共有產(chǎn)權(quán)住房制度的實(shí)踐與思考

摘要：連云港市作為江蘇省共有產(chǎn)權(quán)住房制度試點(diǎn)城市，自2013年出臺《市區(qū)共有產(chǎn)權(quán)式經(jīng)濟(jì)適用住房制度創(chuàng)新試點(diǎn)管理辦法》，開始對經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限房等配售型保障房施行共有產(chǎn)權(quán)模式。結(jié)合連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房的基本情況和主要特點(diǎn)，提出完善連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房制度的思考與建議。

關(guān)鍵詞：共有產(chǎn)權(quán);連云港;住房保障

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0040-43 收稿日期：2021-08-20

作者簡介：徐勝才，連云港市住房保障中心。

共有產(chǎn)權(quán)住房是租購并舉住房保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容。今年6月國辦印發(fā)《關(guān)于加快保障性租賃住房的意見》，將共有產(chǎn)權(quán)住房與公租房、保障性租賃住房一起納入國家層面住房保障體系頂層設(shè)計(jì)。

連云港市作為江蘇省共有產(chǎn)權(quán)住房制度試點(diǎn)城市，自2013年出臺《市區(qū)共有產(chǎn)權(quán)式經(jīng)濟(jì)適用住房制度創(chuàng)新試點(diǎn)管理辦法》，開始對經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限房等配售型保障房施行共有產(chǎn)權(quán)模式，近年來已組織9個(gè)批次分配3300余套共有產(chǎn)權(quán)住房。通過積極的實(shí)踐探索，有力地保障了安居，也初步形成了具有地方特色的共有產(chǎn)權(quán)住房模式。

1 連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房的基本情況和主要特點(diǎn)

連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房的基本運(yùn)作模式是政府主導(dǎo)、集中建設(shè)，土地實(shí)行行政劃撥。政府將土地、稅費(fèi)方面的優(yōu)惠折算成量化的產(chǎn)權(quán)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)連云港市住房保障中心代持，通過產(chǎn)權(quán)共有幫助購房人先行實(shí)現(xiàn)購房。未來購房人條件改善后通過二次購買，實(shí)現(xiàn)政府投入的回收。

1.1 房源建設(shè)供應(yīng)

連云港市保障房市級開發(fā)建設(shè)主體有兩家，市住建局直屬事業(yè)單位市住房保障中心和市屬國有企業(yè)市保障房投資建設(shè)有限公司。近年相繼開發(fā)茗馨、茗昇、永安、茗怡等4個(gè)保障房小區(qū)，已建成共有產(chǎn)權(quán)住房4200余套。

1.2 審核與分配

共有產(chǎn)權(quán)住房申請對象為本市城鎮(zhèn)戶籍中低收入住房困難家庭。申請準(zhǔn)入條件由收入、住房等方面構(gòu)成，經(jīng)多次放寬目前的住房標(biāo)準(zhǔn)是家庭人均住房面積15平方米以下，收入標(biāo)準(zhǔn)是家庭人均年可支配收入3.4萬元以下。

近年來共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)行“常態(tài)化申請、批次審核、集中分配”的審核分配模式：街道辦窗口常年受理申請，通過街道初審、區(qū)級復(fù)審、市級核準(zhǔn)的“三級審核”機(jī)制，以月為周期批次公布準(zhǔn)入名單，全市每年安排一次集中分配。隨著政務(wù)信息化的推進(jìn)，目前已形成住房、民政、社保、工商、稅務(wù)、公安等多部門聯(lián)動的信息比對機(jī)制，審核工作的效率和準(zhǔn)確性顯著提高。

1.3 定價(jià)與共有產(chǎn)權(quán)比例

與很多城市不同，連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房的銷售基準(zhǔn)價(jià)不是最終價(jià)格。房價(jià)要素包括銷售基準(zhǔn)價(jià)與共有產(chǎn)權(quán)比例兩項(xiàng)，均按照成本核定。（1）銷售基準(zhǔn)價(jià)。按照《江蘇省經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格管理實(shí)施辦法》規(guī)定，由市價(jià)格主管部門根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)成本來核定。事業(yè)單位開發(fā)的不計(jì)利潤，企業(yè)開發(fā)的可計(jì)3%利潤。共有產(chǎn)權(quán)兩限房給予適當(dāng)利潤;（2）共有產(chǎn)權(quán)比例。即個(gè)人出資額與政府出資額的比例，每個(gè)項(xiàng)目的比例由市住房、國土等部門核算后公布，通常為7：3或8：2。個(gè)人出資額即銷售基準(zhǔn)價(jià);政府出資額=免收的土地出讓金+免收的稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)。以共有產(chǎn)權(quán)比例7：3的房源為例，該房源實(shí)際價(jià)格=銷售基準(zhǔn)價(jià)/70%。購房時(shí)購房人按照銷售基準(zhǔn)價(jià)支付購房款，登記總面積70%的產(chǎn)權(quán)，另30%由市住房保障中心登記代持共有。

1.4 后續(xù)管理

后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，連云港市規(guī)定購房滿5年可申請變更完全產(chǎn)權(quán)，按銷售基準(zhǔn)價(jià)購買，購房人即取得該房屋的全部產(chǎn)權(quán);變更完全產(chǎn)權(quán)后房屋可自由上市交易;如滿5年不購買政府產(chǎn)權(quán)而繼續(xù)使用，需按市場價(jià)格支付租金;以后申請購買政府產(chǎn)權(quán)，則需按照屆時(shí)的市場價(jià)格購買。

總體來說，連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房特點(diǎn)顯著，受到申購家庭的歡迎。一是房源供應(yīng)足。2013年以來保持持續(xù)供應(yīng)，每年申請分配不中斷，已有3300余戶家庭通過共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)現(xiàn)安居。二是區(qū)域位置好。市區(qū)共有產(chǎn)權(quán)住房分布在茗昇花園、永安新村、茗馨花園等小區(qū)，距離市中心或區(qū)中心較近，交通便捷，生活配套便民。三是價(jià)格優(yōu)惠大?！半p成本”定價(jià)模式使得連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房的價(jià)格十分優(yōu)惠，即使加上購買政府產(chǎn)權(quán)份額后的總價(jià)，往往大致相當(dāng)于同地段商品房價(jià)格的60%～70%。以2020年永安新村共有產(chǎn)權(quán)兩限房為例，基準(zhǔn)價(jià)4830元/平方米，共有產(chǎn)權(quán)占比71%，完全產(chǎn)權(quán)價(jià)格相當(dāng)于6803元/平方米，而目前該地段周邊商品房價(jià)格接近11000元/平方米。

2 需要研究改進(jìn)的問題

隨著國家政策、城市發(fā)展、實(shí)踐工作的形勢變化和推進(jìn)，連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房也面臨一些問題，需要加以研究改進(jìn)。

一是名稱多樣，不利于規(guī)范統(tǒng)一管理。存在共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)房和共有產(chǎn)權(quán)兩限房，兩者本質(zhì)屬性相似。兩限房屬于地方性保障產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)適用住房有政策體系但已逐步走入歷史。實(shí)踐中出現(xiàn)同一小區(qū)房源因名稱不同而價(jià)格不同等現(xiàn)象，不利于統(tǒng)一管理。

二是房源供應(yīng)模式單一，存在中斷的可能性。目前集中建設(shè)供應(yīng)模式下，由市住房保障中心和市房投集團(tuán)集中建設(shè)的房源已經(jīng)剩余有限，預(yù)計(jì)最多到明年將面臨房源短缺，亟需增量持續(xù)的房源供應(yīng)。

三是定價(jià)機(jī)制不利于可持續(xù)發(fā)展。目前連云港市實(shí)行的開發(fā)建設(shè)投入和政府投入“雙成本”定價(jià)模式雖然惠民，但是造成共有產(chǎn)權(quán)住房與周邊商品房價(jià)差偏大，一方面政府資源投入大，開發(fā)主體沒有利潤空間缺乏動力，稍微管理不到位還容易造成虧損;另一方面容易吸引一些原本非必要的家庭通過申請共有產(chǎn)權(quán)住房牟利。綜合考量，目前的定價(jià)機(jī)制不利于可持續(xù)發(fā)展。

四是退出管理尚需強(qiáng)化。退出包括柔性的變更完全產(chǎn)權(quán)退出和剛性的上市交易退出。連云港市目前對兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行合并化管理，對購房人申請變更完全產(chǎn)權(quán)進(jìn)行審核監(jiān)管，之后購房人上市交易則不再監(jiān)管。此模式給通過共有產(chǎn)權(quán)住房牟利留下空間，需要進(jìn)行研究改進(jìn)。

3 完善連云港市共有產(chǎn)權(quán)住房制度的思考與建議

隨著國家對住房保障工作新要求的提出，共有產(chǎn)權(quán)住房制度將持續(xù)深化發(fā)展。當(dāng)前連云港市正在編制《連云港市“十四五”城鎮(zhèn)住房事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，新一輪住房保障工作中，共有產(chǎn)權(quán)住房需要在試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，按照“延續(xù)特色、問題導(dǎo)向、適應(yīng)發(fā)展”的原則，修訂政策，探索實(shí)踐，推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)住房制度的不斷完善，構(gòu)建具有自身特色的共有產(chǎn)權(quán)保障產(chǎn)品。

3.1 加快形成房源持續(xù)供應(yīng)機(jī)制

持續(xù)的房源供應(yīng)是基礎(chǔ)。除了目前兩家市屬單位集中建設(shè)外，連云港市迫切需要形成多主體參與、多渠道供給的房源供應(yīng)機(jī)制。

一是研究配建模式供應(yīng)共有產(chǎn)權(quán)住房。配建保障房在連云港市已經(jīng)實(shí)施多年，2011年已出臺《連云港市配建保障性住房管理辦法》，主要政策是在土地出讓招拍掛環(huán)節(jié)設(shè)定規(guī)劃條件，競拍房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需按照項(xiàng)目計(jì)入容積率總建筑面積的3%比例配建保障房，建成后無償移交政府。近年來連云港市已有34個(gè)項(xiàng)目實(shí)施配建，籌集3410套、17.2萬平方米保障房，成為公共租賃住房的重要補(bǔ)充。

基于今后共有產(chǎn)權(quán)住房通過劃撥土地、集中新建難度較大，建議研究配建模式供應(yīng)。連云港市配建基本政策體系已經(jīng)形成，只需適當(dāng)提高目前3%的配建比例，增加專供共有產(chǎn)權(quán)房源，可操作性強(qiáng)。配套的制度設(shè)計(jì)有兩種思路：一種是全產(chǎn)權(quán)移交型。房源全產(chǎn)權(quán)移交到政府后，政府可自由設(shè)計(jì)共有具體規(guī)則。一種是部分產(chǎn)權(quán)移交型。土拍時(shí)設(shè)置好政府產(chǎn)權(quán)比例規(guī)則，購房人向開發(fā)企業(yè)購買自持部分，政府產(chǎn)權(quán)部分后期向政府購買。兩者相較，全產(chǎn)權(quán)移交型規(guī)則設(shè)計(jì)便利，管理相對簡單，但是房源數(shù)量會受到限制;部分產(chǎn)權(quán)移交型對于購房人來說，因兩次交易涉及兩個(gè)出售方，規(guī)則相對復(fù)雜，其中的交易稅費(fèi)也需要厘清。優(yōu)點(diǎn)是單套房源投入少，政府可籌集更多的房源用于保障。

二是推進(jìn)建立市、區(qū)兩級聯(lián)動的房源供應(yīng)機(jī)制。目前市區(qū)共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)主要集中在市級，但是土地的供應(yīng)收益權(quán)限已經(jīng)下放至區(qū)，且分配的保障對象也均為各區(qū)所屬。因此需要發(fā)揮區(qū)級政府的能動性，賦予區(qū)級政府房源建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，相關(guān)區(qū)級房源的審核分配、運(yùn)行管理保留在區(qū)，加快形成市、區(qū)兩級聯(lián)動的房源供應(yīng)機(jī)制。

3.2 擴(kuò)大保障范圍，加大新市民保障力度

住房保障的服務(wù)對象是各類需要住房的群體。隨著國家級石化基地、中華藥港、自貿(mào)區(qū)等金字招牌的落地，連云港市正在吸引更多的大學(xué)生、產(chǎn)業(yè)工人創(chuàng)業(yè)發(fā)展。住房保障政策需要以開放的姿態(tài)、大局的觀念服務(wù)全市發(fā)展。共有產(chǎn)權(quán)住房需要從過去的以保障老市民為主，向“新老兼顧”過渡。新市民涵蓋新就業(yè)大學(xué)生、新引進(jìn)人才，周邊郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城的進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們對住房的需求迫切，更需要政策性支持。相比公租房，共有產(chǎn)權(quán)住房更有歸屬感，更能幫助新市民扎根港城。

新市民的具體申購政策可以按照先緊后松的原則設(shè)置，除了住房、收入外，對工作年限、居住年限、家庭成員等方面也應(yīng)設(shè)置合適的條件標(biāo)準(zhǔn)，防止政策不嚴(yán)謹(jǐn)帶來的申請漏洞。

3.3 完善管理機(jī)制，構(gòu)建具有特色的共有產(chǎn)權(quán)住房制度

一是統(tǒng)籌整合產(chǎn)品名稱。將共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)房、共有產(chǎn)權(quán)兩限房整合為共有產(chǎn)權(quán)住房，便于統(tǒng)一管理。之前制度設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)房和兩限房，主要是為了區(qū)分供應(yīng)保障低收入和中等偏下兩個(gè)不同的收入群體。名稱整合后，仍可通過調(diào)節(jié)不同價(jià)格的房源分別供應(yīng)。

二是合理確定房屋價(jià)格。共有產(chǎn)權(quán)住房需要惠民，但應(yīng)當(dāng)把握合理的度。結(jié)合連云港市定價(jià)機(jī)制，建議按照“總價(jià)固定、比例可調(diào)”原則設(shè)計(jì)。對于不同收入群體通過不同產(chǎn)權(quán)比例調(diào)節(jié)初始購房價(jià)格，低收入者低比例，但是房屋總價(jià)一樣。房屋總價(jià)可以按照略低于同地段、同類型商品住房的價(jià)格確定。個(gè)人認(rèn)為，按照同地段商品住房的80%～85%為宜。這樣既可讓購房人享受到優(yōu)惠房價(jià)，也可讓建設(shè)單位有合理收益，有利于共有產(chǎn)權(quán)住房的良性循環(huán)。

三是科學(xué)劃分登記產(chǎn)權(quán)比例。產(chǎn)權(quán)比例關(guān)系到購房的首付門檻，應(yīng)按照“分檔設(shè)置、收入掛鉤”的原則，讓購買能力較弱的群體得到更大的支持。建議設(shè)置8：2、6：4、4：6三個(gè)產(chǎn)權(quán)比例，對應(yīng)不同的收入群體。在登記環(huán)節(jié)，目前的登記方法實(shí)際上適用于出讓土地性質(zhì)的房源。在土地劃撥狀態(tài)下政府產(chǎn)權(quán)部分即登記分割整套房屋的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該說不夠科學(xué)，建議在不動產(chǎn)證書備注欄載明即可。

四是區(qū)分完善退出機(jī)制。共有產(chǎn)權(quán)制度既要幫助購買能力不足人的解決住房，也要貫徹“房住不炒”，限制通過共有產(chǎn)權(quán)住房牟利，因此退出機(jī)制的設(shè)計(jì)尤為關(guān)鍵。

變更完全產(chǎn)權(quán)屬于柔性退出，上市交易屬于剛性退出，兩者應(yīng)當(dāng)有區(qū)分政策。鼓勵柔性退出：變更完全產(chǎn)權(quán)是購買政府的產(chǎn)權(quán)部分，購房人沒有變化，這樣的退出應(yīng)予以鼓勵。讓有能力的家庭盡早購買，政府也可回收資金滾動用于新的住房保障。管控剛性退出：連云港市共有產(chǎn)權(quán)房與普通商品房較大的價(jià)差，一旦上市交易購房人會獲得較大收益。為防止部分購房人通過共有產(chǎn)權(quán)住房牟利，對于上市交易應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管控。除了在準(zhǔn)予上市交易時(shí)限延長外，還應(yīng)適當(dāng)追繳上市交易后的增值收益。

對于退出機(jī)制的建議方案：購買政府產(chǎn)權(quán)，購房滿2年即可申請;產(chǎn)權(quán)共有期間，政府產(chǎn)權(quán)部分按公租房標(biāo)準(zhǔn)繳納租金;上市交易，需購房滿5年，且增值收益部分按照產(chǎn)權(quán)比例分割;購房5年內(nèi)，僅可面向符合資格的購房人轉(zhuǎn)讓。