消防執(zhí)法改革面臨的問題及對策研究

摘要：全面深化行政執(zhí)法體制改革是權(quán)力重構(gòu)的過程。 作為改革的重要組成部分，如何積極適應(yīng)新時代的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，更好地為人民服務(wù)是新時代消防體制改革的核心問題。本文結(jié)合多年的工作經(jīng)驗，首先對消防執(zhí)法改革存在問題分析，最后并提出了相應(yīng)的控制措施，僅供參考。

關(guān)鍵詞：消防執(zhí)法改革;存在問題;消防技術(shù)服務(wù);安全檢查;對策

1 消防執(zhí)法改革的理念和措施

對《意見》進行整體的解讀和學(xué)習(xí)，可以得出本次消防執(zhí)法改革的主要改革內(nèi)容包括四個方面。具體如下：首先，對當(dāng)前消防執(zhí)法存在問題進行處理，并根據(jù)執(zhí)法情況來改善現(xiàn)行制度的缺陷，降低執(zhí)法風(fēng)險;第二，從人們的實際利益出發(fā)，來對對應(yīng)的規(guī)章制度進行審查，廢除不合理之處;第三，全面實現(xiàn)對消防執(zhí)法法規(guī)制定乃至執(zhí)行、監(jiān)管等全過程的管理;第四，建立對應(yīng)的公平、公正、公開、科學(xué)的執(zhí)法管理制度，保證執(zhí)法合理性。

具體的消防執(zhí)法改革點有很多，具體包括：“兩個取消”、“一簡化”、“一放寬”、“一強化”。其中“兩個取消”指的是取消消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)許可制;消防設(shè)施維護保養(yǎng)、安全評估資質(zhì)許可制?！耙缓喕敝傅氖枪娋奂瘓鏊褂们暗南罊z查簡化為告知承諾制。“一放寬”指的是將13類消防產(chǎn)品市場準入認證放寬為自愿認證?！耙粡娀本唧w指通過強化消防執(zhí)法監(jiān)管、監(jiān)督追責(zé)過程。對《意見》進行分析可知，本次消防執(zhí)法改革執(zhí)行到位，能夠解決一些消防執(zhí)法中存在的審批難、執(zhí)法不嚴謹、消防中介壟斷等工作問題，導(dǎo)致消防監(jiān)督發(fā)展帶來了新的問題。 因此，消防執(zhí)法人員應(yīng)對存在問題進行分析，并找到適合新時代要求的合適方法和策略[1]。

2 消防執(zhí)法改革存在問題分析

2.1 主體責(zé)任未得到有效落實

在我國計劃經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變中，消防部分的職責(zé)也逐步隨著“管理”轉(zhuǎn)變成為了“監(jiān)督”。但是管理中還存在一定的問題，最突出的問題就是“包攬式”、“保姆式”管理，即實際工作中監(jiān)管部門承擔(dān)了主體部門應(yīng)負的安全職責(zé)，這一管理模式直接導(dǎo)致主體管理責(zé)任得不到充分落實，對應(yīng)的主體單位或機構(gòu)的消防安全責(zé)任被淡化，應(yīng)該承擔(dān)的消防職責(zé)未落實到位，使得消防安全責(zé)任制體系成為了“有名無實”的體系。

2.2 行業(yè)和屬地監(jiān)管不到位

實際消防管理中，各行業(yè)及屬地也負有很大的責(zé)任，對應(yīng)的行業(yè)和所屬地政府部門也必須履行起“一崗雙責(zé)”的職責(zé)，對這些行業(yè)和單位進行日常管理的同時，做好消防安全管理。但是因為缺少可靠的監(jiān)管辦法，使得行業(yè)和屬地監(jiān)管成為“口號”，出現(xiàn)責(zé)任落實不力的問題。在許多情況下，進行假管理以滿足上級部門的要求、“臨時管理”和“被動管理”。加之“消防部門”的“越位”管理，使得行業(yè)和屬地監(jiān)管不到位問題顯著。

2.3 火災(zāi)隱患“反彈”突出

火災(zāi)隱患與其他隱患一樣，是動態(tài)變化的，隱患治理工作并不是一勞永逸的，需要不間斷地進行排查、治理。但是目前很多時候火災(zāi)隱患治理中存在著“標”不治“本”，甚至未按既定標準、周期組織隱患排查治理的情況，使得隱患“反彈”成為常態(tài)化。

2.4 監(jiān)督執(zhí)法力不從心

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展各行業(yè)都獲得了飛速發(fā)展，因此帶來了更多的消防安全問題。但是對應(yīng)的監(jiān)管人員或機構(gòu)并未隨之增加，同時人員素質(zhì)差強人意，使得消防執(zhí)法監(jiān)督執(zhí)行力不從心。其次，監(jiān)管部門出現(xiàn)“越位”管理、主體管理部門責(zé)任制定不到位、行業(yè)及屬地管理“缺失”，三大現(xiàn)狀使得目前監(jiān)督執(zhí)法過程呈現(xiàn)出“混亂”的狀況。另外，加之對應(yīng)的監(jiān)管制度不明確，對執(zhí)法監(jiān)督者的主動性以及積極性都有著一定的影響。

2.5 實行“雙隨機、一公開”監(jiān)管

依據(jù)《意見》要求，做好消防安全工作的全過程監(jiān)管，必須提前制定對應(yīng)的年度監(jiān)管計劃，計劃中需明確具體的管理范圍、管理事項及其他的具體細則和要求，保證抽查管理的合理性。同時為了提升監(jiān)管的有效性，還必須堅持“檢查人員隨機”、“檢查對象隨機”的隨機性監(jiān)管，檢查完畢后及時將檢查計劃及結(jié)果告知被檢查單位，并向社會公布。

由于當(dāng)前 “雙隨機”系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫存在底數(shù)不準確的問題，對檢查效果有著一定的影響。 為了保證監(jiān)督工作的質(zhì)量，必須堅持“雙隨機”檢查。 但是應(yīng)保證“雙隨機”系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫內(nèi)容必須完整且有效。但是目前數(shù)據(jù)都來源于之前重點單位、九小場所及辦理過行政審批的單位構(gòu)成的，數(shù)據(jù)存在不準確之處。加之，目前消防設(shè)計、審核乃至驗收工作歸住建部管理，對應(yīng)的消防部門并不能及時掌握對應(yīng)信息。因此數(shù)據(jù)庫內(nèi)可能存在不準確之處，易造成漏管問題。

事實證明，應(yīng)用“雙隨機”檢查方式，可以更好地提升消防監(jiān)管的有效性，尤其是對新投用建筑及公眾場所的檢查。很多新建或新投用項目并不會在消防部門辦理手續(xù)，因此不會出現(xiàn)在“雙隨機”系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中。但是仍需要對這些場所或建筑進行檢查，因此往往成為消防監(jiān)督管理中的一個漏點兒，并不能及時通過監(jiān)管的方式對相關(guān)單位進行消防監(jiān)管指導(dǎo)，長此以往容易形成一個死循環(huán)。很多時候即使發(fā)現(xiàn)一些單位存在消防問題，但是因為堅持“雙隨機”模式，并不能主動抽查，因此這也成為一個非常突出的問題。

3 消防監(jiān)督執(zhí)法分析

3.1 監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)

消防監(jiān)督執(zhí)法行為的涵義可以從廣義和狹義兩個角度來解讀。從廣義上講，消防監(jiān)督執(zhí)法行為是指依照法律法規(guī)對消防單位的一切監(jiān)督控制。狹義上“消防監(jiān)督執(zhí)法行為“指的是對應(yīng)的消防監(jiān)督執(zhí)法人員對社會中對應(yīng)單位進行的消防監(jiān)督檢查和公眾聚集場所開業(yè)前檢查，并不包括火災(zāi)調(diào)查及消防宣傳等與消防活動有關(guān)的事項。具體的依據(jù)法規(guī)包括《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）及《行政處罰法》等法律法規(guī)。

3.2 檢查環(huán)節(jié)的分析

常見的檢查有很多種，例如多部門聯(lián)查、責(zé)任主體單位自查及行業(yè)抽查等，但是消防執(zhí)法檢查與這些檢查有很大的不同性。最主要的不同就是依據(jù)法規(guī)條款進行檢查的同時，按照法規(guī)條款要求獲取違法行為證據(jù)，有關(guān)責(zé)任單位或人員應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。因此執(zhí)法檢查中必須要雙人以上檢查，且要保證檢查的公平和公正性。

3.3 低效執(zhí)法原因

執(zhí)法檢查進行中，一方面是執(zhí)法人員通過現(xiàn)場檢查或檢查對應(yīng)的軟件記錄等來發(fā)現(xiàn)問題，另一方面則是通過“核查”群眾舉報問題來獲取違法證據(jù)。同時還兼顧對其他“檢查”中發(fā)現(xiàn)的問題落實、核查。但是并非所有的舉報和其他方面獲得的問題都是屬實的。實際檢查中存在大量問題無需執(zhí)法處理的情況，但是調(diào)查過程需要大量人力資源去執(zhí)行，直接導(dǎo)致人力資源浪費的問題出現(xiàn)，造成執(zhí)法部門“人少事多”的問題出現(xiàn)，引發(fā)低效執(zhí)法問題。

4 消防監(jiān)督執(zhí)法改革工作的建議

4.1 確定消防監(jiān)督執(zhí)法范圍

4.1.1 明確監(jiān)督檢查類別

執(zhí)法檢查過程中需要明確監(jiān)督類別和重點，往往需要將人員多、危險性高的場所當(dāng)作檢查重點來管理。主要開展投入前消防設(shè)施設(shè)備配備情況、大型活動現(xiàn)場及舉報投訴內(nèi)容為主要執(zhí)法管理范圍，開展工作。

4.1.2 給基層放權(quán)

將監(jiān)管場所規(guī)模、范圍等內(nèi)容確定權(quán)交給地方監(jiān)管單位，實行放權(quán)，令其按照地方轄區(qū)經(jīng)濟、社會、人文等情況自定。

4.2 提升監(jiān)督執(zhí)法效能

4.2.1 明確“單人檢查”、“雙人核查”辦法

按照消防監(jiān)督標準要求，實行“單人檢查、雙人核查”機制，即先安排單人檢查，后續(xù)按照單人檢查結(jié)果和其他檢查結(jié)果需求安排雙人核查，減少檢查用人的同時，保證違法行為得到及時發(fā)現(xiàn)。

4.2.2 改革消防監(jiān)督執(zhí)法模式

將“三級監(jiān)督”模式調(diào)整為屬地管理，同時加上行業(yè)和執(zhí)法監(jiān)管。根據(jù)具體的檢查模式和方式來確定對應(yīng)的檢查頻次，避免重復(fù)檢查造成人力浪費的同時，避免漏查情況發(fā)生[2]。

4.3 實行形式監(jiān)督

4.3.1 抽查式的形式檢查

責(zé)任單位始終是消防管理的主體，監(jiān)督單位不能全面、細致地檢查責(zé)任單位各個消防設(shè)施，因此，可以執(zhí)行抽查的模式。實際運行中可以按照消防設(shè)施的特點進行分類，進行分類抽查和管理。常見的檢查包括對設(shè)施器材檢驗標簽的檢查及對應(yīng)滅火器更換記錄、使用記錄、臺賬等的系統(tǒng)檢查及抽查。

4.3.2 加強法律頂層設(shè)計

為了保證消防執(zhí)法過程有據(jù)可依，必須加強法律頂層設(shè)計管理，重視相關(guān)法規(guī)的完善和制定。同時還要鼓勵對應(yīng)的消防中介行業(yè)發(fā)展，在某些時候起到監(jiān)管的作用。常見的中介行為包括消防評估、設(shè)施改造及消防相關(guān)作業(yè)人員培訓(xùn)等，從其他角度幫助消防執(zhí)法效果的提升[3]。

4.4 嚴格監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任范圍劃分

明確執(zhí)法范圍、深度，明確執(zhí)法界限是保障執(zhí)法效果的前提。只有劃分好對應(yīng)的范圍和職責(zé)，才能保證消防監(jiān)管中所有點、面都有人管理，同時避免交叉管理的現(xiàn)象發(fā)生，預(yù)防出現(xiàn)互推責(zé)問題，調(diào)動執(zhí)法人員的積極性。

4.5 拓展處罰形式種類

4.5.1 處罰實用化

消防執(zhí)法檢查的目的是保證消防安全管理到位，避免消防事故發(fā)生。因此執(zhí)法處罰不是目的。消防處罰的目的是通過處罰讓責(zé)任單位和個人感覺到“痛”，進而積極做好消防管理。所以，應(yīng)基于現(xiàn)行的消防處罰類型的基礎(chǔ)上提出新的處罰方法，使處罰類別更為實用。例如出臺相關(guān)法律限制相關(guān)負責(zé)人的出境或者消費、投資權(quán)限等。

4.5.2 與信用體系掛鉤

還可以執(zhí)行消防安全管理積分制度，不同的分值給予不同的信用或者懲戒待遇。對相關(guān)責(zé)任主體形成一定的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，促使其主動、積極采取措施來改善管理現(xiàn)狀，避免主體責(zé)任不落實小毛病不斷發(fā)生的狀況。

5 需要注意創(chuàng)造的改革條件

5.1 重視責(zé)任主體責(zé)任落實

消防管理具有多元性、復(fù)雜性，單靠消防執(zhí)法單位或人員進行管理是不可行的，因此必須強化責(zé)任主體的管理責(zé)任。應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)定責(zé)任主體的責(zé)任以及獎懲，還要通過嚴格執(zhí)法的行為來對相關(guān)責(zé)任主體進行管理，提升其日常管理水平和效果，做到事前預(yù)防[4]。

5.2 引入信息化技術(shù)手段

在消防執(zhí)法管理過程中，引入信息化技術(shù)以提高消防執(zhí)法管理水平，使執(zhí)法工作變得更加“系統(tǒng)化”、“全方位化”、“全時化”。同時實現(xiàn)執(zhí)法過程的精準性和可追溯性，整體提高行政效率。

5.3 建立社會消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)

通過構(gòu)建以及完善社會消防技術(shù)服務(wù)信息系統(tǒng)，也可以提高消防執(zhí)法的效果。具體的系統(tǒng)板塊設(shè)計需要根據(jù)執(zhí)法需求來確定，可以大致包括以下四個板塊：第一，登記板塊。主要是放權(quán)讓消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)自行登記。減輕消防執(zhí)法部門的負擔(dān)。此過程需要限制權(quán)力，比如：添加消防部門審核環(huán)節(jié)對相關(guān)單位上傳資料進行審核，同時設(shè)置證書及證明等上傳時間間隔;其次，查詢板塊。 登記社會上注冊合格的消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，并為普通社會單位提供查詢窗口;第三，招投標板塊。一方面提供招標信息發(fā)送窗口，方便相關(guān)單位投標。另一方面登記清楚中標單位及中標時間等;第四，黑名單板塊。在這個板塊中通報違規(guī)消防技術(shù)服務(wù)單位。

5.4 提升執(zhí)法過程的規(guī)范化

首先，通過采取措施，保證消防監(jiān)督執(zhí)法到位。其中不僅要確保執(zhí)法程序按照標準執(zhí)行，還要保證執(zhí)法檢查的處罰結(jié)果裁量一致性，避免出現(xiàn)同樣的事情不同程度的處罰。這個過程中要利用信息化管理手段，促進執(zhí)法管理的規(guī)范性;其次，做到全環(huán)節(jié)、全要素監(jiān)管。監(jiān)管過程中必須要做好視頻資料、音頻資料及圖片資料、文字資料等執(zhí)法記錄，為責(zé)任追究、提高效能奠定基礎(chǔ);最后采用合理科學(xué)的執(zhí)法方法，增加執(zhí)法監(jiān)管過程的公平性和公開性，提升執(zhí)法檢查效果。

5.5 制定切實可行的消防安全檢查標準

要根據(jù)檢查需求和社會普遍狀況來制定合理科學(xué)的消防安全檢查標準。這個過程中特別要注意這個標準的簡潔性，既要體現(xiàn)出對應(yīng)的檢查標準要求，又要避免內(nèi)容過于嚴格和冗長。避免出現(xiàn)社會普遍無法滿足要求的情況，同時避免主體出現(xiàn)位弄虛作假現(xiàn)象。在具體的消防設(shè)施種類配置、參數(shù)設(shè)置時必須遵循規(guī)范要求來制定。但是要簡單明了，讓被檢查單位和人員看到標準一目了然，明白本單位存在的差距[5]。

6 結(jié)語

隨著城市化進程不斷加快，消防安全矛盾日益突出。過去的執(zhí)法觀念，執(zhí)法體系與方法已不能滿足消防的需要，應(yīng)予以改革。消防執(zhí)法改革是在國家改革的大背景下進行的，在實踐中存在各種各樣的問題，因此應(yīng)提出相應(yīng)控制措施，然后在應(yīng)用過程中逐步完善和修改，最終適應(yīng)新時代新要求，以適應(yīng)社會需要，順應(yīng)群眾利益，讓黨和人民滿意，為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。

參考文獻：

[1]消防執(zhí)法面臨困境及法規(guī)完善方向[J]. 趙榮.法治與社會. 2020-11-15

[2]消防監(jiān)督執(zhí)法工作改革探討[J]. 劉偉. 消防科學(xué)與技術(shù). 2018-06-15

[3]新時期消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作存在的問題與對策[J]. 黃樂.今日消防 2020-10-28

[4]深化消防執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)重點解決的幾個問題[J]. 焦培文.中國消防. 2020-02-20

[5]以法理學(xué)視角淺析消防執(zhí)法改革的現(xiàn)實意義[J].姜穎;?程可寒.武警學(xué)院學(xué)報 2019-12-25

作者簡介：崔祥，（1988-），男，漢族，陜西省西安市人，咸陽市消防救援支隊彬州市消防救援大隊副大隊長，工學(xué)學(xué)士學(xué)位，主要從事消防監(jiān)督檢查工作