旅游行業(yè)治理能力評價指標體系構建

何 彪，張 文，朱連心，童 昀

（1.海南大學 旅游學院，海南 ?？?570228；2.海南省全域旅游研究基地，海南 海口 570228；3.海南大學 經(jīng)濟學院，海南 ?？?570228）

2019 年10 月28 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出必須在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。行業(yè)治理體系是國家治理體系的重要組成部分，良好的行業(yè)治理體系有利于促進行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。推進旅游行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是旅游業(yè)實現(xiàn)從高速度增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，因此，迫切需要相關標準體系指導提升旅游行業(yè)治理能力。

有學者在研究中提及了行業(yè)治理以及旅游行業(yè)治理的概念①王延川：《自律與他律:旅游行業(yè)治理模式的創(chuàng)新——兼論西安地區(qū)旅游行業(yè)法律制度構建》，《理論導刊》2007 年第7 期，第34-37頁。②周仁準：《行業(yè)治理的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實路徑選擇》，《安徽工業(yè)大學學報（社會科學版）》2008年第1期，第47-48頁。③郭薇，秦浩：《行業(yè)協(xié)會與政府合作治理市場的可能性及限度》，《東北大學學報（社會科學版）》2013年第1期，第56-61頁。，但大多采用定性研究方法對行業(yè)治理的概念和模式進行分析，或是從行業(yè)協(xié)會的角度闡述其在行業(yè)治理中的功能，缺乏對行業(yè)治理更深入和更系統(tǒng)的研究。也有少數(shù)學者基于旅游行業(yè)協(xié)會治理④徐虹，劉海玲：《轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理機制研究——基于全國31個省、市、自治縣的調(diào)研》，《旅游學刊》2016年第5期，第89-100頁。和旅游上市公司治理⑤張艷莉，高文香，張同?。骸渡鲜泄径聲卫砜冃嵶C研究——來自旅游行業(yè)的數(shù)據(jù)》，《財會通訊》2012 年第3 期，第97-99頁。等相關問題進行了定量研究，但只針對旅游行業(yè)治理中的部分內(nèi)容展開研究，并未從多元化視角研究旅游行業(yè)治理的相關問題。在此基礎上，張洪昌⑥張洪昌：《新時代旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的治理邏輯與制度創(chuàng)新》，《當代經(jīng)濟管理》2019年第9期，第60-66頁。等進一步闡述了旅游行業(yè)治理的特點，強調(diào)了旅游行業(yè)治理對旅游業(yè)發(fā)展的重要性，但未能深入探究兩者之間的具體聯(lián)系?？偠灾?，目前鮮有學者對旅游行業(yè)治理進行系統(tǒng)分析，亦缺乏關于旅游行業(yè)治理能力評價指標的研究，這就造成旅游行業(yè)治理能力評價缺乏必要的測度工具，一定程度上阻礙了旅游行業(yè)治理的后續(xù)研究。那么究竟“旅游行業(yè)治理能力”應該從哪幾個層面刻畫？具體的評價標準是什么？均是需要考慮的問題?；诖?，本文在借鑒國內(nèi)外治理指標體系研究的基礎上，結合旅游行業(yè)治理的特點、現(xiàn)狀以及國家和社會要求，嘗試構建旅游行業(yè)治理能力評價指標體系，以求更好地評估旅游行業(yè)治理能力，促進旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、相關研究綜述

（一）行業(yè)治理

20 世紀90 年代，治理一詞作為統(tǒng)治、管理的對應事物開始成為國際組織和學術界的研究熱點之一①唐天偉，曹清華，鄭爭文：《地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征及其測度指標體系》，《中國行政管理》2014 年第10 期，第46-50 頁。，其概念不斷演化。1995 年，全球治理委員會發(fā)表的報告中將治理一詞界定為各種個人、公共機構以及私人機構共同管理事務方式的總和②The Commission on Global Governance,“Our Global Neighborhood”,New York:Oxford University Press,1995,p.23.。詹姆斯N·羅西瑙認為治理是指除政府以外，社會上還有其他非政府組織負責維持秩序、參與經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)，他們是政府有效管理的基礎和補充③詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社2001 年版，第5-6 頁。。俞可平認為治理的基本內(nèi)涵是在一定范圍內(nèi)利用各種權力控制、規(guī)范和引導各種組織活動，強調(diào)通過治理維持社會的良好秩序，給社會公眾帶來更多的利益④俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》2001 年第9 期，第40-44 頁。。隨著社會的發(fā)展和公民社會的興起，私人部門和公民社會也逐漸參與到治理中，成為治理的主體之一?；诖?，過勇等⑤過勇，程文浩：《城市治理水平評價:基于五個城市的實證研究》，《城市發(fā)展研究》2010 年第12 期，第115 頁。在梳理治理概念演變的過程中，提出了“治理的核心內(nèi)涵在于多主體對公共事務的共同參與”這一觀點。

潘勁是國內(nèi)較早提到行業(yè)治理這一概念的學者，他認為一個行業(yè)的治理，既包括國家對全行業(yè)的宏觀治理，也包括行業(yè)組織對行業(yè)的治理⑥潘勁：《農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會的治理機制分析》，《中國農(nóng)村觀察》2005 年第5 期，第47 頁。。艾敬倉等從金融行業(yè)角度出發(fā)將行業(yè)治理定義為行業(yè)內(nèi)部機制和外部機制的總和，包括機構內(nèi)部治理、行業(yè)協(xié)會治理以及利益相關者的外部治理⑦艾敬倉，孫班軍，朱燕空：《金融行業(yè)治理模式探析》，《特區(qū)經(jīng)濟》2006 年第4 期，第346 頁。。周仁準于2008 年正式提出行業(yè)治理的概念，并對其主體、客體以及治理依據(jù)進行了解釋，這些研究對行業(yè)治理的理論研究具有十分重要的意義。周仁準在行業(yè)治理的概念界定中特別強調(diào)了行業(yè)協(xié)會這一中介機構的作用，認為行業(yè)治理是由行業(yè)企業(yè)組成并且由政府授權的行業(yè)協(xié)會對行業(yè)內(nèi)的經(jīng)濟組織進行監(jiān)管和約束，從而促進行業(yè)健康有序發(fā)展的活動⑧周仁準：《行業(yè)治理的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實路徑選擇》，《安徽工業(yè)大學學報（社會科學版）》2008 年第1 期，第47 頁。。在此基礎上，陳健對行業(yè)治理作出了更為具體全面的界定，將行業(yè)治理分為內(nèi)部治理和外部治理兩方面，內(nèi)部治理是對公司治理的延伸，主要指行業(yè)組織和會員、會員和會員之間的協(xié)調(diào)處理；而外部治理是指政府與行業(yè)協(xié)會、會員與消費者之間的協(xié)調(diào)，強調(diào)了行業(yè)治理的自律和他律以及多主體治理的特征⑨陳?。骸堵糜螀f(xié)會在旅游行業(yè)管理中的作用研究》，東南大學人文學院碩士學位論文，2018 年第19-20 頁。。上述學者對行業(yè)治理概念的分析各有側重，概括起來可以大致分為兩大指向：一是強調(diào)政府和行業(yè)協(xié)會共同進行行業(yè)治理，二是強調(diào)內(nèi)部治理和外部治理共同作用下的行業(yè)治理，內(nèi)部治理是行業(yè)機構內(nèi)部會員的治理，外部治理則是政府、協(xié)會和公眾的治理。相比較而言，第二個指向更符合多元主體治理的趨勢。因此，本文將行業(yè)治理定義為行業(yè)協(xié)會、政府以及社會公眾行使權力對行業(yè)內(nèi)企業(yè)、經(jīng)濟組織等的活動進行有效監(jiān)管和約束，促進行業(yè)健康有序發(fā)展的活動。

（二）治理的評價體系

為了更好地測度治理能力和治理水平，許多學者嘗試構建了治理相關的指標體系，早期得到廣泛應用的是世界治理指數(shù)（World Governance Indicator，簡稱WGI）⑩過勇，程文浩：《城市治理水平評價：基于五個城市的實證研究》，《城市發(fā)展研究》2010 年第12 期，第114 頁。，其包括發(fā)言權和問責、政治不穩(wěn)定和暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治和腐敗六個方面，主要用于衡量政府治理的有效性。治理的測度是一項十分復雜和困難的工作，WGI 的提出具有開創(chuàng)性和權威性，但也存在其局限和不足，即難以普遍適用于所有國家。因此，許多國際組織也從不同的角度創(chuàng)建了衡量治理的其他指標體系，豐富了治理的評價標準。例如聯(lián)合國人類發(fā)展中心提出的“人文治理指標”（Humane Governance Indicators）；UNDP（United Nations Development Programme）提出的良治指標?United Nations Development Programme,“Governance for Sustainable Human Development:A UNDP Policy Document”,Singapore:Asia Media Information &Communication Centre,1997,pp.2-4.，其主要包括公眾參與、法治、效能與效率、平等與包容、回應性、透明、負責、共識導向八個特征。國內(nèi)也有一些關于治理指標體系的研究，目前主要集中于政府治理、社會治理、城市治理等相關領域。在政府治理方面，祁海軍①祁海軍：《地方政府社會治理能力評估——以河南省為例》，《學習論壇》2015 年第8 期，第73-77 頁。和Tang et al.②Tang J,Liu J,Wang D,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sustainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,pp.773-789.分別構建了中國地方政府社會治理能力和地方政府治理質(zhì)量的評估指標。王芳等③王芳，張百慧，楊靈芝等：《基于大數(shù)據(jù)應用的政府治理效能評價指標體系構建研究》，《信息資源管理學報》2020 年第2 期，第17-28 頁。在大數(shù)據(jù)應用的基礎上建立政府治理效能評價指標體系，推進了大數(shù)據(jù)應用在政府治理實踐中的應用。在社會治理方面，張歡和胡靜④張歡，胡靜：《社會治理績效評估的公眾主觀指標體系探討》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2014 年第2 期，第120-126 頁。、田發(fā)和周琛影⑤田發(fā)，周琛影：《社會治理水平：指數(shù)測算、收斂性及影響因素》，《財政研究》2016 年第8 期，第54-65 頁。分別探討了社會治理水平評估指標體系以及依法治國背景下的社會治理法治建設指標體系。

上述研究從不同方面構建了治理的指標體系，然而，目前少有學者將治理能力延伸至旅游行業(yè)，探討旅游行業(yè)治理能力的評價體系構建，一定程度上造成旅游行業(yè)治理能力缺乏具體的評價工具。因此，有必要構建一套關于旅游行業(yè)治理能力的評價指標體系，為后續(xù)旅游行業(yè)治理能力的研究特別是實證研究提供理論依據(jù)。

（三）旅游行業(yè)治理

20 世紀90 年代初期，旅游行業(yè)治理問題開始受到國外學者的廣泛關注⑥羅芬：《國外旅游治理研究進展綜述》，《熱帶地理》2013 年第1 期，第100 頁。，此后旅游治理逐漸成為國內(nèi)外學術界的研究熱點之一，并取得了一定的研究成果。近年來，國內(nèi)外關于旅游行業(yè)治理的研究主要集中于旅游企業(yè)治理⑦Al-Najjar B.,“Corporate Governance,Tourism Growth and Firm Performance:Evidence from Publicly Listed Tourism Firms in Five Middle Eastern Countries”,Tourism Management,Vol.42,2014(jun.),pp.342-351.⑧翁鋼民，李慧盈：《旅游企業(yè)勞資沖突的發(fā)生機制與治理策略研究》，《旅游學刊》2016 年第3 期，第62-69 頁。、旅游行業(yè)協(xié)會治理⑨徐虹，劉海玲：《轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會法人治理機制研究——基于全國31 個省、市、自治縣的調(diào)研》，《旅游學刊》2016 年第5 期，第89-100 頁。⑩陳?。骸堵糜螀f(xié)會在旅游行業(yè)管理中的作用研究》，東南大學人文學院碩士論文，2018 年第19-20 頁。等相關領域，直接針對旅游行業(yè)治理的文獻有限。此外，部分學者在研究中強調(diào)了旅游行業(yè)治理與旅游業(yè)發(fā)展的重要聯(lián)系。Cheng et al.?Cheng Q,Sasaki N,Shivakoti G,et al.,“Effective Governance in Tourism Development:An Analysis of Local Perception in the Huangshan Mountain Area”,Tourism Management Perspectives,Vol.20,2016(aug.),pp.112-123.研究發(fā)現(xiàn)以社區(qū)為基礎的旅游行業(yè)治理體系有利于實現(xiàn)旅游行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。測度旅游行業(yè)治理能力是研究旅游行業(yè)治理與其發(fā)展之間具體關系的重要條件，然而目前旅游行業(yè)治理能力評價指標體系的缺失一定程度上阻礙了研究的深入?；诖?，本文擬從我國旅游行業(yè)治理的實際出發(fā)，借鑒有關治理的指標體系，運用專家調(diào)查法和層次分析法構建一套導向明確、客觀易行、簡潔明了的旅游行業(yè)治理能力評價指標體系，為后續(xù)旅游行業(yè)治理能力的評價研究提供依據(jù)。

二、旅游行業(yè)治理能力評價指標體系構建

（一）構建的基本原則

旅游行業(yè)治理能力評價指標體系的構建是一項復雜的工作，需要考量多方面的因素。首先，該體系應由旅游行業(yè)治理的各種關鍵指標組成，形成一個指標間相互聯(lián)系，相輔相成的評價體系。其次，該評價指標體系既要體現(xiàn)其科學性，也要體現(xiàn)其前瞻性。換言之，它不僅基于我國旅游業(yè)治理的特點，而且著眼于我國旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，客觀地反映我國旅游行業(yè)治理的實際能力。應堅持以下原則：第一，全面性原則。隨著旅游行業(yè)治理模式的不斷演進，旅游行業(yè)治理不再是僅依靠政府進行的治理，而是多主體、多元化的治理。總的來說，行業(yè)治理的主體涉及行業(yè)協(xié)會和政府相關機構等方面，因此，為了能夠更全面地反映我國的旅游行業(yè)治理能力，構建的指標體系應盡可能考慮多個主體。第二，簡約性原則。由于在指標設計時較容易出現(xiàn)重復評價的情況，因此，需要在明確指標內(nèi)涵的基礎上，合并內(nèi)涵相似的指標，盡可能選擇少而全的三級指標。第三，客觀性原則。評價是對人或事物價值的判斷，應保持客觀和中立的態(tài)度。因此，旅游行業(yè)治理能力評價指標構建過程中不應出現(xiàn)指標內(nèi)涵理解存在歧義的現(xiàn)象。另外，評價指標盡可能地以客觀指標為主、主觀指標為輔?？陀^指標是用來反映客觀社會現(xiàn)象及其實際狀況的指標，它們通常表示為通過履行某些義務而形成的某種權力、過程、結果和狀態(tài)。本文認為基于客觀指標的評估結果可以更客觀、準確地反映旅游行業(yè)治理能力。第四，可操作性原則。評價指標必須能夠達到對目標的定量判斷，選用的指標應該要獲取方便、易于測量和供人觀察，對于一些難以測量而且非常重要的指標可以采用易于量化的并且具有近似表達意義的指標代替。第五，相關性原則。選用的每個評價指標必須反映旅游行業(yè)治理能力對應層面的概念內(nèi)涵和本質(zhì)特點，并且兩者之間顯示出高度的相關性。每個指標構成的層級必須反映上一層級的基本特征，如最低層級是中間層級和最高層級的表現(xiàn)和反映，中間層級是最高層級的表現(xiàn)和反映。從整個指標體系層次來看，層層相關。

（二）構成要素分析

基于以往學者的研究，旅游行業(yè)治理的主體主要包括旅游主管部門、旅游行業(yè)協(xié)會以及社會公眾（居民、游客等）。旅游行業(yè)治理需要整合各方力量，實現(xiàn)多主體協(xié)同治理，因此本文對于旅游行業(yè)治理能力的評價首先考慮了旅游主管部門的行政治理能力和旅游行業(yè)協(xié)會的治理能力兩個方面，同時考慮到社會公眾治理能力不易于測量，存在較大的不確定性，本文暫時不單獨考慮社會公眾這一主體的治理能力，而是在旅游主管部門和旅游行業(yè)協(xié)會的治理能力中予以體現(xiàn)。此外，旅游行業(yè)治理應嚴格遵守國家相關法律與政策以及協(xié)會規(guī)章制度和管理條例，保證旅游主管部門和旅游行業(yè)協(xié)會的治理工作有法可依、有章可循。因此旅游行業(yè)治理能力的評價同時要考慮旅游行業(yè)的法治程度，即法治化水平是評價旅游行業(yè)治理能力的又一方面。

旅游行業(yè)治理能力評價指標體系的構建過程：（1）針對旅游行業(yè)治理能力的問題進行理論研究，參考相關文獻，結合現(xiàn)行法律政策、部門管理情況，初步確定旅游行業(yè)治理能力評價指標體系；（2）咨詢相關專家（包括旅游學者、旅游管理部門官員、行業(yè)協(xié)會成員等），對已構建的指標體系進行反復溝通并加以修改，最終確定了25 個三級指標。指標具體情況如表1 所示。

表1 旅游行業(yè)治理能力評價指標體系

1.行政治理能力 詹姆斯N·羅西瑙認為治理包括他律性治理與自律性治理兩類，他律性治理注重國家的強制力量，其實現(xiàn)方式是公共機構對私人機構的監(jiān)督管理①詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社2001 年版，第5 頁，第45-46，第57 頁。②王延川：《自律與他律：旅游行業(yè)治理模式的創(chuàng)新——兼論西安地區(qū)旅游行業(yè)法律制度構建》，《理論導刊》2007 年第7 期，第34 頁。。在傳統(tǒng)治理模式中，政府始終發(fā)揮著治理的主體作用，運用行政權力干預是其治理的主要手段③秦繼偉，陳成文：《從“行政治理”到“社會治理”：長株潭試驗區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟地理》2013 年第12 期，第73 頁。，雖然這種治理模式存在一些不足之處，但是在新的時代背景下，政府的行政治理也是不容忽視的。隨著2013 年我國《旅游法》的出臺，旅游行政治理逐漸演變?yōu)檎嚓P職能部門在行政治理過程中與社會組織、公眾等的互動④吳真松，謝朝武，郭志平：《〈旅游法〉與我國旅游行政治理體系的變革研究》，《旅游學刊》2014 年第10 期，第98 頁。。本文基于旅游行政治理的內(nèi)容：旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃管理、旅游市場規(guī)范、旅游公共服務、旅游從業(yè)人員、旅游安全管理等方面⑤吳真松，謝朝武，郭志平：《〈旅游法〉與我國旅游行政治理體系的變革研究》，《旅游學刊》2014 年第10 期，第99 頁。，結合政府相關職能部門的決策能力、組織能力、執(zhí)行能力以及服務能力四個方面來設計相關指標。測度指標主要包括旅游管理事務支出比重、旅游公共服務能力、旅游信息透明度、旅游行政效率、旅游投訴解決率、公眾參與程度、旅游行政處罰增長率、旅游者不文明行為記錄、旅游從業(yè)人員培訓情況、旅游安全管理制度、旅游質(zhì)量標準11 個三級指標。其中，“旅游管理事務預算支出比重”反映了旅游主管部門對旅游行業(yè)發(fā)展的財政支持，為旅游行政治理提供財政保障?！奥糜喂卜漳芰Α狈从沉寺糜沃鞴懿块T提供旅游公共服務的情況，是旅游主管部門能否履行好服務職能的關鍵所在?！奥糜涡畔⑼该鞫取狈从沉寺糜沃鞴懿块T相關信息的公開程度，較高的透明度保障了公眾、旅游協(xié)會以及旅游企業(yè)的知情權，間接顯示旅游主管部門在治理過程中與公眾、旅游協(xié)會以及旅游企業(yè)的互動情況?！奥糜涡姓省狈从沉寺糜沃鞴懿块T行政管理活動的勞動效果和辦事效率，行政效率越高，說明旅游主管部門處理事務的態(tài)度和處理質(zhì)量越高?！奥糜瓮对V解決率”反映了旅游主管部門處理事務的及時性，解決率越高，說明旅游主管部門的辦事能力愈強，為旅游行政治理提供強有力的支撐?！肮妳⑴c程度”反映了公眾參與旅游主管部門決策的程度，公眾參與程度越高，說明了旅游主管部門決策越具有科學性和民主性。前述指標是借鑒其他學者的相關研究①Tang J.,Liu J.,Wang D.,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sustainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,p.779.②陸軍，丁凡琳：《多元主體的城市社區(qū)治理能力評價——方法、框架與指標體系》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2019 年第3 期，第92-93 頁。③王芳，張百慧，楊靈芝等：《基于大數(shù)據(jù)應用的政府治理效能評價指標體系構建研究》，《信息資源管理學報》2020 年第2 期，第24-25 頁。④王綻蕊：《中國特色大學治理評價指標體系構建研究》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2020 年第3 期，第22-23 頁。，并結合旅游行業(yè)發(fā)展過程中突出問題提出的。此外，旅游行政處罰旨在規(guī)范旅游行政處罰行為，維護旅游市場秩序，保護旅游過程中的消費者、旅游經(jīng)營者和相關從業(yè)人員權益，“旅游行政處罰增長率”反映了旅游主管部門對旅游業(yè)中違規(guī)活動、非法行為的處理情況，保證旅游市場規(guī)范運行?！奥糜握卟晃拿餍袨橛涗洝狈从沉寺糜沃鞴懿块T對旅游者行為的監(jiān)管情況，保證文明旅游目標的實現(xiàn)?！奥糜螐臉I(yè)人員培訓情況”反映了旅游主管部門為旅游行業(yè)提供人力資源的情況，保障了旅游行業(yè)中從業(yè)人員的素質(zhì)和服務能力?！奥糜伟踩芾碇贫取狈从沉寺糜沃鞴懿块T在旅游安全管理方面的制度服務能力，保障旅游業(yè)安全健康發(fā)展?！奥糜钨|(zhì)量標準”反映旅游行業(yè)標準化體系建設完善程度，保障旅游行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.協(xié)會治理能力 在政府失靈和市場失靈的特殊情況下，行業(yè)協(xié)會的逐漸興起，在我國市場經(jīng)濟的發(fā)展中扮演著重要的角色①周仁準：《行業(yè)治理的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實路徑選擇》，《安徽工業(yè)大學學報（社會科學版）》2008 年第1 期，第47-48 頁。。與他律性治理不同，自律性治理更注重行業(yè)組織的自治力量，其實現(xiàn)方式是成立自治組織，對組織內(nèi)部成員進行監(jiān)督管理②王延川：《自律與他律:旅游行業(yè)治理模式的創(chuàng)新——兼論西安地區(qū)旅游行業(yè)法律制度構建》，《理論導刊》2007 年第7 期，第34 頁。。行業(yè)協(xié)會作為典型的行業(yè)組織，是政府與企業(yè)之間的中介組織，也是承接政府一些行業(yè)治理功能的重要載體。行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮其自律作用，不僅能夠協(xié)助政府治理行業(yè)，同時能夠促進行業(yè)的發(fā)展。隨著治理主體的多元化，非政府組織也成為旅游行業(yè)治理的主要參與者③秦繼偉，陳成文：《從“行政治理”到“社會治理”：長株潭試驗區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟地理》2013 年第12 期，第74 頁。。基于此，本文認為旅游行業(yè)協(xié)會的治理能力是衡量旅游行業(yè)治理能力的又一方面，測量指標主要包括旅游協(xié)會會員數(shù)、旅游協(xié)會數(shù)、旅游行業(yè)競爭程度、旅游協(xié)會法規(guī)政策數(shù)、旅游協(xié)會覆蓋率、旅游協(xié)會公信力、旅游協(xié)會自主性、旅游協(xié)會規(guī)章制度數(shù)8 個三級指標。其中，“旅游協(xié)會會員數(shù)”反映了旅游協(xié)會提供服務的規(guī)模效應，旅游協(xié)會會員數(shù)過少容易導致行業(yè)協(xié)會經(jīng)費不足，提供服務時影響力有限④江華，張建民：《民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會為例》，《公共管理學報》2009 年第4 期，第87 頁。，不利于提升旅游協(xié)會治理能力。“旅游協(xié)會數(shù)”反映了旅游協(xié)會對旅游行業(yè)中所有企業(yè)利益的代表性，協(xié)會數(shù)量過多容易產(chǎn)生競爭，導致協(xié)會之間業(yè)務范圍重疊、權責不清，影響辦事效率，不利于旅游協(xié)會治理。“旅游行業(yè)競爭程度”反映旅游行業(yè)的競爭情況，旅游行業(yè)競爭程度會影響旅游協(xié)會制度能力，旅游行業(yè)中企業(yè)數(shù)量越多，協(xié)會越難以展開集體行動，故而協(xié)會制度能力越低，最終導致協(xié)會的治理能力較弱⑤王張娜：《政府與行業(yè)協(xié)會在行業(yè)治理中的關系》，山西財經(jīng)大學經(jīng)濟學院碩士學位論文，2013 年第15 頁。⑥吳偉：《組織特點、外部約束與行業(yè)協(xié)會能力》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2016 年第1 期，第103 頁。?！奥糜螀f(xié)會法規(guī)政策數(shù)”反映政府對旅游協(xié)會內(nèi)部治理和外部治理的監(jiān)管情況，政府的監(jiān)督管理會對協(xié)會的治理能力產(chǎn)生影響⑦吳偉：《組織特點、外部約束與行業(yè)協(xié)會能力》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2016 年第1 期，第103 頁。?！奥糜螀f(xié)會覆蓋率”反映了旅游協(xié)會的代表性，覆蓋率越高，旅游協(xié)會越能代表旅游行業(yè)中企業(yè)的整體利益⑧江華，張建民：《民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會為例》，《公共管理學報》2009 年第4 期，第79-80 頁。，有利于旅游協(xié)會通過內(nèi)部治理對整個旅游行業(yè)進行治理?！奥糜螀f(xié)會公信力”反映了公眾以及會員對旅游協(xié)會的信任度和認可度，行業(yè)協(xié)會對行業(yè)治理依靠的就是其會員對組織的社會認可力⑨郭薇，常健：《行業(yè)協(xié)會參與社會管理的策略分析——基于行業(yè)協(xié)會促進行業(yè)自律的視角》，《行政論壇》2012 年第2 期，第57-62 頁。，較強的公信力有利于提高旅游協(xié)會的治理能力。“旅游協(xié)會自主性”反映了旅游協(xié)會對政府的依附程度，旅游協(xié)會的政府依附性小，就會擁有更多自主權利，擁有較高的自主治理能力⑩江華，張建民：《民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會為例》，《公共管理學報》2009 年第4 期，第78-88 頁。?張沁潔，王建平：《行業(yè)協(xié)會的組織自主性研究以廣東省級行業(yè)協(xié)會為例》，《社會》2010 年第5 期，第91 頁。?！奥糜螀f(xié)會規(guī)章制度數(shù)”考察旅游協(xié)會治理機制的標準化程度，反映了旅游協(xié)會制定的協(xié)會規(guī)章制度完善程度，可以為旅游協(xié)會治理提供依據(jù)。

3.法治化水平 中共十九屆四中全會的《決定》中提出了堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的明確要求，這不僅為進一步推進全面依法治國、建設法治中國、提高法治化水平作出了具體要求，也為積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。法治化是國家治理的最基本特征，國家治理、政府治理、社會治理以及行業(yè)治理都必然是法治軌道上的治理，是需要重視并運用法治思維和法治方式開展的治理。面對旅游行業(yè)亂象及其高質(zhì)量發(fā)展要求，國家相關的法律和政策、行業(yè)協(xié)會制定的規(guī)章制度均是旅游行業(yè)中各主體發(fā)揮行業(yè)治理功能的重要依據(jù)。隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游行業(yè)對政府部門完善公共服務及法制建設的需求更加迫切，政府、協(xié)會的工作都需要法治的堅實保障?吳真松，謝朝武，郭志平：《〈旅游法〉與我國旅游行政治理體系的變革研究》，《旅游學刊》2014 年第10 期，第98 頁。。因此，法治化水平是評價旅游行業(yè)治理能力不可或缺的一方面，測量指標主要包括旅游法規(guī)政策數(shù)、旅游法規(guī)政策新增、律師事務所、律師協(xié)會、律師人才、旅游各相關行業(yè)法規(guī)政策分布情況6 個三級指標。其中，“旅游法規(guī)政策數(shù)”反映了旅游行業(yè)的制度保障情況，主要用于評價政府對旅游行業(yè)的重視程度和法治化程度?陸軍，丁凡琳：《多元主體的城市社區(qū)治理能力評價——方法、框架與指標體系》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2019 年第3 期，第92-93 頁。。“律師事務所”反映了社會中提供法律服務的營利組織情況，為旅游行業(yè)中游客、企業(yè)等提供法律保障?Tang J,Liu J,Wang D,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sus?tainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,p.779.?！奥蓭熑瞬拧狈从沉擞慰椭蟹傻钠占扒闆r以及游客的法治意識?姜揚，范欣，趙新宇：《政府治理與公眾幸福》，《管理世界》2017 年第3 期，第172 頁。?！奥蓭焻f(xié)會”反映了社會組織在旅游行業(yè)法治中的作用，旅游行業(yè)法治化水平的提升離不開社會組織的支持和推動?！奥糜畏ㄒ?guī)政策新增”反映了旅游行業(yè)相關法規(guī)政策完善程度，表明旅游行業(yè)法治水平的進步情況?！奥糜胃飨嚓P行業(yè)法規(guī)政策分布情況”反映旅游景區(qū)、旅行社、酒店等旅游相關行業(yè)法律法規(guī)分布情況，若分布不均，則說明存在旅游相關行業(yè)法律制度仍需完善，旅游相關行業(yè)法治化水平有待提升。

（三）指標權重確定

指標權重是評價指標體系應用的重要依據(jù)，體現(xiàn)了評價的價值目標，具有導向作用。本文在對相關文獻進行分析的基礎上，主要采用了專家調(diào)查法和層次分析法（AHP）兩種方法共同確定旅游行業(yè)治理能力評價指標的權重。

1.構建層次結構模型 在最終確定的旅游行業(yè)治理能力評價指標體系的基礎上，按照一級指標、二級指標、三級指標對旅游行業(yè)治理能力這一評價目標進行層次劃分，構建包括1 個目標層、3 個準則層和25個指標層的遞階層次結構模型（如表2 所示）。

表2 遞階層次結構模型

2.構建判斷矩陣 根據(jù)初步確定的指標體系設計相應問卷，咨詢了10 位相關專家，其中，6 位是來自高校的教授，他們對旅游或治理相關問題均有一定研究；2 位是來自旅游管理部門的領導；2 位是旅游協(xié)會的負責人。本研究要求10 位專家根據(jù)元素相對重要性的比例標尺填寫專家重要性打分的問卷，然后根據(jù)專家問卷構建相關的判斷矩陣。重要性比例標尺是1～9 的標度，“1”表示兩個元素同等重要；“3”表示兩個元素相比，前者比后者略為重要；“5”表示兩個元素相比，前者比后者相當重要；“7”表示兩個元素相比前者比后者明顯重要；“9”表示兩個元素相比，前者比后者絕對重要；“2”“4”“6”“8”表示前述判斷的中間值；倒數(shù)則表示相應值的相反含義。

3.判斷矩陣的一致性檢驗 基于專家重要性打分獲得的判斷矩陣，引入一致性指標CI、平均隨機一致性指標RI和一致性比率CR來對各判斷矩陣進行一致性檢驗，保證最終所得權重的科學性。依據(jù)層次分析法（AHP）計算原理，利用Excel 編制了一套完整、系統(tǒng)的一致性檢驗計算表和權重計算表，只需在表內(nèi)輸入專家打分，就能快速算出CI、RI和CR及每位專家的權重結果，具體計算步驟如下：

（1）一致性指標：

（2）獲取RI值：RI為平均隨機一致性指標，具體取值范圍如表3 所示。

表3 平均隨機一致性指標

（3）一致性比率：

（4）若一致性比率CR<0.1 時，構建的判斷矩陣是滿意一致性矩陣，結果具有滿意一致性，即該判斷矩陣的權重系數(shù)分配是可信的；若一致性比率CR>0.1 時，結果不具有滿意一致性，即該判斷矩陣的權重系數(shù)分配是不可信的，需要對重要性打分進行適當調(diào)整，重新分配權重系數(shù)的值，直到具有滿意一致性為止。

4.一致性檢驗以及指標權重計算 首先利用已經(jīng)編制好的Excel 表格對收回的專家打分表進行一致性檢驗，顯示有8 份通過檢驗，其權重值可行有效，另外2 份通過溝通、調(diào)整打分后也通過了一致性檢驗。接著，利用Excel 表格分別對10 份打分表進行指標權重計算。例如，根據(jù)其中一位專家問卷構造的準則層（行政治理能力、協(xié)會治理能力、法治化水平）判斷矩陣，按照上述計算步驟得出一致性比率CR=0.057<0.1，通過了一致性檢驗，計算出準則層三個指標的權重為0.193、0.083、0.724。經(jīng)過同樣的步驟計算出每位專家的各級指標權重。然后，根據(jù)各專家的研究領域與評價目標的相關性程度，判定每位專家的權重。最后，對指標體系的最終權重進行加權計算，得到旅游行業(yè)治理能力各級指標的權重。判斷矩陣如下：

（四）指標量化與處理

旅游行業(yè)治理能力評價指標體系中每個指標的量綱、表現(xiàn)形式以及對目標層的影響各不相同，缺乏可比性，因此需要對評價指標進行無量綱化，使得指標具有可比性，從而計算旅游行業(yè)治理能力評價值。本文主要采用閾值法對各個指標進行無量綱化處理以解決指標單位不統(tǒng)一、指標不可比的問題，具體操作為用實際指標值除以閾值，得到指標評價值，其公式為：

其中，xi為評價指標實際值，max{xi}為評價指標閾值，yi為評價指標無量綱得分值。因此，旅游行業(yè)治理治理能力值的計算公式為：

其中，qi為第i個指標的權重數(shù)值，n為評價指標個數(shù)，e為旅游行業(yè)治理能力值。

三、結語

本文在參考已有治理評價體系的基礎上，嘗試構建了旅游行業(yè)治理能力的評價指標體系，旨在為旅游行業(yè)治理能力量化提供測度工具。首先，通過政策分析明確旅游行業(yè)治理能力評價的價值和使命，運用文獻分析和小組討論相結合的方式初步構建旅游行業(yè)治理能力評價指標體系。其次，通過與專家溝通協(xié)商、反復考量指標數(shù)據(jù)的可獲得性，經(jīng)過多次修改后確定了旅游行業(yè)治理能力評價指標體系。最后，在專家調(diào)查法和層次分析法（AHP）相結合的基礎上，根據(jù)專家重要性打分計算出各指標的權重，形成完整的旅游行業(yè)治理能力評價指標體系。

本文為提升旅游行業(yè)治理能力提供了必要的評價工具，有利于后續(xù)測量各省市的旅游行業(yè)治理能力，進而研究旅游行業(yè)治理能力與旅游業(yè)發(fā)展之間的關系，指導各省旅游行業(yè)的有效治理，全面促進旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。然而，本文僅從理論層面嘗試構建了旅游行業(yè)治理能力評價指標體系，在實際運用過程中，還需要根據(jù)不同地區(qū)旅游行業(yè)發(fā)展的特點和現(xiàn)狀、數(shù)據(jù)的獲取情況，對指標體系以及權重進行相應的修正和改進，充分發(fā)揮指標體系在評價旅游行業(yè)治理能力方面的引導作用。