū)當(dāng)中，對老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，在與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)養(yǎng)老資源的合理分配，解決評(píng)估體系、服務(wù)內(nèi)容與實(shí)際需求不匹配的問題。我國對于社會(huì)企業(yè)的培養(yǎng)相對缺乏，對于其價(jià)值能力的認(rèn)識(shí)以及制度建設(shè)有所不足，所以政府應(yīng)當(dāng)通過行政手段孵化一批社會(huì)企業(yè)，引導(dǎo)其參與到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中，彌補(bǔ)經(jīng)辦服務(wù)鏈中商業(yè)保險(xiǎn)公司單一主體供給不足的問題。

引入政府購買非正式照護(hù)服務(wù)體系，減緩正式照護(hù)機(jī)構(gòu)壓力。非正式照護(hù)服務(wù)主要指來自于家庭、親友以及鄰居等基于親屬、婚姻、友情而發(fā)生的長期性，以承諾、責(zé)任和愛為前提的照護(hù)服務(wù)[13]。我國雖然有著家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，但是由于家庭小型化以及人口壽命延長化的緣故而導(dǎo)致傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式逐步弱化，引入非正式的照護(hù)服務(wù)將會(huì)在很大程度上緩解家庭養(yǎng)老壓力，同時(shí)也能夠進(jìn)一步提升經(jīng)辦服務(wù)鏈中主體的多元性。歐洲一些國家通過以政府津貼和為服務(wù)者提供免費(fèi)喘息服務(wù)等形式完善非正式照護(hù)體系，相較而言我國雖然開始采取高齡津貼以及長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)等制度，但是在非正式照護(hù)層面仍舊略顯不足，需要更加完善的制度支持以及法律保障，逐步形成多層次的非正式照護(hù)體系，以滿足不同身體狀況老年人的照護(hù)需求，配合商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)鏈中正式照護(hù)過程，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)鏈的延展性。

4.3 信息化服務(wù)鏈末端老年消費(fèi)群體養(yǎng)老需求

制定具有合理性和可操作性的信息化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐內(nèi)容。商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)是事關(guān)民生事業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域，制定具有可操作性的政策是搭建信息化養(yǎng)老需求平臺(tái)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是提升政府治理能力的內(nèi)在途徑。將數(shù)字化治理嵌入長期護(hù)理保險(xiǎn)，一方面應(yīng)當(dāng)將區(qū)域內(nèi)需要采集信息的弱勢老年群體進(jìn)行定位，依照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)對其需要照護(hù)的情形進(jìn)行劃分，確定每個(gè)人實(shí)際的照護(hù)需要。嘉善市的居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)用掃描二維碼方式進(jìn)行，在工作人員每一次進(jìn)行上門服務(wù)后通過掃描二維碼來完成此次護(hù)理費(fèi)用結(jié)算并完成工作內(nèi)容上傳，獲取不同家庭老年人照護(hù)的實(shí)際需求。另一方面，應(yīng)當(dāng)確立合理的服務(wù)流程，在提供服務(wù)的過程當(dāng)中不斷優(yōu)化和提升照護(hù)服務(wù)的供給質(zhì)量，通過長期互動(dòng)形成具有針對不同社區(qū)的獨(dú)特照護(hù)內(nèi)容，使得服務(wù)流程更加專業(yè)和明晰。

實(shí)際執(zhí)行過程中利用信息化平臺(tái)進(jìn)行全面管理。信息化平臺(tái)的運(yùn)用是保證照護(hù)服務(wù)供給到位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)行過程是商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)在供給鏈上傳遞的具體表現(xiàn)。因此，需要從信息獲取與系統(tǒng)管理入手，具體的實(shí)踐過程中可以運(yùn)用市民卡，或者給通過前期評(píng)估的老年人制作專用信息卡的手段，將享受服務(wù)的老年人的信息進(jìn)行集中管理，將具有相似服務(wù)需求人群進(jìn)行分類，同時(shí)將管理系統(tǒng)以市為中心向縣域范圍進(jìn)行拓展，不斷將有照護(hù)需求的群體整合到服務(wù)供給平臺(tái)中。

對具體項(xiàng)目進(jìn)行精確化、有效化管理。照護(hù)服務(wù)落地是與老年群體直接相關(guān)的最后一環(huán)，服務(wù)內(nèi)容供給是否到位直接決定了商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦服務(wù)鏈運(yùn)行成效，這也是老年群體可以直接參與的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，對于商業(yè)保險(xiǎn)公司而言，可以運(yùn)用信息化篩查方式選擇最初服務(wù)商，與此同時(shí)，給予當(dāng)?shù)卣兆o(hù)需求者適當(dāng)?shù)淖灾鬟x擇權(quán)，通過平臺(tái)化運(yùn)作方式精確表達(dá)自身實(shí)際需求。另外，政府部門在對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行具體確定和管理過程中，為了防止出現(xiàn)老年人服務(wù)需求的過分泛化，相關(guān)部門也可以在合理識(shí)別需求基礎(chǔ)上，形成在本地區(qū)使用的統(tǒng)一照護(hù)服務(wù)目錄，將老年群體實(shí)際需求與服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行匹配，并在商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦過程中全程接受家屬反饋，在互動(dòng)當(dāng)中提升經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量。

綜上所述，長期護(hù)理保險(xiǎn)是應(yīng)對我國人口老齡化的重要方式之一，在商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)的模式中，實(shí)現(xiàn)照護(hù)服務(wù)高質(zhì)量輸送和養(yǎng)老資源高效利用需要平衡好政府與商保公司的互動(dòng)關(guān)系。將公共服務(wù)鏈作為一種理論分析工具嵌入經(jīng)辦過程中，能夠明確界定由于商保公司參與長期護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)辦程度的差異而展現(xiàn)出的不同職能，進(jìn)而梳理出其與政府之間所呈現(xiàn)出的互動(dòng)關(guān)系。由于當(dāng)前我國長期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)踐仍然處于不斷完善過程，暴露出了商保公司受政府干預(yù)過多、壟斷性商業(yè)保險(xiǎn)公司出現(xiàn)以及養(yǎng)老資源不能夠適應(yīng)老年人需求等問題，使得商業(yè)保險(xiǎn)公司長期護(hù)理經(jīng)辦服務(wù)鏈上主體運(yùn)行出現(xiàn)困境，在一定程度上造成了養(yǎng)老資源浪費(fèi)。因此，需要政府給予商業(yè)保險(xiǎn)公司參與養(yǎng)老服務(wù)獨(dú)立性、引導(dǎo)多元社會(huì)組織參與到照護(hù)服務(wù)工作中、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段精確獲取老年群體的養(yǎng)老需求，實(shí)現(xiàn)政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司間良好互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)，從而保證經(jīng)辦項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

利益沖突無