“軟權(quán)力”也要關(guān)進制度籠子

郎佩娟

“軟權(quán)力”是與“硬權(quán)力”相對的權(quán)力形態(tài)，其普遍存在于公私權(quán)力中，并對公私權(quán)力結(jié)構(gòu)、行使、監(jiān)督等產(chǎn)生直接影響。濫用軟權(quán)力將損害公權(quán)力的公信力，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益，導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個社會盛行潛規(guī)則和特權(quán)。相對于硬權(quán)力，人們對軟權(quán)力的認(rèn)識和監(jiān)督還比較薄弱。要高度重視軟權(quán)力濫用現(xiàn)象和軟權(quán)力監(jiān)督等問題，將軟權(quán)力和硬權(quán)力都關(guān)進制度的籠子。

軟權(quán)力與硬權(quán)力密不可分

以權(quán)力行使是否與相對人形成命令與服從關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力可以分為硬權(quán)力和軟權(quán)力。

硬權(quán)力是指對相對人形成硬約束的權(quán)力，相對人應(yīng)當(dāng)遵守或者服從硬權(quán)力，否則可能受到強制。軟權(quán)力是一種與硬權(quán)力相對的、對相對人不形成硬約束的、以相對人自主選擇和知情同意為前提的權(quán)力形態(tài)，例如公共信息發(fā)布、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、行政調(diào)解、協(xié)商民主等。

通過與硬權(quán)力的比較和關(guān)聯(lián)，可以發(fā)現(xiàn)軟權(quán)力的作用機理與行使有以下特點。

軟權(quán)力依托硬權(quán)力和公權(quán)力信賴發(fā)生作用。其作用機理有二：一是硬權(quán)力的“勢”，二是公權(quán)力信賴?！皠荨弊阋詫ζ湔乒艿娜撕褪滦纬煽刂?，信賴是指人們認(rèn)為公權(quán)力應(yīng)當(dāng)是公共利益的維護者和分配者而對其信任依賴的心理。

軟硬權(quán)力的行使關(guān)聯(lián)密切。這種關(guān)聯(lián)不僅體現(xiàn)在公共治理中軟硬權(quán)力的綜合使用，也體現(xiàn)在具體事務(wù)處理中軟硬權(quán)力的銜接使用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監(jiān)督措施。為使約談工作規(guī)范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對于超期不落實處理意見和整改要求的，使用硬權(quán)力予以處理，包括通報、向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出處理建議、在有關(guān)目標(biāo)責(zé)任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

軟權(quán)力行使比硬權(quán)力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權(quán)力的載體一般有三種：一是以公權(quán)力機關(guān)的名義發(fā)布的公共信息或者指導(dǎo)性文件;二是公權(quán)力機關(guān)與相對人經(jīng)協(xié)商同意簽訂的協(xié)議;三是公權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖、提出請求等。

在實踐中，第三種載體的軟權(quán)力最普遍，很多情況下是“一對一”使用，不以“要式行為”出現(xiàn)，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能發(fā)生影響力，迫使下屬或者相對人妥協(xié)服從，這就導(dǎo)致此種載體的軟權(quán)力更容易發(fā)生隨機性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。因此，濫用此種軟權(quán)力的行為難以發(fā)現(xiàn)、難以取證、難以監(jiān)督。

濫用軟權(quán)力危害不容小覷

從公權(quán)力行使實際情況看，濫用軟權(quán)力的情形是普遍的。

濫用軟權(quán)力具體表現(xiàn)為軟權(quán)力行使中的異化。例如行政指導(dǎo)是典型的軟權(quán)力行為，理論上，是否接受行政指導(dǎo)由相對人自主選擇，但實踐中，由于高權(quán)行政、管制行政的慣性，行政指導(dǎo)違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實上強制執(zhí)行的案例時常出現(xiàn)。

同時，軟權(quán)力行使中也存在偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優(yōu)益權(quán)等現(xiàn)象。例如行政協(xié)議編制、訂立、履行、變更、終止等環(huán)節(jié)的違法侵權(quán)。軟權(quán)力濫用會出現(xiàn)在訂立協(xié)議時隱瞞真相、違背相對方意愿脅迫其簽訂協(xié)議、違反有關(guān)承諾義務(wù)、濫用行政優(yōu)益權(quán)違法變更或者解除協(xié)議等問題。

此外，濫用軟權(quán)力還表現(xiàn)為違法說服、建議、請求、誘惑、交換、威脅等。例如公權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員對下屬和相對人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說甚至威脅下屬執(zhí)行明顯違法的命令;在司法審判、執(zhí)法處理、人員任用、項目審批、招標(biāo)投標(biāo)、資源分配等事情上打招呼;向相對人索要金錢物品、吃拿卡要等。

軟權(quán)力使用得當(dāng)是有正面作用的。首先是對公權(quán)力方法（工具）和相關(guān)制度的改進作用。在治理民主化、建設(shè)服務(wù)型政府、打造共建共治共享的社會治理格局的歷史背景下，公權(quán)力主體要善于使用軟權(quán)力方法，形成軟硬權(quán)力相結(jié)合的、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

其次是對相對人自主意識、選擇權(quán)利的關(guān)照，對公私關(guān)系和社會氛圍的調(diào)節(jié)作用。軟權(quán)力在很大程度上調(diào)和了公權(quán)力行使者和相對人的關(guān)系，有利于建立良好的政企關(guān)系和政社關(guān)系。

其三是對下屬或者相對人行為的影響、引領(lǐng)作用。公權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)合法、合理、合情的建議，加之領(lǐng)導(dǎo)的影響力，都會對下屬的行為選擇產(chǎn)生積極影響，使其更樂于做領(lǐng)導(dǎo)建議的事情，并在做事中提高能力、積累經(jīng)驗。

濫用軟權(quán)力是對其正面作用的瓦解和損害。其導(dǎo)致軟權(quán)力名不副實，損害公權(quán)力的公信力;導(dǎo)致軟權(quán)力行為明顯不公平、不妥當(dāng)，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益;導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個社會盛行潛規(guī)則和特權(quán)。

領(lǐng)導(dǎo)對下屬濫用軟權(quán)力，會極大地扭曲下屬的價值觀念、法治信仰、職務(wù)行為等，使其喪失獨立人格，把公權(quán)力變成效忠領(lǐng)導(dǎo)的“私器”;國家公職人員對公民、法人和其他組織濫用軟權(quán)力，會破壞社會公平，使相對人合法權(quán)益遭受侵害。

加強對軟權(quán)力的監(jiān)督

無論對硬權(quán)力還是軟權(quán)力，防止其濫用的最有效方法就是加強監(jiān)督。從我國監(jiān)督實際看，對硬權(quán)力的監(jiān)督比較重視，相關(guān)制度也比較健全，對軟權(quán)力的監(jiān)督則相對比較薄弱。因此，加強對軟權(quán)力的監(jiān)督極為必要。

同時，軟硬兩種權(quán)力形態(tài)有共性也有差異，因此，對軟硬權(quán)力的監(jiān)督有共同的方法，也有不同的方法。

要做好文化和行政倫理基礎(chǔ)教育。解決軟權(quán)力濫用的各種問題需要對國家公職人員進行持續(xù)的、具體細(xì)致的文化和行政倫理基礎(chǔ)教育，使其真正成為有文化的、知恥的、推己及人的、慎獨自省的人，使公權(quán)力的運用更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

要加強法治思維、法治能力、邏輯思維等基礎(chǔ)訓(xùn)練。有法治思維的黨政干部和國家公職人員善于從法律的角度思考和分析問題，將法律作為判斷是非的準(zhǔn)繩，遇到問題首先思考的是如何按法律規(guī)則做事。有法治能力的黨政干部和國家公職人員遇到問題時首先看有無現(xiàn)行的法律制度可以解決，有則嚴(yán)格執(zhí)行，依法辦事;無則制定規(guī)范性文件，使做事有法可依。有邏輯思維能力的黨政干部和國家公職人員善于冷靜獨立思考，能夠在紛繁復(fù)雜的情勢中保持清醒。這種對職權(quán)行為的自我約束，可以有效地避免軟權(quán)力濫用。

要完善軟硬結(jié)合的軟權(quán)力監(jiān)督制度與執(zhí)行。經(jīng)過多年探索，對軟權(quán)力的監(jiān)督已經(jīng)形成多項制度，包括下級報告和上級聽取報告制度、談話和誡勉制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度、批評和自我批評制度、巡視巡察制度、干部考察考核制度、述責(zé)述廉制度、輿論監(jiān)督制度等。提高制度的執(zhí)行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執(zhí)行，另一方面要改進制度執(zhí)行的整體環(huán)境，共同作用于制度執(zhí)行。

要鼓勵下屬和相對人對濫用軟權(quán)力的行為進行抵制。對于軟權(quán)力相對人來說，接受軟權(quán)力濫用行為在不少情況下是迫于權(quán)勢的影響力，即使當(dāng)事人內(nèi)心抗拒，行動上也可能選擇接受，以求自己的利益不受影響。遏制濫用軟權(quán)力的各種行為，當(dāng)事人的抵制不可缺少。這種抵制可以是下屬對上級領(lǐng)導(dǎo)濫用軟權(quán)力的行為提出意見;也可以是公民、法人和其他組織對公權(quán)力機關(guān)或者國家公職人員濫用軟權(quán)力行為的申訴、控告、檢舉等。

（作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院教授）