建黨100年農(nóng)村扶貧政策的改革：演進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)和方向

周玉龍，王元

(1.南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，天津 300071；2．南開(kāi)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300071)

減少貧困是人類發(fā)展的永恒主題。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的減貧事業(yè)取得了前所未有的成就，實(shí)現(xiàn)了2020年全面脫貧目標(biāo)，為世界范圍內(nèi)的貧困緩解做出了巨大貢獻(xiàn)。這種成就的取得與我國(guó)實(shí)施的一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)政策密不可分。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷強(qiáng)大和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的進(jìn)一步要求，解決不平衡與不充分問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要任務(wù)，其中脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域所取得成就的進(jìn)一步鞏固格外重要。本文對(duì)建黨100年以來(lái)我國(guó)農(nóng)村扶貧政策進(jìn)行了系統(tǒng)性研究，理順其演進(jìn)脈絡(luò)，總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)未來(lái)的扶貧政策構(gòu)建提出了若干設(shè)想。

一、農(nóng)村扶貧政策的改革

大量相關(guān)研究主要著眼于我國(guó)改革開(kāi)放之后專項(xiàng)扶貧政策的演進(jìn)。

其實(shí)，建黨以來(lái)，一系列劇烈的政策變動(dòng)對(duì)我國(guó)的貧困狀況產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。新中國(guó)成立前的新民主主義革命戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)造成了巨大破壞，但成果是新中國(guó)的成立推翻了“三座大山”的壓迫，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了相對(duì)穩(wěn)定的政治條件，隨后的土地改革賦予了農(nóng)民最基本的土地生產(chǎn)資料，接著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社及其配套制度的建立以及“大躍進(jìn)”等重大制度性變革則在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境方面產(chǎn)生了劇烈沖擊，從而顯著影響了我國(guó)的貧困狀況。因此，本文把分析的時(shí)間窗口擴(kuò)展至建黨之時(shí)至2020年，同時(shí)將扶貧政策的范疇擴(kuò)展至與農(nóng)村減貧相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，這樣，扶貧政策演進(jìn)分為如表1所示八個(gè)特點(diǎn)各異的歷史階段。

表1 我國(guó)的扶貧政策歷史演進(jìn)(1921年至今)

(一) 新民主主義革命時(shí)期(1921—1949)

新中國(guó)成立之前，中國(guó)農(nóng)民普遍貧困且代際傳遞，中國(guó)共產(chǎn)黨深刻地認(rèn)識(shí)到農(nóng)民的貧困不是進(jìn)行簡(jiǎn)單的扶貧救濟(jì)就能解決的，需要從根源上消除導(dǎo)致農(nóng)民貧困的土壤。而農(nóng)民的貧困一方面來(lái)源于中國(guó)的封建土地私有制，地主通過(guò)占有的土地剝削農(nóng)民的勞動(dòng)成果；另一方面是因?yàn)榈蹏?guó)主義以武力將中國(guó)變成其商品傾銷市場(chǎng)，加劇了農(nóng)民的破產(chǎn)和失業(yè)的速度；第三個(gè)原因是軍閥、國(guó)民政府、土豪劣紳和奸商的苛捐雜稅、高利貸的層層盤(pán)剝。殘酷的階級(jí)對(duì)立“構(gòu)成了中國(guó)新民主主義革命道路的邏輯起點(diǎn)”[1]。所以，要解決農(nóng)民的貧困問(wèn)題首先要解決土地問(wèn)題，必須通過(guò)武裝革命，從根本上推翻帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的統(tǒng)治，徹底廢除封建性和半封建性質(zhì)的土地制度，讓農(nóng)民掌握自己的生產(chǎn)資料，才可能改變剝削造成的貧困命運(yùn)。

在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨以“依靠貧雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)工商業(yè)者，消滅地主階級(jí)，變封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制”(中共蘇維埃政府：《關(guān)于土地斗爭(zhēng)中的一些問(wèn)題的決定》，1933)為基本綱領(lǐng)， 抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)行減租減息政策，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期沒(méi)收地主土地分配給農(nóng)民，通過(guò)保證耕者有其田，為從根本上解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題創(chuàng)造了基礎(chǔ)。

其次，建國(guó)前中國(guó)共產(chǎn)黨就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行按階級(jí)征收累進(jìn)稅，打擊封建剝削、保護(hù)貧農(nóng)[2]。比如土地革命時(shí)期的累進(jìn)稅征收原則是“貧農(nóng)中農(nóng)稅輕，富農(nóng)稅重。雇農(nóng)及紅軍家屬免稅。被災(zāi)區(qū)域按災(zāi)情輕重減稅或免稅”(《毛澤東在中華蘇維埃共和國(guó)中央執(zhí)行委員會(huì)與人民委員會(huì)對(duì)第二次蘇維埃代表大會(huì)的報(bào)告》， 1934)；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期則視情況減少和免除赤貧者抗日經(jīng)費(fèi)；解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期將貧農(nóng)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少到相當(dāng)于中農(nóng)的1/2。這種階級(jí)累進(jìn)稅大大減輕了貧困農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，有效改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平?？箲?zhàn)時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)政府還嘗試了通過(guò)財(cái)政支持、發(fā)放貸款、供給原料等方式幫助貧農(nóng)尤其是貧困家庭的婦女進(jìn)行生產(chǎn)，“通過(guò)生產(chǎn)合作社向婦女征收土紗和布匹，給予糧食等實(shí)物和貨幣工資”[3]，有效改善了因?yàn)樾詣e造成的貧困問(wèn)題。

第三，中國(guó)共產(chǎn)黨還探索了通過(guò)福利和救濟(jì)政策扶貧的早期經(jīng)驗(yàn)。比如在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間，許多蘇區(qū)政府對(duì)貧困農(nóng)民實(shí)行免收醫(yī)費(fèi)、藥費(fèi)自負(fù)的政策；抗戰(zhàn)期間，根據(jù)地政府還嘗試實(shí)行醫(yī)藥合作社等方式，減輕農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。而且早在井岡山時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就通過(guò)撥款、籌集物資、發(fā)動(dòng)捐獻(xiàn)等方式救濟(jì)災(zāi)民，之后也一直在根據(jù)工作需要設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)事務(wù)，幫助災(zāi)民渡過(guò)難關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨一直重視教育扶貧和技能扶貧，在各革命時(shí)期都積極組織工作隊(duì)幫助農(nóng)民掃盲，傳授先進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，傳播先進(jìn)思想文化，根除各種落后的思想觀念，從思想和精神面貌上斷絕“窮根”。

(二)社會(huì)主義改造時(shí)期(1950—1957)

新中國(guó)成立伊始，土地分配不均情況十分突出，多數(shù)土地集中在富農(nóng)地主手中，大量農(nóng)民并未擁有自己的土地(1)參見(jiàn)郭德宏:《舊中國(guó)土地占有狀況及發(fā)展趨勢(shì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第4期；李金錚：《土地改革中的農(nóng)民心態(tài):以1937-1949年的華北鄉(xiāng)村為中心》，《近代史研究》2006年第4期。，勞動(dòng)激勵(lì)和生產(chǎn)資料的缺失使得農(nóng)村勞動(dòng)力極為低下，貧窮成為農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象。1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，以立法的形式確立了農(nóng)民土地所有制。農(nóng)民分到了土地，生產(chǎn)積極性得到釋放，各級(jí)人民政府把發(fā)展生產(chǎn)力作為土改后農(nóng)村的中心工作，及時(shí)制定各項(xiàng)政策和措施，幫助農(nóng)民訂立愛(ài)國(guó)增產(chǎn)計(jì)劃，發(fā)放貸款輔助貧苦農(nóng)民[4]。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)也逐漸在全國(guó)鋪開(kāi)，一定程度上克服了小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)的弊端。

總體看來(lái)，土地改革有效解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但究其本質(zhì)是促進(jìn)了收入的二次分配，讓低收入極端貧困人口獲得了生產(chǎn)資料；雖然相應(yīng)的社會(huì)保障體系未能及時(shí)建立，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化進(jìn)一步保證了底層民眾的生活水平。因此，在建國(guó)之后的這段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村的極端貧困得到了顯著的緩解[5]。

(三)大躍進(jìn)及人民公社時(shí)期(1958—1978)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在1958年進(jìn)一步合并升級(jí)為人民公社，人民公社運(yùn)動(dòng)采取政治化運(yùn)動(dòng)形式，導(dǎo)致地方政府和官員相互攀比，競(jìng)相強(qiáng)制推行農(nóng)業(yè)合作化，并剝奪社員自由退社的權(quán)利，把農(nóng)村少數(shù)最貧困群眾對(duì)合作的要求看成農(nóng)民的普遍要求，因而對(duì)合作性的制度需求做了不切實(shí)際的過(guò)高估計(jì)。如果說(shuō)1958年之前的合作化運(yùn)動(dòng)通過(guò)強(qiáng)制性的生產(chǎn)資料重新分配和農(nóng)戶之間的小范圍分工合作有效扶助了貧困人群，是對(duì)封建制度社會(huì)不公的糾正，那么到人民公社時(shí)期，這種 “合作化紅利”已經(jīng)消失殆盡。更嚴(yán)重的是強(qiáng)制性的大規(guī)模合作性生產(chǎn)完全抹平了個(gè)體間收入分配的差異化，之后的文化大革命則對(duì)市場(chǎng)自由(2)主要指“三自一包”(自由市場(chǎng)、自留地、自負(fù)盈虧和包產(chǎn)到戶)、“四大自由”(雇工自由、貿(mào)易自由、借貸自由和租地自由)。進(jìn)行了全面否定和批判[6]，一系列對(duì)生產(chǎn)的政治性干預(yù)擾亂了生產(chǎn)關(guān)系，嚴(yán)重打擊了勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性。同期中央推行重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行低價(jià)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)又將農(nóng)村勞動(dòng)力強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到采礦、挖煤、煉鐵、煉鋼和運(yùn)輸?shù)裙I(yè)部門(mén)，提出了不切實(shí)際的生產(chǎn)目標(biāo)，造成了資源配置的嚴(yán)重失衡。以上種種政策變革導(dǎo)致同期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受?chē)?yán)重危機(jī)，1977年農(nóng)民的平均營(yíng)養(yǎng)攝入只相當(dāng)于1956年的水平[5]，可見(jiàn)20多年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本沒(méi)有進(jìn)步。另一方面，人民公社時(shí)期建立了若干有利于兜底極端貧困的社會(huì)保障制度，包括針對(duì)自然災(zāi)害受災(zāi)群眾的農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)制度、針對(duì)弱勢(shì)群體的農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度、針對(duì)軍人家屬的優(yōu)撫安置政策以及以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村初級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)，一定程度上能夠避免極端貧困的發(fā)生，但低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和政治思想運(yùn)動(dòng)的干擾使得這類政策的保障水平很低，減貧效果有限。

可以說(shuō)，這個(gè)階段的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策未能緩解我國(guó)貧困，20年的時(shí)間并沒(méi)有改善農(nóng)民的營(yíng)養(yǎng)狀況，到1977年僅僅維持了1956年的水平，這種試圖在低生產(chǎn)力水平上建立絕對(duì)公平體制的努力導(dǎo)致農(nóng)村呈現(xiàn)出普遍性貧困的特征。

(四)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期(1979—1985)

十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新階段，實(shí)施了大量前所未有的解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的改革措施。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性；另一方面，國(guó)家實(shí)施了一系列糾正國(guó)民收入分配中工農(nóng)失衡的措施，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格逐步提高。這使得農(nóng)民整體收入大幅度提高，緩解了普遍性貧困的狀態(tài)。社會(huì)保障方面，人民公社時(shí)期相對(duì)全面的社會(huì)保障體系隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被家庭經(jīng)濟(jì)取代而終止，以合作醫(yī)療為例，到1985年，全國(guó)實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過(guò)去的90%猛減至5%[7]，政府提供的社會(huì)保障制度已經(jīng)退出了減貧領(lǐng)域。這段時(shí)期也是政府主導(dǎo)的直接針對(duì)貧困的扶貧開(kāi)發(fā)政策發(fā)軔的階段。隨著改革開(kāi)放的開(kāi)始，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)尤其是沿海地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，但少數(shù)地區(qū)由于資源稟賦、地理?xiàng)l件和發(fā)展環(huán)境等自身?xiàng)l件約束的原因并未享受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的福利，貧困地區(qū)愈發(fā)落后的問(wèn)題逐漸凸顯，僅僅依靠農(nóng)民本身的力量和民政部門(mén)的救濟(jì)，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。為了緩解和減少農(nóng)村貧困人口，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，國(guó)家在實(shí)施民政救濟(jì)的同時(shí)開(kāi)始實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。1983年，針對(duì)甘肅和寧夏部分干旱落后地區(qū)的“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃拉開(kāi)了我國(guó)區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)的序幕；1984年，由原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)(現(xiàn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì))安排投資，為改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)立且延續(xù)至今的“以工代賑”計(jì)劃也開(kāi)始逐步改善落后地區(qū)面貌；同年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，該通知成為中國(guó)1986年以后扶貧工作的基本指導(dǎo)原則，并且通知明確提出了針對(duì)貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策，之后制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第七個(gè)五年計(jì)劃》，專門(mén)將老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一章來(lái)闡述，明確了貧困地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)及政策支持[4](P15)。

可見(jiàn)，改革開(kāi)放初期，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的瓦解，市場(chǎng)的自由化程度空前提高，家庭經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也進(jìn)一步高漲，經(jīng)濟(jì)總體增長(zhǎng)的紅利有效減緩了總體貧困，但不可避免地造成區(qū)域?qū)用婧蛡€(gè)體層面上經(jīng)濟(jì)不平等程度的加劇。而相關(guān)社會(huì)保障制度正處于集體保障瓦解，國(guó)家和個(gè)體保障的探索時(shí)期，因此扶貧開(kāi)發(fā)政策的逐漸鋪開(kāi)便顯得格外重要，在緩解區(qū)域性貧困中開(kāi)始發(fā)揮重要作用，按官方貧困線估計(jì)，1978年我國(guó)的貧困人口為2.5億，但到1995年，已經(jīng)下降了一半，僅為1.25億。

(五)有組織有計(jì)劃大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)初期(1986—1993)

1985年之后，我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)向，國(guó)內(nèi)改革重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)入探索和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷的雙軌制仍然限制著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)一步市場(chǎng)化，這導(dǎo)致這段時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于相對(duì)停滯時(shí)期[8]，農(nóng)民增收遲緩，1986—1992年間農(nóng)民實(shí)際收入年均僅增長(zhǎng)了1%[4](P30)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效果減弱。同時(shí)，農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然處于相對(duì)空白時(shí)期，無(wú)法發(fā)揮貧困兜底的作用。但在此階段，有組織、有計(jì)劃的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)逐漸鋪開(kāi)。1986年中央政府認(rèn)定了第一批國(guó)家貧困縣，同時(shí)省區(qū)級(jí)貧困縣也開(kāi)始認(rèn)定。同年，中央政府成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年改稱國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)作為專門(mén)協(xié)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)工作的工作機(jī)構(gòu)，建立了貧困區(qū)域瞄準(zhǔn)制度，安排專項(xiàng)資金，制定專門(mén)的優(yōu)惠政策，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開(kāi)發(fā)式扶貧方針。自此，中國(guó)政府在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧。

這一時(shí)期由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度的減貧效果大大減弱，因此減貧的主要?jiǎng)恿閯倓偲鸩降姆鲐氶_(kāi)發(fā)政策，年均減貧人數(shù)占貧困人口數(shù)的6.69%，低于前一階段9.43%的水平。本階段的貧困仍然是沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題、生存存在困難的絕對(duì)貧困狀態(tài)。

(六)國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)時(shí)期(1994—2000)

八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃是新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)大型扶貧開(kāi)發(fā)工程，計(jì)劃利用1994—2000的7 年時(shí)間讓當(dāng)時(shí)我國(guó)8000萬(wàn)貧困人口中的絕大多數(shù)脫離貧困。八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃明確了將中央扶貧資金專門(mén)投向592個(gè)國(guó)定貧困縣的區(qū)域瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略，強(qiáng)化或新制定了以工代賑、黨政機(jī)關(guān)和民主黨派定點(diǎn)扶貧、東西部協(xié)作扶貧、民間扶貧、國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、國(guó)際合作扶貧以及財(cái)稅優(yōu)惠等政策。同期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、社會(huì)救災(zāi)救濟(jì)制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步加強(qiáng)，但理應(yīng)讓更廣泛的農(nóng)民群體受益的農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障制度仍然處在探索階段，我國(guó)絕大部分農(nóng)村居民處于無(wú)社會(huì)保障的情況。同期國(guó)家對(duì)糧食購(gòu)銷體制進(jìn)行了重大改革，基本建立了農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷全面市場(chǎng)化的體制，有效提高了農(nóng)民收入。

不可否認(rèn)，八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃將以往的救濟(jì)式扶貧思路轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)式扶貧，建立了全社會(huì)扶貧和跨部門(mén)協(xié)調(diào)扶貧等創(chuàng)新性機(jī)制，但學(xué)術(shù)界對(duì)其扶貧效果并沒(méi)有完全認(rèn)可，甚至認(rèn)為效果甚微，而是將這一階段貧困的巨大緩解更多歸功于同期的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(3)劉朝明、 張銜：《扶貧攻堅(jiān)與效益衡定分析方法——以四川省阿壩、甘孜、涼山自治州為樣本點(diǎn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第7期；毛捷、 汪德華、白重恩：《扶貧與地方政府公共支出——基于“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2012年第3期；Meng, L. “Evaluating China’s Poverty Alleviation Program: A Regression Discontinuity Approach”. Journal of Public Economics2013，(2)；王藝明、劉志紅：《大型公共支出項(xiàng)目的政策效果評(píng)估——以“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”為例》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2016年第1期。。本文認(rèn)為，導(dǎo)致這種后果的主要原因在于單一的扶貧開(kāi)發(fā)政策可能在短期內(nèi)在經(jīng)濟(jì)維度產(chǎn)生積極效果，但在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)特別是對(duì)人的綜合發(fā)展收效甚微，而當(dāng)時(shí)農(nóng)村的社會(huì)保障制度并未有效建立，因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧的幾率高企，并無(wú)法保證貧困人口有效脫貧。

(七)多維度綜合扶貧開(kāi)發(fā)時(shí)期(2001—2011)

進(jìn)入新世紀(jì)后，“三農(nóng)問(wèn)題”成為中央最為關(guān)注的問(wèn)題，以往的農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策開(kāi)始向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，國(guó)家陸續(xù)實(shí)施了建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、取消農(nóng)業(yè)稅、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、建立農(nóng)村最低生活保障制度以及建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列通過(guò)增加農(nóng)民收入和構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系從而緩解農(nóng)村貧困的重大政策。同時(shí)戶籍制度限制的放松有效促進(jìn)了勞動(dòng)力流動(dòng)，農(nóng)村居民通過(guò)外出打工分享到了更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，大大提高了自身收入。而同期的扶貧開(kāi)發(fā)政策將區(qū)域瞄準(zhǔn)對(duì)象進(jìn)一步縮小至貧困村和貧困戶，除了以往的扶貧舉措之外，更加創(chuàng)新性地通過(guò)整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧等手段幫助貧困人口擺脫貧困。

總之，新世紀(jì)的前十年我國(guó)的扶貧政策不再局限于經(jīng)濟(jì)層面和國(guó)定貧困縣區(qū)域，更重要的是建立了惠及全體農(nóng)村居民的新型社會(huì)保障制度，擴(kuò)大了扶貧覆蓋范圍，有利于加強(qiáng)脫貧的有效性。

(八)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)沖刺時(shí)期(2012—2020)

黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)工作受到了全黨上下的空前重視(4)例如根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2012年中央財(cái)政用于農(nóng)村貧困地區(qū)使貧困農(nóng)民直接受益的綜合扶貧投入2996億元，比上年增長(zhǎng)31.9%。2016至2019年，中央財(cái)政累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金3843.8億元，年均增長(zhǎng)28.6%。。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為扶貧政策的重點(diǎn)，初步實(shí)現(xiàn)了“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”的政策目標(biāo)，扶貧政策質(zhì)量獲得了明顯提升。2011—2019年，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口由超過(guò)1.2億人減少至551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率已經(jīng)降至0.6%，年均減少貧困人口超過(guò)1700萬(wàn)人，取得了顯著的脫貧成就。2020年，現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的目標(biāo)順利完成，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”。

二、農(nóng)村扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

以上建黨100年來(lái)扶貧政策的調(diào)整與改革為我國(guó)實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)提供了有力保障，從中我們總結(jié)了以下幾點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)。

(一) 發(fā)揮生產(chǎn)力釋放的減貧效應(yīng)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體進(jìn)步是緩解貧困的最主要?jiǎng)恿υ慈?。基于跨?guó)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于收入分配，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素揭示了70%的短期貧困和95%的長(zhǎng)期貧困的波動(dòng)[9]。建黨100年，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)生產(chǎn)力的持續(xù)釋放也體現(xiàn)了顯著的減貧效應(yīng)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從土地革命到改革開(kāi)放等一系列重大改革舉措有效促進(jìn)了我國(guó)“親貧困式”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得顯著成就的同時(shí)，使得“三農(nóng)”領(lǐng)域的生產(chǎn)力得到了巨大釋放，成為了建黨100年來(lái)緩解我國(guó)貧困的第一推動(dòng)力。

(二) 構(gòu)建相對(duì)完善的扶貧政策體系

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的扶貧實(shí)踐，我國(guó)構(gòu)建了一套相對(duì)完善的農(nóng)村扶貧政策體系。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)減貧相關(guān)的主要政策大致可以分為特惠型和普惠型兩類(見(jiàn)表2)，前者專門(mén)針對(duì)貧困人口或弱勢(shì)群體，包括農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、特困人員救助供養(yǎng)、農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)以及臨時(shí)救助；后者的瞄準(zhǔn)對(duì)象則沒(méi)有經(jīng)濟(jì)或社會(huì)地位的要求，主要由新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度構(gòu)成。

表2 我國(guó)的扶貧相關(guān)政策體系

如表2所示，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)針對(duì)的是國(guó)家劃定農(nóng)村貧困地區(qū)中的貧困勞動(dòng)力，包括以工代賑、易地扶貧搬遷、東西協(xié)作扶貧等具體舉措，主要由中央財(cái)政支持，國(guó)務(wù)院扶貧辦協(xié)調(diào)多部門(mén)聯(lián)合發(fā)力，對(duì)應(yīng)無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口則依靠由民政部主管、地方財(cái)政或個(gè)人籌資的各類社會(huì)保障和救濟(jì)政策。這種扶貧政策格局一定程度上偏向了貧困勞動(dòng)力，希望激發(fā)貧困勞動(dòng)力的自我脫貧潛力，借此帶動(dòng)貧困人口的整體脫貧。同時(shí)，覆蓋全體農(nóng)村居民的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也已經(jīng)初步建立。

(三) 對(duì)貧困地區(qū)與人口的持續(xù)大規(guī)模資金和政策支持

與扶貧政策體系相協(xié)調(diào)的是我國(guó)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的大規(guī)模投入。以我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)貧縣”)為例，根據(jù)1986—2010年的數(shù)據(jù)測(cè)算，每年縣均可以獲得扶貧資金投入3500萬(wàn)元，占同期縣均財(cái)政收入的9.97%。歷年的具體情況可見(jiàn)圖1，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)貧縣扶貧資金的投入總量和縣均扶貧投入在不斷增加，到2010年已經(jīng)超過(guò)500億，盡管扶貧資金占地方財(cái)政收入的比重呈下降趨勢(shì)，但其比重最高超過(guò)了35%，最低仍然在5%左右。這充分表明了國(guó)貧縣獲得資金支持力度之大。

在非資金的扶貧項(xiàng)目和政策優(yōu)惠方面，東西協(xié)作和定點(diǎn)幫扶多以國(guó)貧縣集中的地區(qū)或國(guó)貧縣為對(duì)象，各種勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目、信貸扶貧資金支持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、貧困地區(qū)的義務(wù)教育工程、“一費(fèi)制”改革、兩免一補(bǔ)和高招加分等教育政策主要在或從國(guó)貧縣開(kāi)始實(shí)施。另外還有其他一些產(chǎn)業(yè)和稅收等優(yōu)惠政策，包括農(nóng)業(yè)稅減免等政策專門(mén)針對(duì)或優(yōu)先惠及國(guó)貧縣。

更重要的是，當(dāng)前我國(guó)中央和地方皆配備了高規(guī)格、聯(lián)合式扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)被作為地方官員考核的重要任務(wù)，為以上資金和政策的有效落地提供了保障。例如國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組由國(guó)務(wù)院副總理兼任組長(zhǎng)，成員包括國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委政治工作部等十幾個(gè)國(guó)家部委。各級(jí)地方政府也成立了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)本地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作。

(四) 建立從區(qū)域到個(gè)體的扶貧瞄準(zhǔn)制度

根據(jù)貧困發(fā)生的規(guī)模和特點(diǎn)變化，我國(guó)在扶貧工作中探索建立了從區(qū)域到個(gè)體的系統(tǒng)性瞄準(zhǔn)制度，為后續(xù)的幫扶政策落地實(shí)施打下了基礎(chǔ)。區(qū)域瞄準(zhǔn)適應(yīng)于當(dāng)時(shí)我國(guó)貧困人口分布的區(qū)域集中和落后地區(qū)發(fā)展水平整體滯后的特征。21世紀(jì)之前，我國(guó)的貧困瞄準(zhǔn)主要基于區(qū)縣，通過(guò)對(duì)貧困縣的開(kāi)發(fā)進(jìn)行整體幫扶。進(jìn)入21世紀(jì)后，又進(jìn)一步將瞄準(zhǔn)對(duì)象細(xì)化調(diào)整至貧困村，要求認(rèn)定的貧困村自下而上制定村級(jí)發(fā)展項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)貧困人口增收脫貧，實(shí)現(xiàn)“整村推進(jìn)”的參與式扶貧開(kāi)發(fā)。2011年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》劃定11個(gè)區(qū)域的連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，這些地區(qū)覆蓋了全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村貧困人口。黨的十八大以來(lái)，區(qū)域扶貧效果的降低和貧困地區(qū)貧富差距過(guò)大的不利影響使得精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧成為扶貧工作的基本方略。2014年4月國(guó)務(wù)院要求在年底前在全國(guó)范圍內(nèi)建立扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作，將瞄準(zhǔn)對(duì)象細(xì)化至貧困個(gè)體或家庭，結(jié)合已有的農(nóng)村低保制度，個(gè)體或家庭瞄準(zhǔn)在全面脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

三、建黨100年后扶貧政策的改革要點(diǎn)

目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的全面脫貧目標(biāo)，進(jìn)入了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)初期，但扶貧將是伴隨經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的永恒話題，我國(guó)將進(jìn)入以鄉(xiāng)村振興帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)，并向減緩相對(duì)貧困轉(zhuǎn)型的新時(shí)代。這種發(fā)展背景和要求的轉(zhuǎn)變需要對(duì)當(dāng)前的扶貧政策體系進(jìn)行改革，我們總結(jié)了如下改革要點(diǎn)。

(一) 構(gòu)建防止返貧的激勵(lì)機(jī)制，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)能夠有效克服市場(chǎng)失靈，幫扶無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提高收入的貧困人口，這一點(diǎn)已經(jīng)在過(guò)去我國(guó)的扶貧工作中得到了驗(yàn)證。其中地方官員作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的最主要決策者，在未來(lái)的扶貧工作中將繼續(xù)主導(dǎo)幫扶資源和政策的分配，發(fā)揮主要的領(lǐng)導(dǎo)作用。避免扶貧成為運(yùn)動(dòng)式、任務(wù)式的工程，緩解相對(duì)貧困，必須讓其獲得合理的激勵(lì)[10]。特別是要防止全面脫貧后，地方對(duì)扶貧工作的松懈導(dǎo)致返貧致貧現(xiàn)象。需要將返貧指標(biāo)作為中央考察地方官員政績(jī)的常態(tài)化指標(biāo)，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新扶貧手段，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，將鄉(xiāng)村振興與扶貧更緊密地結(jié)合起來(lái)；可結(jié)合主體功能區(qū)制度的分類考核體系，對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)專門(mén)設(shè)立項(xiàng)目考核的多層次、多目標(biāo)體系，加大對(duì)相對(duì)貧困人口生活質(zhì)量改善的考核，可以考慮設(shè)立扶貧項(xiàng)目的農(nóng)戶參與度、滿意度指標(biāo)以及項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等等，實(shí)現(xiàn)扶貧工作由開(kāi)發(fā)式扶貧向內(nèi)源式發(fā)展的轉(zhuǎn)向。在個(gè)體層面，對(duì)由于長(zhǎng)期貧困導(dǎo)致抱有“等、靠、要”思想的貧困人群要根據(jù)本地實(shí)際提高條件性扶持的比重，包括利用以工代賑和教育培訓(xùn)補(bǔ)助等手段激發(fā)貧困人口的致富活力。

(二) 改善幫扶對(duì)象的識(shí)別制度，提高瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性和全面性

目前我國(guó)的貧困識(shí)別采用規(guī)?？刂啤⒅笜?biāo)分解的方法。各省根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查得出的鄉(xiāng)村人口數(shù)量和貧困發(fā)生率，將貧困人口識(shí)別規(guī)模按市、縣、鄉(xiāng)、村的層級(jí)逐級(jí)分解[11]。由過(guò)去的貧困識(shí)別只針對(duì)農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展到城鄉(xiāng)全面覆蓋，尤其是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力等重點(diǎn)人群的相對(duì)貧困識(shí)別，改革扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì)保障和救濟(jì)政策以戶籍為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)制度，以行政區(qū)域內(nèi)常住人口作為扶貧基礎(chǔ)，提高政策城鄉(xiāng)融合程度，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化和戶籍改革的挑戰(zhàn)；逐步放棄以國(guó)貧縣和貧困村為基礎(chǔ)進(jìn)行幫扶的一刀切區(qū)域瞄準(zhǔn)制度，逐漸將瞄準(zhǔn)對(duì)象直接針對(duì)相對(duì)貧困家庭，簡(jiǎn)化扶貧資源的分配環(huán)節(jié)[12]。

以提高生活質(zhì)量為導(dǎo)向，制定相對(duì)貧困地區(qū)和家庭的多維標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)識(shí)別精度，根據(jù)地方實(shí)際情況靈活采取如表3所示的地理瞄準(zhǔn)法、代理平均法、自瞄準(zhǔn)法以及社區(qū)瞄準(zhǔn)法識(shí)別策略。

表3 貧困戶識(shí)別的方法

拋棄一刀切認(rèn)定相對(duì)貧困家庭的界定方式，按照整體生活質(zhì)量，分梯度制定識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、扶貧政策，消除扶貧資源分配的矛盾，同時(shí)使扶貧政策更精準(zhǔn)地惠及生活水平略高于相對(duì)貧困門(mén)檻的群體，降低返貧率；基于當(dāng)前單一的貧困線，制定與本地收入、消費(fèi)水平和家庭規(guī)模相符的多水平相對(duì)貧困線[14]；同時(shí)引入更全面的相對(duì)貧困家庭識(shí)別機(jī)制，考察相對(duì)貧困人口的收入水平、人力資本和物質(zhì)資本，同時(shí)要將社會(huì)資本層面的指標(biāo)考慮在內(nèi)，同等條件下優(yōu)先扶持社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)薄弱的家庭，消除社會(huì)資本的自排斥效應(yīng)。

(三) 整合協(xié)調(diào)各部門(mén)減貧舉措，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的綜合性政策體系

我國(guó)農(nóng)村扶貧政策工具的種類和數(shù)量已經(jīng)十分可觀，涉及到各級(jí)發(fā)改、民政、財(cái)政、銀行、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等幾乎所有職能部門(mén)，盡管從中央到地方各級(jí)都成立了負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)工作的扶貧辦等組織機(jī)構(gòu)，但其掌握的資源和權(quán)力有限，部門(mén)間的溝通成本仍然較高，而且有的政策并未納入統(tǒng)一的扶貧開(kāi)發(fā)工作范疇中，導(dǎo)致政策間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)。以扶貧資金的統(tǒng)籌整合為例，由于扶貧資金來(lái)源龐雜，多頭林立的資金管理體制使扶貧資金難以統(tǒng)籌利用，不能做到高效率的協(xié)調(diào)各類扶貧資源，平均主義傾向較為嚴(yán)重，難以形成扶貧合力，造成扶貧資金使用分散、項(xiàng)目安排不符合實(shí)際、扶貧資金到戶率低等問(wèn)題。

同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。首先，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，造成了農(nóng)村的普遍 “空心化”，導(dǎo)致內(nèi)需不振，扶貧開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。同時(shí)，當(dāng)前的多數(shù)扶貧政策，尤其是專項(xiàng)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策仍然以農(nóng)村戶籍的人口為基礎(chǔ)進(jìn)行資源配置，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的變化，包括扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的參與性不強(qiáng)以及對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題凸顯。另外，大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力并未完全脫離農(nóng)村，他們的父母子女可能仍然在農(nóng)村生活，需要將城市務(wù)工的收入大部分寄回家中并且定期返鄉(xiāng)，表面上看留守在農(nóng)村的人口有了在外勞動(dòng)力的扶助，擺脫了貧困，但外出勞動(dòng)力在城市的生活往往并不富足，也就是產(chǎn)生了貧困由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，但相關(guān)的扶貧政策并未覆蓋這部分流動(dòng)人口。盡管近些年新型城鎮(zhèn)化和異地扶貧搬遷的建設(shè)將大量村莊進(jìn)行了集體拆遷安置，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，一定程度上獲得了集聚經(jīng)濟(jì)的好處，改善了農(nóng)民的生活條件，但也應(yīng)該看到造成新的貧困形態(tài)：一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展未及時(shí)配套導(dǎo)致搬遷戶失去收入來(lái)源，另一方面相對(duì)于傳統(tǒng)村落的分散居住，在新型農(nóng)村社區(qū)生活的成本將大幅度提高，原本收入較低的農(nóng)民更難以負(fù)擔(dān)，現(xiàn)有低保補(bǔ)助和扶貧政策優(yōu)惠的邊際效應(yīng)相對(duì)更加弱化。

大量研究已經(jīng)表明，只有綜合扶貧項(xiàng)目才能有效提高貧困人口的長(zhǎng)期收入(5)參見(jiàn)Banerjee, A., Duflo, E., Glennerster, R., Kinnan, C. The Miracle of Microfinance Evidence from a Randomized Evaluation. American Economic Journal: Applied Economics2015， (7)；胡聯(lián)、 汪三貴、 王娜：《貧困村互助資金存在精英俘獲嗎——基于5省30個(gè)貧困村互助資金試點(diǎn)村的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第9期。，這要求扶貧開(kāi)發(fā)工作必須統(tǒng)籌多種政策工具，協(xié)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì)保障和社會(huì)救助等扶貧政策的制定和實(shí)施，同時(shí)涵蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，構(gòu)建綜合性、覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一扶貧政策體系[15]。一方面，在扶貧手段上，不僅要從轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面給予相對(duì)貧困人口直接的周濟(jì)，同時(shí)還要從補(bǔ)充保險(xiǎn)市場(chǎng)、糾正行為扭曲以及鼓勵(lì)資產(chǎn)累計(jì)等多維度進(jìn)行幫扶，從化解多維貧困的角度全面提升相對(duì)貧困人口和地區(qū)的自我發(fā)展能力。提高各級(jí)扶貧辦的資源整合能力，針對(duì)不同來(lái)源的政策和資金項(xiàng)目要從全局統(tǒng)籌安排，杜絕平均主義，形成政策合力同時(shí)避免資源的重復(fù)浪費(fèi)。因地制宜地引入電商扶貧、生態(tài)補(bǔ)償扶貧和資產(chǎn)收益扶貧等創(chuàng)新手段，盤(pán)活相對(duì)貧困地區(qū)資產(chǎn)存量，與傳統(tǒng)扶貧措施互為補(bǔ)充，提高扶貧效率。同時(shí)，土地要素盤(pán)活已構(gòu)成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型發(fā)展的推動(dòng)力，積極探索并深化三權(quán)分置的土地制度改革將有利于農(nóng)民增收[16]。另一方面，要融合目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村的二元扶貧政策結(jié)構(gòu)，隨著城鄉(xiāng)差別的戶籍制度的取消，要進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)，逐步建立將農(nóng)村居民納入覆蓋范圍的工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度，全面構(gòu)建大扶貧政策體系。

(四) 加強(qiáng)貧困數(shù)據(jù)收集和扶貧政策評(píng)估研究，加強(qiáng)政策制定的科學(xué)依據(jù)

目前我國(guó)的官方貧困數(shù)據(jù)包括三個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)源：一是覆蓋全國(guó)的農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查，樣本數(shù)為68000戶，用來(lái)推算全國(guó)和分省農(nóng)村貧困人口數(shù)量和特征；二是在所有國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣、四省藏區(qū)及南疆三地州開(kāi)展的國(guó)家貧困監(jiān)測(cè)專項(xiàng)調(diào)查，反映貧困地區(qū)貧困人口數(shù)量和特征變化情況；三是不同級(jí)別行政區(qū)的統(tǒng)計(jì)資料，主要提供區(qū)域發(fā)展的背景資料[17]。可見(jiàn)，我國(guó)基本的貧困監(jiān)測(cè)體系已經(jīng)建立，但問(wèn)題仍然很多。當(dāng)前扶貧政策問(wèn)題的重要癥結(jié)之一是缺乏可用于政策效果評(píng)估的貧困數(shù)據(jù)以及在此基礎(chǔ)上的政策實(shí)施效果的考核。沒(méi)有真實(shí)的貧困狀況和政策效果反饋，官員考核和政策調(diào)整便無(wú)依據(jù)可循。因此，未來(lái)的相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)需要進(jìn)一步完善，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)設(shè)計(jì)，擴(kuò)大貧困數(shù)據(jù)的收集深度和廣度，并向?qū)W術(shù)研究者開(kāi)放必要的使用權(quán)限，鼓勵(lì)進(jìn)行扶貧效果評(píng)價(jià)研究[18]；充分利用國(guó)內(nèi)外大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等非官方學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的調(diào)研成果，建設(shè)獨(dú)立于地方政府的相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)體系，避免對(duì)數(shù)據(jù)的政治性干預(yù)；以調(diào)查數(shù)據(jù)和相對(duì)貧困理論為基礎(chǔ)，設(shè)置根據(jù)城鄉(xiāng)、區(qū)域和家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)分類的差異化相對(duì)貧困線指導(dǎo)貧困統(tǒng)計(jì)；再者，可以有效利用網(wǎng)絡(luò)信息化這一時(shí)代契機(jī)，整合各部門(mén)已有的普查或調(diào)查數(shù)據(jù)以及相關(guān)信息，建立相對(duì)貧困和扶貧政策信息大數(shù)據(jù)庫(kù)，為監(jiān)測(cè)相對(duì)貧困動(dòng)態(tài)和評(píng)估政策效果提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。