鄉(xiāng)村振興，法治先行
——深度解讀《鄉(xiāng)村振興促進法》

“這一部法律叫促進法，當然它的重心就在于促進?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文介紹說，在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，鄉(xiāng)村很多地方在一定程度上是受到了損害的，比如耕地流失和減少、生態(tài)環(huán)境受到破壞等問題，“所以在鄉(xiāng)村振興的過程當中，我們不僅要有促進的法律，同時也要有相應的約束?！?/p>

6月1日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》正式施行。該法是我國第一部直接以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律，也是一部全面指導和促進鄉(xiāng)村振興的法律，與中央一號文件、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等共同構成了實施鄉(xiāng)村振興的“四梁八柱”。

今年是中國共產(chǎn)黨成立100周年，也是實施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一年。“三農(nóng)”工作重心迎來了歷史性轉(zhuǎn)移，全面推進鄉(xiāng)村振興成為未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主要方向。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代做好三農(nóng)工作的總抓手。制定出臺鄉(xiāng)村振興促進法，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力法治保障，對促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重要意義。

01 《鄉(xiāng)村振興促進法》誕生記

2017年，十九大報告首次提出實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，十三屆全國人大常委會將制定鄉(xiāng)村振興促進法列入立法規(guī)劃，并明確由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭起草。

2017年中央農(nóng)村會議和2018年中共中央一號文件當中，明確提出要制定《鄉(xiāng)村振興法》，中央把牽頭制定這一部法律的牽頭單位責任落到了全國人大農(nóng)委。這一部法律的名稱最后明確為“鄉(xiāng)村振興促進法”。

2020年6月18日，在十三屆全國人大常委會第十九次會議上，鄉(xiāng)村振興促進法草案如期提請審議。

2021年4月29日，《鄉(xiāng)村振興促進法》由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，公布后自2021年6月1日起施行。

02 深度解讀《鄉(xiāng)村振興促進法》

2021年5月30日，河北省鄉(xiāng)村振興局在石家莊掛牌成立。此前重慶、安徽、四川、河南等省市的鄉(xiāng)村振興局也紛紛掛牌亮相。2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，當天下午，國家鄉(xiāng)村振興局掛牌亮相，開啟全面推進鄉(xiāng)村振興的嶄新時代。《鄉(xiāng)村振興促進法》有何特色亮點？該法規(guī)定了哪些保障和推動鄉(xiāng)村振興的制度措施、體制機制和政策體系？鄉(xiāng)村振興過程中有哪些難點？立法將給鄉(xiāng)村振興帶來怎樣的影響？針對這些問題，下文將依次整理權威解讀。

《鄉(xiāng)村振興促進法》具有務實性和前瞻性

鄉(xiāng)村振興促進法的主要特色及其亮點是什么？

全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室主任王瑞賀：

主要有三方面。首先，堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。將堅持中國共產(chǎn)黨的領導，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，促進共同富裕作為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導思想。

其次，堅持鄉(xiāng)村全面振興。統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，整體部署促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的制度舉措。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。按照干部配備優(yōu)先考慮、要素配置優(yōu)先滿足、資金投入優(yōu)先保障、公共服務優(yōu)先安排的要求，建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織保障、資金投入、政策支持等制度政策體系。

最后，堅持農(nóng)民主體地位。將維護農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民合法權益擺在突出位置、貫穿法律始終，真正使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的參與者、支持者和受益者。堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。順應農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求和城鄉(xiāng)關系變化趨勢，協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，促進城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。

鄉(xiāng)村振興促進法對鄉(xiāng)村建設行動作出哪些方面的規(guī)定？

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司司長王樂君：

鄉(xiāng)村建設行動既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務，也是國家現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興促進法主要從四個方面作出規(guī)定：

規(guī)劃引領。明確要堅持因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進，順應村莊發(fā)展規(guī)律，安排村莊布局，依法編制村莊規(guī)劃，分類有序推進村莊建設。同時，針對個別地方合村并居中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，規(guī)定要嚴格規(guī)范村莊撤并，嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。

建強硬件。要求地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管護城鄉(xiāng)道路、垃圾污水處理、消防減災等公共基礎設施和新型基礎設施，推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通；建立政府、村級組織、企業(yè)、農(nóng)民各方參與的共建、共管、共享機制，綜合整治農(nóng)村水系，治理農(nóng)村垃圾和污水，推廣衛(wèi)生廁所，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。

抓好軟件。要求發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜；健全鄉(xiāng)村便民服務體系，培育服務機構與服務類社會組織；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，支持鄉(xiāng)村提高社會保障管理服務水平，同時還要提高農(nóng)村特困人員供養(yǎng)等社會救助水平，支持發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務和互助型養(yǎng)老等。

保護傳統(tǒng)村落。法律要求，地方政府應當加強對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風貌、少數(shù)民族特色村寨的保護，開展保護狀況監(jiān)測和評估，采取措施防御和減輕火災、洪水、地震等災害，鼓勵農(nóng)村住房設計體現(xiàn)地域、民族和鄉(xiāng)土特色等。

如何理解“促進”二字？

中國工程院院士、寧波大學中國鄉(xiāng)村政策與實踐研究院首席科學家陳劍平：

我理解《鄉(xiāng)村振興促進法》中的“促進”，就是促使前進，也就是加快推動的意思?！多l(xiāng)村振興促進法》規(guī)定的促進對象，不僅涉及傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，還包括特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)和鄉(xiāng)村物流、電子商務等農(nóng)業(yè)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

“促進”的深層次含義涵蓋的不僅是農(nóng)村基礎設施的改善，還包括了農(nóng)村社會生活和人居環(huán)境改善，鄉(xiāng)村文明風貌和人的精神面貌的改善。其目標不僅體現(xiàn)在農(nóng)民收入的增長，還體現(xiàn)在農(nóng)民的教育、醫(yī)療、科技、文化等綜合保障體系的進一步完善和提升。所以《鄉(xiāng)村振興促進法》對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護等進行了全方位的法律規(guī)定，也就是全方位的促進。

此外，鄉(xiāng)村振興涉及部門多、關聯(lián)人群廣，任務難且重，不是一朝一夕可以完成，需要久久為功。在從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移過程中，鄉(xiāng)村振興各項工作需要在黨中央的全局統(tǒng)籌謀劃下，穩(wěn)步推進。過程中可能需要不斷地優(yōu)化、完善，需要各個系統(tǒng)、不同部門積極主動地協(xié)同。我理解這里的“促進”，不僅僅是規(guī)范，更多的是推動，是引領，是方向，體現(xiàn)了務實性和前瞻性。

推進《鄉(xiāng)村振興促進法》面臨的重點、難點

鄉(xiāng)村振興推進過程中，如何界定政府及市場的邊界？

陳劍平：《鄉(xiāng)村振興促進法》能夠落地實施，關鍵是要發(fā)揮政府和市場兩方面作用。

目前看，鄉(xiāng)村振興中政府的主導作用非常明顯，各種投入也在不斷加大。但市場的作用還有潛力可挖，雖然一些大型工商資本已經(jīng)開始投向農(nóng)業(yè)，包括建了很多美麗村莊、農(nóng)旅項目等等，在點上已有很多的探索和實踐，但在線上、面上還沒有形成科學系統(tǒng)的發(fā)展邏輯，并且當下的實踐有兩個特點非常明顯：一是鄉(xiāng)村參與不足，二是農(nóng)民參與不足。

中國鄉(xiāng)村政策與實踐研究院的研究方向是“用市場化的方式振興鄉(xiāng)村”，主體任務就是“運營村莊”，也就是把村莊整體作為一個主體來運營，鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)資源、生態(tài)資源、文化資源等領域，都有巨大豐富的潛力可待挖掘。近年來，我們與鄉(xiāng)村干部一起研究村莊如何運營，嘗試以市場化的方式讓基層、讓村民成為鄉(xiāng)村振興的主體，使他們成為鄉(xiāng)村振興的直接推動者和參與者，也使他們成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展成果的優(yōu)先享有者、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層的主動宣傳者。

鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)工程，涵蓋產(chǎn)業(yè)的再造、生活的再造、生態(tài)的再造和服務的再造，再造是基于歷史和現(xiàn)實的重塑，是優(yōu)化，是提升，而不是簡單的替代和替換。過程中，需要黨委、政府、科研院所、工商企業(yè)、金融保險機構以及農(nóng)民和市民的各方協(xié)同，缺一不可。

從我們的研究實踐來看，政府的統(tǒng)籌引領是第一位的，在頂層設計、制度供給、資源協(xié)調(diào)、基礎設施建設等方面，政府的作用不可替代。政府搭好臺，企業(yè)唱大戲，我們要引導和鼓勵工商資本和金融資本科學、有序進入鄉(xiāng)村，用商業(yè)化的模式，解決鄉(xiāng)村振興所需的資金來源問題、經(jīng)營主體的培養(yǎng)問題和經(jīng)營效益的實現(xiàn)問題。

如何解決鄉(xiāng)村振興所需的資金和人才？

陳劍平：雖然國家投入“三農(nóng)”的資金已經(jīng)不少，但是鄉(xiāng)村面積大、人口多、底子薄，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要大量資金，即使進一步提高政府投入比例，但光靠財政的錢依然還是遠遠不夠的。財政投的錢更多的是兜底和基礎保障，起到的是戰(zhàn)略引導作用，還是需要有批量的工商資本和社會資本介入，才會真正激活整個投入機制。但社會資本的投資是需要合理回報的，所以當前需要建立金融資本、工商資本的進入和退出通道機制，并且，對鄉(xiāng)村振興類項目的風險評價體系、投資收益機制要進行系統(tǒng)優(yōu)化和完善。在國家投入和工商資本投入之間，建議積極發(fā)揮鄉(xiāng)村振興類基金的作用，這一類基金，既有戰(zhàn)略擔當、宏觀視野，也有專業(yè)的商業(yè)邏輯和運營能力。

近些年，每年國家投入“三農(nóng)”的資金在逐年增加，相信《鄉(xiāng)村振興促進法》實施后，財政的投入還會不斷增加。我們在村莊調(diào)研中看到，這些年政府在鄉(xiāng)村的基礎設施、公共交通、教育衛(wèi)生、健康養(yǎng)老等公共服務方面大量投入，鄉(xiāng)村面貌得到了極大改善，農(nóng)民的獲得感很強。

未來半個世紀中國最大發(fā)展機會在鄉(xiāng)村振興。而鄉(xiāng)村振興的關鍵在人才振興。鄉(xiāng)村人才尤其是專業(yè)人才不足，將是推進鄉(xiāng)村振興的瓶頸問題。生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的幫扶對象，短期內(nèi)無法成為專業(yè)人才，一些諸如大學生村官、志愿者服務等臨時性人才，不能從根本上解決問題。所以，利用市場化機制，建立清晰穩(wěn)定的運營村莊商業(yè)模式，鼓勵一批有情懷、有能力、受過專業(yè)教育或?qū)I(yè)訓練的人，專職投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)，這才是解決鄉(xiāng)村振興人才不足的根本措施。

“真金白銀的干”需要法律保障

立法將給鄉(xiāng)村振興帶來怎樣的影響？

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文：

鄉(xiāng)村振興是一個相對較長的過程。2018年的中央一號文件明確將鄉(xiāng)村振興分為三大階段，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標要到2050年，即國家建成社會主義現(xiàn)代化強國之時。現(xiàn)在距離那時還有30多年時間，而法律和政策相比，就具有更強的穩(wěn)定性、持久性和規(guī)范性，能為農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障和法律支撐。

由全國人大常委會制定的《鄉(xiāng)村振興促進法》，將是一部有關鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)融合的上位法。有了法律規(guī)范，各地、各部門再制定相關法律法規(guī)和政策將會有所制約，不會因各地工作的不同而隨意變更。各地財力人力也有很多差別，我們需要通過法律規(guī)定鄉(xiāng)村振興最低限度必須做成什么樣，任何地方都不能毫無作為。真刀真槍、真金白銀的干，需要依靠法律來保障。