“一帶一路”背景下中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制體系及其基本架構(gòu)研究

周俊

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化時代，世界各國在各個領(lǐng)域的發(fā)展過程中愈來愈呈現(xiàn)出相互依存的態(tài)勢，世界各國都在尋求合作共贏和共同發(fā)展的道路。在跨域公共安全問題逐步凸顯的形勢下，安全領(lǐng)域的國際合作引起了世界各國的廣泛關(guān)注。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了共建“一帶一路”倡議，提出對外開放的共商、共建、共享原則，同時也指出了“世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性突出，世界經(jīng)濟(jì)增長動能不足，貧富分化日益嚴(yán)重，地區(qū)熱點(diǎn)問題此起彼伏，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延，人類面臨許多共同挑戰(zhàn)”[1]。中國與東盟各國之間在公共安全領(lǐng)域的交流與合作是我國共建“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容之一，建立中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制，共同維護(hù)公共安全也是各國的共同愿望。在世界各國聯(lián)系日趨緊密的今天，公共安全問題已經(jīng)不僅僅是一個國家的問題，而是人類社會的共同問題，中國與東盟各國的跨域公共安全問題涉及社會安全、公共衛(wèi)生安全等多個方面，而且很多問題跨越了國界，需要各國采取雙邊、多邊的聯(lián)合行動，在合作共贏基礎(chǔ)上構(gòu)建公共安全跨域治理機(jī)制體系基本架構(gòu)，以應(yīng)對當(dāng)前全球化公共安全問題的新形勢。

一、跨域治理機(jī)制的理論基礎(chǔ)

跨域治理作為當(dāng)前公共管理學(xué)治理理論的重要組成部分，側(cè)重對在地域上、領(lǐng)域上和治理主體上具有跨域性的公共問題進(jìn)行協(xié)同合作治理的研究，其核心內(nèi)容是合作治理。

不同學(xué)者對合作治理的認(rèn)識不同，因而形成了不同的理論框架與分析架構(gòu)來打開和分析合作治理的“黑箱”，提出了有關(guān)合作治理機(jī)制運(yùn)行機(jī)理不同的研究結(jié)論。綜合各學(xué)者有關(guān)合作治理機(jī)制的分析來看，合作治理的理論基礎(chǔ)主要有資源依賴?yán)碚?、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和戰(zhàn)略管理理論，在此基礎(chǔ)上共同探討合作治理發(fā)生的前提條件，并且用這些理論來預(yù)測和探討合作治理可能發(fā)生的結(jié)果[2]。而在分析和探討合作治理本身的過程中，主要運(yùn)用的理論有政治理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、制度和協(xié)商秩序理論，主要關(guān)注的是協(xié)作過程和利益相關(guān)者與環(huán)境之間的持續(xù)關(guān)系[3]。顯然，不同理論所關(guān)注的是不同的結(jié)果類型，在諸多學(xué)者對合作治理機(jī)制構(gòu)建的理論模型中，安瑪麗·湯姆森和詹姆斯·L.佩里的多維合作治理模型是具有代表性的理論模型，由于它與當(dāng)前中國—東盟公共安全治理的現(xiàn)狀和目標(biāo)需求相契合，構(gòu)成了中國—東盟公共安全跨域治理的理論基礎(chǔ)。

安瑪麗·湯姆森（Ann Marie Thomson）和詹姆斯·L.佩里（James L.Perry）認(rèn)為，合作治理是自發(fā)的行動者通過正式或者非正式談判，共同制定規(guī)則，用以管理他們之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)，以及對共同關(guān)心的問題采取行動或作出決定的方式進(jìn)行相互作用的過程；這是一個涉及共同準(zhǔn)則和互利互動的過程，而且它是一個長期綜合的過程[4]。他們認(rèn)為合作治理的理論基礎(chǔ)是建立在公共管理理論、治理理論、組織理論的基礎(chǔ)上，從前提條件（antecedents）到過程（process）再到結(jié)果（outcomes），即以“前提條件—過程—結(jié)果”分析框架對合作治理的內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行分析，形成了多維合作治理模型（見圖1）。

圖1 安瑪麗·湯姆森和詹姆斯·L.佩里多維合作治理模型

如圖1所示，整個合作治理過程被分成了三個階段：合作治理的前提條件、合作治理的過程、合作治理的結(jié)果。合作治理的第一個階段即合作治理的前提條件，主要包括以下幾個方面：高度的依賴性、對資源和共享的需要、資源稀缺性、每個伙伴都有其他伙伴需要的資源、復(fù)雜的問題，這是合作治理能夠形成的前提條件；合作治理的第二個階段即合作治理的過程，從治理、管理、組織自治、相互關(guān)系、信任與互惠的準(zhǔn)則五個關(guān)鍵維度對合作治理的過程進(jìn)行詳細(xì)分析；合作治理的第三個階段即合作治理的結(jié)果，從目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、組織間的工具性交易轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?nèi)嵌的關(guān)系、新的價值伙伴關(guān)系的創(chuàng)建所產(chǎn)生了利用資源的能力，以及用自治的集體行動來解決制度供給、承諾和監(jiān)督等方面，對合作治理是否有效或是否成功進(jìn)行主要的評判。

模型中最重要的部分是第二個階段，即合作治理的過程階段。其主要通過三個維度即結(jié)構(gòu)維度、主體維度和社會資本維度對合作治理過程進(jìn)行相關(guān)分析。結(jié)構(gòu)維度分別從治理維度和管理維度進(jìn)行分析，主體維度從組織自治維度進(jìn)行闡釋，社會資本維度從相互關(guān)系的維度和信任與互惠準(zhǔn)則的維度進(jìn)行分析。結(jié)構(gòu)維度從管理維度和治理維度來進(jìn)行分析。為了履行和實(shí)現(xiàn)合作治理的最初目標(biāo)，必須存在某種從治理轉(zhuǎn)移到操作的管理機(jī)構(gòu)，這是促使合作治理目標(biāo)達(dá)成的一個重要條件，因?yàn)榉稚⒌男姓Y(jié)構(gòu)需要一個強(qiáng)有力的行政中心機(jī)構(gòu)來進(jìn)行組織、溝通、協(xié)調(diào)以及信息的傳播與分享，而且在管理的過程中，明確的角色和職責(zé)定位、設(shè)定問題邊界的能力、具體可行的目標(biāo)和良好的溝通是管理過程中的核心要素[5]。同時，需要制定一個合作伙伴都認(rèn)同的規(guī)則去約束與管理合作伙伴的行為和關(guān)系，且大家都愿意去遵照這個規(guī)則行事，因?yàn)殡m然基于信任所建立起來的關(guān)系增強(qiáng)了合作主體的合作意愿，但是由于每個合作伙伴扮演著不同的角色，有召集人、合作倡導(dǎo)者、技術(shù)援助提供者、資助者等，但是仍然需要一個管理中心機(jī)構(gòu)通過大家認(rèn)同的合作規(guī)則來理順各個合作主體之間的關(guān)系[6]。主體維度從組織自治的維度來進(jìn)行闡釋。合作治理主體之間尋求的是個人利益與集體利益的調(diào)和。在合作治理過程中，合作伙伴具有雙重身份，既要保持自己獨(dú)特的個體身份，又要從獨(dú)特的個體身份中分離出來形成合作治理中具有權(quán)威的組織身份。參與合作治理是一種自愿行為，合作伙伴通常需要根據(jù)合作對實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)所發(fā)揮的作用大小來判斷他們參與合作治理的必要性。社會資本維度從合作治理中合作伙伴相互關(guān)系的維度和信任與互惠準(zhǔn)則的維度來進(jìn)行分析。在合作治理的過程中，合作伙伴是一種互惠互利的協(xié)作過程關(guān)系。信息傳遞與共享是必要的，但是它還不足以能夠推進(jìn)合作治理的進(jìn)程，并促使合作加速發(fā)展。如果沒有共同的利益，即使有了信息共享，也不會帶來合作，利益是合作過程中最直接最有效的因素。信任與互惠的準(zhǔn)則，它是一個構(gòu)建社會資本規(guī)范的過程。

合作治理的第三個階段是合作治理的結(jié)果。合作治理的結(jié)果是合作治理結(jié)束后所取得的階段性成果以及所產(chǎn)生的后續(xù)影響。合作治理結(jié)果可以細(xì)分為以下四個方面：目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，組織間的工具性交易轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?nèi)嵌的關(guān)系，新的價值伙伴關(guān)系的創(chuàng)建產(chǎn)生了利用資源的能力，用自治的集體行動來解決制度供給、承諾和監(jiān)督。

安瑪麗·湯姆森和詹姆斯·L.佩里的多維合作治理模型從合作治理發(fā)生的前提條件、合作治理的過程以及合作治理的結(jié)果這三個部分對合作治理進(jìn)行了系統(tǒng)分析。合作治理發(fā)生的前提條件主要強(qiáng)調(diào)了合作治理的發(fā)生并非偶然，它是在各種主觀因素和客觀因素的共同作用下發(fā)生的。從客觀條件來看，資源的稀缺性以及公共問題的復(fù)雜性而導(dǎo)致的高度依賴性是合作治理發(fā)生的主要客觀因素。資源的稀缺性導(dǎo)致各個主體不可能擁有完全解決和應(yīng)對所有問題的公共資源，每個伙伴都有其他伙伴所需要的資源，這是促使各主體之間產(chǎn)生合作治理的客觀條件。從主觀條件來看，由于公共安全問題本身所具有的復(fù)雜性，各主體無法具備脫離周圍的環(huán)境而獨(dú)自解決所有復(fù)雜公共問題的能力，需要與其他主體通力合作共同解決所面對的公共難題。在合作治理的過程中，強(qiáng)調(diào)了合作治理過程的動態(tài)性，主要突出了治理中權(quán)威機(jī)構(gòu)的重要性和必要性，以及治理過程中各主體之間所遵守的原則和規(guī)范。整個治理過程的核心就是圍繞利益分配和利益調(diào)節(jié)所進(jìn)行的一個動態(tài)過程。

二、中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制體系分析

中國—東盟公共安全跨域治理屬于國際公共安全合作范疇，是跨國界、跨區(qū)域、跨組織、跨部門之間的公共安全合作，是“一帶一路”倡議下的多維度合作治理。因此，作為研究對象的中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制必然離不開合作治理研究的指導(dǎo)與運(yùn)用。具體到本文研究，中國—東盟公共安全跨域治理合作機(jī)制體系主要包含制度合作機(jī)制、主體合作機(jī)制、執(zhí)行合作機(jī)制和信息合作機(jī)制。四個機(jī)制相互聯(lián)系，共同構(gòu)成中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制體系。

（一）中國—東盟公共安全跨域治理制度合作機(jī)制

中國—東盟公共安全跨域治理制度合作機(jī)制是指從制度角度對中國—東盟公共安全跨域治理合作進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合的方式與方法?？缬蚝献髦卫硌芯繌?qiáng)調(diào)多元主體在共同目標(biāo)或利益的驅(qū)動下，在平等互信的基礎(chǔ)上進(jìn)行伙伴關(guān)系的構(gòu)建。在公共安全治理合作過程中，多元主體也應(yīng)該遵循共同的規(guī)則、秩序等制度機(jī)制，如法律法規(guī)、公共政策、行業(yè)及國際準(zhǔn)則等，否則難以實(shí)現(xiàn)有效的合作治理。多元主體在跨域治理過程中需要運(yùn)用各種治理的工具，其中就包括法律和規(guī)章制度等[7]。有學(xué)者指出在跨域治理的過程中應(yīng)該形成一定的契約關(guān)系和治理機(jī)制來保障合作治理的有效實(shí)現(xiàn)，這里的契約關(guān)系和治理機(jī)制實(shí)際上也包含了制度機(jī)制。制度合作機(jī)制是跨域治理過程得以順利進(jìn)行的重要保障，跨域治理離不開制度合作機(jī)制的構(gòu)建和完善。中國—東盟公共安全跨域治理是國家之間的合作治理，要在尊重各國法律的前提下遵循相關(guān)國際法律和規(guī)則對整個合作治理過程進(jìn)行約束。合作制度的建構(gòu)與規(guī)范可以減少在合作治理過程中由于相互之間不確定因素帶來的摩擦，降低公共安全治理的成本。此外，中國—東盟公共安全跨域治理，至少涉及兩國之間的關(guān)系，本身就具有復(fù)雜性，對制度層面合作機(jī)制的完善，是跨域合作順利實(shí)現(xiàn)的有力保障。目前，以中國與東盟各國在非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域合作方面簽訂的聯(lián)合宣言（2002年）和諒解備忘錄（2015年）等國際制度和我國根本法、通用性法律制度、公共安全專門性法律法規(guī)等國內(nèi)制度組成的多層次公共安全合作法律制度體系是中國—東盟公共安全跨域治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的制度基石。

（二）中國—東盟公共安全跨域治理主體合作機(jī)制

中國—東盟公共安全跨域治理主體合作機(jī)制是指從主體角度對中國—東盟公共安全跨域治理進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合的方式與方法。中國—東盟公共安全跨域治理中主體層面的合作機(jī)制主要包括跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立、多元化主體治理框架以及主體間的職責(zé)劃分。在中國—東盟公共安全跨域治理過程中，國際組織、以公共安全相關(guān)國家機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的政府公共安全治理體系、非政府組織和社會公眾等合作主體成為合作治理中活躍的力量。國際組織是超越國家實(shí)體而存在的跨國組織，在中國—東盟公共安全跨域治理主體合作中的國際組織主要有全球性的合作組織和區(qū)域性的合作組織。在中國—東盟公共安全跨域治理中，比較典型的全球性合作組織包括國際刑警組織、國際衛(wèi)生組織等，比較典型的區(qū)域性合作組織包括瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心等。以公共安全相關(guān)國家機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的政府公共安全治理體系，在我國形成了以警察部門、外交部門為主導(dǎo)，衛(wèi)生部門、應(yīng)急管理部門等職能部門為組成的政府公共安全治理體系。我國在東盟設(shè)立了常駐外交機(jī)構(gòu)中國駐東盟使團(tuán)并派常駐大使，加強(qiáng)與東盟常態(tài)化聯(lián)系，其主要職責(zé)是處理并從事中國—東盟合作框架下的一些工作和合作項(xiàng)目，包括非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作治理。公安部設(shè)立了專門進(jìn)行國際警務(wù)合作的協(xié)調(diào)部門國際執(zhí)法合作局，并在各地設(shè)立了相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)治安、偵查、禁毒和出入境管理各相關(guān)部門與東盟各國進(jìn)行相應(yīng)業(yè)務(wù)的警務(wù)合作[8]。非政府組織和社會公眾等構(gòu)成了公共安全跨域治理中不可分割的重要組成部分，跨國安保公司、國際救援組織、國際紅十字會等非政府組織可以利用其非官方的身份參與到中國—東盟公共安全問題的合作治理當(dāng)中，如此更有利于簡化外交手續(xù)和拓寬合作領(lǐng)域，而社會公眾的積極參與則可以使合作治理更深入民心，獲取更廣泛的社會資源。

在中國—東盟公共安全跨域治理中，國際組織、以公共安全相關(guān)國家機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的政府公共安全治理體系、非政府組織和社會公眾等是合作的關(guān)鍵力量，是維護(hù)中國—東盟公共安全和社會秩序的資源與智庫之所在。這些多元主體組成了一個蜘蛛網(wǎng)狀的網(wǎng)絡(luò)體系，為行動提供安全治理結(jié)構(gòu)[9]。在主體層面的合作機(jī)制完善上，跨區(qū)域組織如何發(fā)揮其指揮作用以及多元主體之間如何實(shí)現(xiàn)有效治理等都是實(shí)現(xiàn)跨域治理合作機(jī)制的重要內(nèi)容。

（三）中國—東盟公共安全跨域治理執(zhí)行合作機(jī)制

中國—東盟公共安全跨域治理執(zhí)行合作機(jī)制是指從執(zhí)行的角度對中國—東盟公共安全跨域治理進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合的方式與方法。中國—東盟公共安全治理中的執(zhí)行合作機(jī)制主要包括執(zhí)行合作力的形成與提升、主要政策工具的運(yùn)用以及具體運(yùn)作的流程與程序。執(zhí)行合作是一個動態(tài)過程，是公共安全治理政策執(zhí)行主體依托所建立的跨域組織機(jī)構(gòu)，通過宣傳、組織、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等政策工具和方法的運(yùn)用，按照一定的運(yùn)作流程與程序，將公共安全跨域治理政策的觀念轉(zhuǎn)換為具體的實(shí)施效果，以此實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的一個活動過程[10]。中國—東盟公共安全跨域治理的政策制定是一個復(fù)雜的過程，必須考慮到各參與國自身的國情和引發(fā)公共安全問題的各種因素。政策的產(chǎn)生來源于周圍政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等環(huán)境的綜合訴求，同時綜合環(huán)境又會在一定程度上制約著政策者的行動。對中國—東盟公共安全而言，其他國家構(gòu)成了國家環(huán)境的重要組成部分[11]。中國與東盟國家互為公共安全跨域治理合作環(huán)境的重要組成部分，在合作治理的執(zhí)行過程中，需要結(jié)合各個國家和民族的實(shí)際情況，綜合考慮中國—東盟各國家之間合作治理的整體特點(diǎn)，使中國—東盟國家之間相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而形成以共同面對的公共安全問題為導(dǎo)向進(jìn)行合作應(yīng)對的整體環(huán)境，產(chǎn)生合作治理的整體效應(yīng)。

公共政策的執(zhí)行是把政策落到實(shí)處的一個具體過程。中國—東盟公共安全跨域治理中所制定的具體政策需要依靠政策執(zhí)行來落實(shí)，而執(zhí)行政策和落實(shí)政策的手段與能力就是政策執(zhí)行力。中國與東盟各國在執(zhí)行公共安全治理政策時，要綜合考慮各參與方在合作前的規(guī)劃、合作過程的服從與監(jiān)控、結(jié)果的評價與調(diào)整等各個方面[12]。中國—東盟公共安全跨域治理政策執(zhí)行力體現(xiàn)的是一種將政策理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策并將其落實(shí)的能力。要使中國—東盟公共安全跨域治理政策得以有效執(zhí)行，首先，需要政策執(zhí)行者對整個政策進(jìn)行透徹理解，領(lǐng)悟決策者意圖，這是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提。其次，是政策執(zhí)行力的形成與提升。中國—東盟公共安全跨域治理合作的主體多元化，在政策執(zhí)行過程中要調(diào)動主體積極性和主動性，提升主體的能力以及整合各種資源使之形成一股合力，以保障政策執(zhí)行的有效實(shí)現(xiàn)。在整個政策執(zhí)行過程中，相關(guān)合作主體要按照既定的具體流程和程序，領(lǐng)會政策意圖，進(jìn)行任務(wù)分解與落實(shí)。中國—東盟公共安全跨域治理的政策執(zhí)行需要政策執(zhí)行者能合理有效地整合各種資源，靈活運(yùn)用各種政策執(zhí)行的手段如行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和教育手段等來提升政策執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果。

（四）中國—東盟公共安全跨域治理信息合作機(jī)制

中國—東盟跨域治理信息合作機(jī)制是指從信息角度對中國—東盟公共安全跨域治理進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合的方式與方法。信息合作機(jī)制貫穿于制度層面、主體層面、執(zhí)行層面。當(dāng)今社會是一個信息化社會，信息在當(dāng)今社會扮演著十分重要的角色。在中國—東盟公共安全跨域治理中，信息同樣發(fā)揮著巨大作用，在公共安全問題的應(yīng)對過程中，能否及時、全面地獲取有效信息，能否通過信息研判獲取預(yù)警和處置的決策依據(jù)，往往關(guān)系到公共安全問題應(yīng)對的成敗。從一定程度上來看，“得信息者得天下”。中國—東盟公共安全跨域治理中信息層面的合作機(jī)制涉及以下三個方面內(nèi)容：一是中國與東盟各國之間溝通渠道的建立。暢通高效的溝通渠道是信息共享與運(yùn)用的重要前提條件。聯(lián)合國大會高度重視公共安全治理中信息平臺和渠道的建立，把“從國際安全角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展”項(xiàng)目列入每年大會議程，呼吁加強(qiáng)信息作用的發(fā)揮，并且要求防范威脅信息安全領(lǐng)域的各個因素，通過加快信息化進(jìn)程來改善國際社會信息流通，給世界各國提供了一個良好的發(fā)聲平臺[13]。信息社會世界高峰會議有眾多國際組織、非政府組織、民間團(tuán)體和私營部門廣泛參與其中，給各國以及各種組織提供了一個就信息在公共安全中所起的重要作用等相關(guān)論題進(jìn)行交流、探討和磋商的渠道。中國政府十分重視信息安全，在聯(lián)合國大會上與許多國家就信息安全進(jìn)行了多邊磋商與對話，提出了“信息安全國際行為準(zhǔn)則”的草案，呼吁通過國家或部門之間的協(xié)商對話，建立長期的合作伙伴關(guān)系，加強(qiáng)信息的流動與共享，同時進(jìn)行實(shí)時風(fēng)險監(jiān)控，及時準(zhǔn)確進(jìn)行信息甄別和風(fēng)險判斷，提高警務(wù)合作效率[14]。中國與東盟各國在國家層面建立信息平臺的基礎(chǔ)上，也在地方實(shí)現(xiàn)了信息的區(qū)域共享，例如廣西公安廳與越南北方四省簽訂的安全執(zhí)法合作框架協(xié)議中就涵蓋了信息共享的內(nèi)容。二是中國與東盟之間涉及跨域公共安全問題的信息搜集與共享。信息搜集與共享是信息層面公共安全跨域治理信息合作機(jī)制的基礎(chǔ)，信息搜集的全面與否直接影響到信息分析與研判的成效。信息搜集渠道主要有內(nèi)部渠道和外部渠道[15]。內(nèi)部渠道主要是指來自公安機(jī)關(guān)等與公共安全相關(guān)的政府部門，外部來源主要是指除了與公共安全相關(guān)政府部門以外的國際組織、非政府組織、私人部門或個人等。三是中國與東盟之間跨域公共安全信息研判與運(yùn)用。信息具有很強(qiáng)的實(shí)效性，信息分析與研判需要在短時間內(nèi)對海量信息進(jìn)行分析和篩選，在此基礎(chǔ)上對所搜集信息進(jìn)行有效整合，確定具有價值的信息。這個過程需要多個部門合理分工和有效配合才能在短時間獲得具有價值的信息。由于公共安全問題具有突發(fā)性、危害性、復(fù)雜性、風(fēng)險性等特性，中國—東盟公共安全跨域治理離不開中國與東盟各國在信息的搜集、研判分析、交互共享及現(xiàn)代信息技術(shù)的綜合運(yùn)用和合作。通過信息技術(shù)的綜合運(yùn)用，可以有效縮短應(yīng)對跨域公共安全問題在地域上的距離，進(jìn)而爭取有效時間和提高合作效率。

“一帶一路”倡議為中國—東盟公共安全跨域治理提供了廣闊的前景，中國要以此為契機(jī)，協(xié)同東盟各國共同構(gòu)建和完善中國—東盟公共安全跨域治理制度合作機(jī)制、主體合作機(jī)制、執(zhí)行合作機(jī)制和信息合作機(jī)制，在保障區(qū)域安全和穩(wěn)定的同時，為區(qū)域社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境。

三、“一帶一路”背景下中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制體系基本架構(gòu)分析

在研究中國與東盟國家之間日益突出的跨域公共安全問題時，需要運(yùn)用合作治理理論，理清跨域治理在合作過程的各階段的主要層次和影響要素，構(gòu)建合作機(jī)制的合理框架，從理論層面為解決問題提供可操作的執(zhí)行方案。本文以該理論模型為基礎(chǔ)，結(jié)合中國與東盟公共安全治理跨域合作實(shí)際以及中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制的綜合分析，構(gòu)建中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制體系的基本架構(gòu)，并基于這個架構(gòu)對中國與東盟開展公共安全跨域治理進(jìn)行具體分析（見圖2）。

圖2 中國—東盟公共安全跨域治理機(jī)制體系基本架構(gòu)

本研究架構(gòu)中，跨域治理過程由合作的初始條件、合作機(jī)制及合作結(jié)果三個階段構(gòu)成。第一個階段是合作的初始條件，這是合作治理得以進(jìn)行的基礎(chǔ)和有效前提。合作治理不可能自發(fā)產(chǎn)生，任何合作決策行動的發(fā)生都是在一定環(huán)境中產(chǎn)生，再由環(huán)境到合作系統(tǒng)，環(huán)境限制和制約著合作主體的行動[16]。中國與東盟各國在公共安全領(lǐng)域上要促使合作治理的發(fā)生，要有一定的合作背景、合作必要性以及合作可行性，主要包括中國與東盟各國在公共安全領(lǐng)域之間有著共同的利益訴求，合作目標(biāo)趨于一致性，同時在公共安全跨域治理上有著彼此相互需要的各種有形或無形的資源需求，而且在中國與東盟各國之間要有一定的信任來作為共同應(yīng)對跨域公共安全問題的基礎(chǔ)。尤其是“一帶一路”倡議在國際上獲得越來越多國家的認(rèn)可和支持，安全和穩(wěn)定作為共同發(fā)展的基礎(chǔ)普遍成為共識，這為中國與東盟國家開展和推進(jìn)公共安全跨域治理提供了有利條件。

在具備合作初始條件之后，才有第二個階段，即合作機(jī)制，這是整個合作治理分析架構(gòu)中最核心的構(gòu)成部分。中國—東盟公共安全跨域治理中的合作機(jī)制是參與跨域治理的不同主體在共同面對和處理跨域性公共安全問題過程中所遵循的一系列制度安排及其運(yùn)行規(guī)則和方法。不管合作伙伴在治理的過程中扮演何種角色，領(lǐng)導(dǎo)者和管理者在合作過程中面臨的重要行政困境仍是如何處理好自身利益與集體利益之間的關(guān)系[17]。從合作治理角度來看，合作伙伴應(yīng)該知道如何去制定規(guī)則、建立結(jié)構(gòu)，以便通過共同的權(quán)力安排，就活動和目標(biāo)達(dá)成協(xié)議，甚至把治理理解為一種參與式的決策。從合作治理的角度分析中國—東盟公共安全跨域治理中的合作機(jī)制，主要包括四個方面的內(nèi)容：一是中國與東盟各國在公共安全跨域治理中的合作權(quán)威結(jié)構(gòu)和等級分工；二是中國與東盟各國必須對協(xié)議負(fù)有責(zé)任且必須自己做決定；三是中國與東盟各國都有合法利益，且反映的是群體的利益而不是聯(lián)盟或政治的利益；四是中國與東盟各國的合作強(qiáng)調(diào)信息共享的開放性，尊重他人的意見而達(dá)成協(xié)議，可能要進(jìn)行較長期的談判[18]。

由此，中國—東盟公共安全跨域治理在這一階段可以梳理出四個層面，即制度層面、主體層面、執(zhí)行層面和信息層面。其中，制度層面主要是中國與東盟各國從國際規(guī)則——談判協(xié)商、達(dá)成共識、建立規(guī)則等和國內(nèi)規(guī)則——完善立法、制定預(yù)案等方面對跨域公共安全問題應(yīng)對的相互合作進(jìn)行分析和梳理，構(gòu)建合作的制度依據(jù)；主體層面主要從中國—東盟公共安全跨域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建立、多元化主體治理框架以及主體間職責(zé)劃分等方面進(jìn)行分析，建立專門機(jī)構(gòu)并明確各方在合作治理過程中的地位和職能；執(zhí)行層面主要從中國與東盟國家政策執(zhí)行力的形成與提升、主要政策工具的運(yùn)用以及具體運(yùn)作的流程與程序諸方面進(jìn)行分析，使跨域治理能夠落到實(shí)處；信息層面主要從中國與東盟國家在公共安全領(lǐng)域的溝通渠道建立、信息的搜集與共享以及信息的研判與運(yùn)用等方面進(jìn)行分析，發(fā)揮大數(shù)據(jù)時代信息的作用。這一階段是整個跨域治理機(jī)制體系的核心部分。

最后一個階段是合作結(jié)果，中國—東盟公共安全跨域治理合作結(jié)果包括合作成效以及合作發(fā)展前景兩個方面，主要是對合作效果進(jìn)行有效分析和評估，指出跨域治理所取得成效以及在合作過程中所產(chǎn)生的不足，后期針對這些問題如何進(jìn)行有效整改和完善，進(jìn)一步提升合作效果，在此基礎(chǔ)上形成對未來合作前景的預(yù)期和展望。合作治理不是一個靜態(tài)的過程，也沒有一個通用的方法來創(chuàng)建巴達(dá)赫（Bardach）所說的“聯(lián)合性”，它是一個動態(tài)的過程[19]。中國—東盟公共安全跨域治理作為一種合作治理，是一個動態(tài)的過程，國際環(huán)境的變化、各國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展態(tài)勢等都直接影響到合作治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在治理的過程中，中國與東盟各國對面臨的跨域公共安全問題開始承擔(dān)集體責(zé)任，這使得中國與東盟各國能夠集中精力解決問題，而不是分配某個國家單方面的責(zé)任，對超越組織目標(biāo)的共同愿景和承諾使中國與東盟各國能夠朝著解決問題而不是懷疑問題的方向前進(jìn)[20]。在合作中，合作伙伴通常只有在其他的合作伙伴表現(xiàn)出同樣的合作意愿時他們才會表現(xiàn)出合作的意愿和態(tài)度。“如果你愿意，我也愿意”的心理是建立在義務(wù)感知程度的基礎(chǔ)上，這樣合作伙伴愿意承擔(dān)最初不相稱的成本，因?yàn)樗麄兤谕麄兊暮献骰锇榛谪?zé)任，在一段時間內(nèi)使成本和收益趨于平衡，即所謂的“公平交易”[21]。因此，在尊重中國與東盟各國意愿的基礎(chǔ)上，追求解決跨域公共安全問題的共贏合作結(jié)果，也是“一帶一路”倡議中打造利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體在公共安全領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。