宅基地集體所有權(quán)主體發(fā)展問題研究

楊繼瑞，呂旭峰

（四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610064）

一、宅基地“三權(quán)分置”改革中的集體所有權(quán)主體問題

回溯有關(guān)理論，馬克思是集體所有制概念的首創(chuàng)者，而集體所有制實(shí)踐的傳統(tǒng)構(gòu)件則來自前蘇聯(lián)，但現(xiàn)在國內(nèi)有關(guān)集體所有制的理論研究，主流視角幾乎無一例外來自西方新制度產(chǎn)權(quán)范式，而在西方產(chǎn)權(quán)理論中，民主、法治和有限政府是給定的。中國與西方的產(chǎn)權(quán)保護(hù)有著不同的歷史背景，公民政治參與、法治和國家構(gòu)建都不相同，在其理論語境中，與“集體所有制”最接近的概念是“社團(tuán)產(chǎn)權(quán)”，但機(jī)械套用“社團(tuán)產(chǎn)權(quán)”概念也并不能對(duì)宅基地的集體所有制做出透徹理解，原因之一在于，社團(tuán)產(chǎn)權(quán)下社團(tuán)的成員權(quán)是開放性的設(shè)置，這一點(diǎn)并不符合中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中農(nóng)民作為集體成員的進(jìn)入或退出的實(shí)際情況。西方產(chǎn)權(quán)理論中的“所有權(quán)”對(duì)應(yīng)的只能是個(gè)人所有權(quán)或私有所有權(quán)，而中國農(nóng)村土地并沒有農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)，農(nóng)村土地集體所有制框架下，不僅集體土地所有權(quán)的主體被界定為多級(jí)所有，在實(shí)踐上土地所有者主體也確實(shí)存在多元可能性，以私權(quán)語境中“一物一權(quán)”主義角度進(jìn)行分析，“農(nóng)民集體”是一個(gè)抽象集合，集體所有制既不是一種共有合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種國家所有權(quán)，而是由國家控制但由集體來承擔(dān)其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排①周其仁:《中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化》，《管理世界》1995年第3期，第178-220頁。。集體所有與民法上的共有也是完全不同的，集體所有權(quán)并不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，與法律權(quán)屬關(guān)系無法統(tǒng)一。

當(dāng)前農(nóng)村宅基地正在探索“三權(quán)分置”的改革路徑，“三權(quán)分置”改革并不改變集體所有制的制度屬性，要解決所有權(quán)運(yùn)行的弊端，理論與實(shí)踐上的可行途徑或在于實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)的管理創(chuàng)新。農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)管理主體究竟是誰？法定體制與事實(shí)體制并不一致，尤其表現(xiàn)在村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的功能混淆上，前者被解釋為村民自治組織，在不少場景中成為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的實(shí)際管理者，因此有觀點(diǎn)主張，在集體土地等資產(chǎn)的管理方面，村委會(huì)可以取代村集體經(jīng)濟(jì)組織②徐增陽，楊翠萍：《合并抑或分離:村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2010年第3期，第16-18頁。。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)決定了管理權(quán)能是集體土地所有權(quán)的必要權(quán)能①韓松：《論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能》，《中國法學(xué)》2016 年第2 期，第121-142 頁。。一方面，村委會(huì)對(duì)集體土地?fù)碛泄芾頇?quán)能在法律上的規(guī)定和賦予，并通過村民自治的方式，在實(shí)踐中落實(shí)了集體土地所有權(quán)主體；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織由于經(jīng)濟(jì)上的不可持續(xù)性②羅猛：《村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)定位與職能重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)交流》2005 年第5 期，第51-55 頁。、村委會(huì)代行使各項(xiàng)職能等，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中處于虛位狀態(tài)。但是，農(nóng)村土地集體所有制的改善是否可以真正將經(jīng)營決策權(quán)從上級(jí)行政實(shí)體中分離出來，交由“村民委員會(huì)”來行使，有觀點(diǎn)認(rèn)為還需要討論，因?yàn)檗r(nóng)村居民當(dāng)中為數(shù)不少的農(nóng)民過著城市、鄉(xiāng)村的“兩棲”生活，但未來隨著信息獲取成本的降低以及農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的釋放，農(nóng)民參加“村民委員會(huì)”的形式可以轉(zhuǎn)化為非現(xiàn)場會(huì)議，或許能夠進(jìn)一步改善當(dāng)前農(nóng)村集體所有制度的決策質(zhì)量。

但是，相對(duì)應(yīng)的觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)，必須讓村委會(huì)恢復(fù)其村民自治組織定位，通過創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織的途徑來構(gòu)建集體所有制的主體，既要賦予其法人資格滿足組織上的客觀條件，又要完善其運(yùn)行機(jī)制③宋志紅，仲濟(jì)香：《論“農(nóng)民集體”的重塑》，《中國土地科學(xué)》2011 年第5 期，第29-34 頁。。這包括：依法成立、擁有完善的組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制、主體具有穩(wěn)定性、主體具有公益性并擁有一定的財(cái)產(chǎn)、能夠獨(dú)立行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任④李茗薇，王冬艷，李健等：《村民小組的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體特征——來自吉林省的實(shí)證研究》，《山西農(nóng)業(yè)科學(xué)》2016 年第5 期，第682-685 頁。等條件。同時(shí)，基于宅基地有效管理和現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體構(gòu)建應(yīng)該具有以下特征：自治性、經(jīng)濟(jì)性、成員性、社區(qū)性⑤陽雪雅：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)建》，《中國不動(dòng)產(chǎn)法研究》2011 年第6 卷，第46-54 頁。。在自治性方面，農(nóng)村土地所有權(quán)主體與村民自治組織具有一定的同構(gòu)關(guān)系⑥崔智友：《中國村民自治與農(nóng)村土地問題》，《中國農(nóng)村觀察》2002 年第3 期，第2-13 頁。，按照村民自治原則管理土地，是集體所有制的內(nèi)在制度要求⑦桂華：《農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析——兼論村級(jí)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)》，《政治學(xué)研究》2017 年第1 期，第99-110 頁。，對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四個(gè)維度進(jìn)行構(gòu)建⑧楊雙：《村民自治民主績效評(píng)估指標(biāo)體系及其應(yīng)用研究》，暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016 年第25-32 頁。。在經(jīng)濟(jì)性方面，村集體經(jīng)濟(jì)資源多寡影響著民主化的村級(jí)治理⑨賀雪峰，何包鋼：《民主化村級(jí)治理的兩種類型——村集體經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)村民自治的影響》，《中國農(nóng)村觀察》2002 年第6 期，第46-52 頁。，有學(xué)者在計(jì)量模型中通過民主化治理與村人均純收入的交互項(xiàng)，證明村集體經(jīng)濟(jì)資源在集體土地所有權(quán)主體權(quán)能發(fā)揮的重要性⑩王海員，陳東平：《村莊民主化治理與農(nóng)村公共品供給》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012 年第6 期，第72-84 頁。。在成員性方面，集體成員不等同于村民，他們是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一?金榮標(biāo)：《村民資格與村民待遇芻議》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2008 年第7 期，第208-210 頁。，正因兩者的不對(duì)等造成以集體成員為主體的集體經(jīng)濟(jì)組織和以村民為主體的村委會(huì)，在公平與效率的價(jià)值追求中相沖突?徐增陽，楊翠萍：《合并抑或分離:村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2010 年第3 期，第16-18 頁。，不利于集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)建。在社區(qū)性方面，貫徹一戶一宅原則，節(jié)約利用宅基地，按照既定的村莊規(guī)劃建房，擴(kuò)大宅基地的正外部性?劉銳，賀雪峰：《從嵌入式治理到分類管理:宅基地制度變遷回顧與展望》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第3 期，第47-56 頁。。

二、農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的測量評(píng)價(jià)

宅基地“三權(quán)分置”改革提出在維持宅基地集體所有制不變的前提下落實(shí)宅基地所有權(quán)，這必須依托集體所有權(quán)主體的行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。學(xué)術(shù)界就此確實(shí)已有相當(dāng)數(shù)量的研究，但鮮有采用定量分析方法對(duì)宅基地所有權(quán)主體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行討論，本文利用中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）2014 年村/居的數(shù)據(jù)，通過系統(tǒng)評(píng)價(jià)宅基地所有權(quán)主體發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行定量分析，考察當(dāng)前宅基地所有權(quán)主體的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而討論宅基地集體所有權(quán)主體發(fā)展對(duì)于落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的影響。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

基于綜合性原則和層次性原則實(shí)用性原則，借鑒學(xué)者陽雪雅的研究?陽雪雅：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)建》，《中國不動(dòng)產(chǎn)法研究》2011 年第6 卷，第46-54 頁。，從四個(gè)維度以及對(duì)應(yīng)的11 個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體內(nèi)容如表1 所示。

表1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的含義與描述統(tǒng)計(jì)

（1）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性維度

宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平首先應(yīng)該體現(xiàn)在宅基地所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)性。一方面，經(jīng)濟(jì)實(shí)力保障宅基地所有權(quán)主體各項(xiàng)活動(dòng)的開展；另一方面，資源稟賦決定了宅基地所有權(quán)主體可利用的資源大小和未來發(fā)展的潛力。本文在數(shù)據(jù)庫中選擇變量ch6 即“村莊人均收入作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力指標(biāo)A1”；選擇變量cg601_a_1、cg601_a_2、cg601_a_3 即“村擁有耕地土地面積、山地面積、林果地面積（單位：畝）加總后得到村莊擁有的農(nóng)地面積”，之后再除以選擇變量cb201 即“戶籍人口”得到村莊人均農(nóng)用地面積作為資源稟賦。

（2）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的自治性維度

自治性意味著讓分散的各個(gè)集體成員直接參與集體活動(dòng)以體現(xiàn)集體成員意志，形成農(nóng)民個(gè)體利益與集體利益最大的公約數(shù)，主要包括民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。就B1民主選舉指標(biāo)，本文在數(shù)據(jù)庫中選擇cd403 變量即“村委會(huì)換屆時(shí)，村民投票的參選率（單位：%）”；就B2民主管理指標(biāo)，選擇數(shù)據(jù)庫中cd2“專職社工人數(shù)看作參與民主管理的人數(shù)”；就B3民主決策指標(biāo)，選擇數(shù)據(jù)庫中cd405“候選人是否需要經(jīng)過上級(jí)部門批準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化“候選人是否不需要上級(jí)部門批準(zhǔn)”；就B4民主監(jiān)督指標(biāo)，在數(shù)據(jù)庫中選擇ca4_s_1 到ca4_s_8 的8 個(gè)多項(xiàng)選擇變量表示“公告欄顯示內(nèi)容”，通過加總得到“公告欄顯示種類數(shù)量”，如果公告欄顯示種類數(shù)量越多，表示民主監(jiān)督涵蓋的內(nèi)容越多，民主監(jiān)督越嚴(yán)格。

（3）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的成員性維度

宅基地所有權(quán)歸集體成員所有，成員相對(duì)于集體而言具有權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的要求。就宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的成員性而言，可以從成員的穩(wěn)定性和同質(zhì)性來衡量。就C1成員穩(wěn)定性指標(biāo)，選擇數(shù)據(jù)庫中cb201“戶籍人口數(shù)”除以cb2“總?cè)丝跀?shù)”來表示；就C2成員同質(zhì)性，選擇數(shù)據(jù)庫中cb701“村中大姓數(shù)多于10%的有多少個(gè)”轉(zhuǎn)化為“村中是否有多于10%的大姓數(shù)”。

（4）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的社區(qū)性維度

集體成員生活的共同家庭形成生活的社區(qū)，在這個(gè)社區(qū)中集體成員應(yīng)該節(jié)約利用宅基地，按照既定的村莊規(guī)劃建房，集體不斷地提供公共物品和公共服務(wù)，提高集體成員居住的舒適度，形成個(gè)體與整體之間的良性發(fā)展?；跀?shù)據(jù)的可得性，選取ca2_s_1 到ca2_s_15 中“含有幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、醫(yī)院、養(yǎng)老院、體育運(yùn)動(dòng)場所”等選項(xiàng)求和，獲得“公共物品和公共服務(wù)的供給數(shù)量”，以體現(xiàn)D1社區(qū)居住環(huán)境的舒適度；選取變量cf5“平時(shí)無人居住的空房占全部住房數(shù)量的比例（單位：%）”，通過100-空置率得到房屋或者宅基地的利用率，以體現(xiàn)土地的節(jié)約利用；選取cz5“訪員對(duì)調(diào)查村的建筑格局評(píng)分”，以體現(xiàn)房屋規(guī)劃的合理性。

（二）數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文使用北京大學(xué)家庭追蹤調(diào)查（CFPS）2014 年村/居數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)庫能夠?qū)σ脏l(xiāng)村或居民社區(qū)為研究對(duì)象的學(xué)術(shù)研究和公共政策分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。選取其中變量信息ca0=5 的村委會(huì)數(shù)據(jù)，通過對(duì)變量信息缺失值和異常值的刪除，最終獲得375 個(gè)有效樣本數(shù)據(jù)，樣本的描述性統(tǒng)計(jì)如表1 所示。宅基地所有權(quán)主體發(fā)展是一個(gè)寬泛模糊的概念，本文借鑒學(xué)者孫飛的研究，利用模糊數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)方法測度宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的綜合水平①孫飛，陳玉萍：《中國農(nóng)民發(fā)展水平模糊評(píng)價(jià)》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第5 期，第45-58 頁。。

（1）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的模糊函數(shù)設(shè)定

設(shè)定宅基地所有權(quán)主體發(fā)展?fàn)顩r為模糊集X，宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平評(píng)價(jià)內(nèi)容為X的子集W，第n個(gè)農(nóng)民發(fā)展水平的函數(shù)W(n)={x,μw(x)}，其中x?X,μw(x)則是x對(duì)W的隸屬度，μw(x)?[ 0,1 ]。一般認(rèn)為評(píng)價(jià)對(duì)象處于絕對(duì)好的狀態(tài)時(shí)隸屬度值為1，絕對(duì)差時(shí)為0，等于0.500 0 時(shí)則為狀態(tài)最為模糊。隸屬度等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)主要參考Martinetti 的設(shè)定：低于0.400 0 為低水平階段；0.400 0 與0.500 0 之間為中等偏下水平階段；0.500 0 與0.600 0 之間為中等偏上水平階段；高于0.600 0 為高水平發(fā)展階段②Martinetti E.C.,“A Multidimensional Assessment of Well-being Based on Sen’s Functioning Approach”，Rivista Internazionale Di Scien?ze Sociali，vol.108,No.2,2000,pp.207-239.。

（2）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的隸屬度設(shè)定

借鑒學(xué)者高進(jìn)云的研究，設(shè)xi是表示初級(jí)指標(biāo)xij決定的農(nóng)民發(fā)展?fàn)顩r的第i個(gè)維度子集，xij是測度第i個(gè)維度的第j個(gè)項(xiàng)指標(biāo)，則宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的初級(jí)指標(biāo)集合為：x=[x11,…,xij…]。隸屬函數(shù)的選擇取決于指標(biāo)變量的類型，一般情況下，指標(biāo)變量分為三種類型：虛擬二分變量、虛擬定性變量、連續(xù)變量。計(jì)算這三類變量的隸屬函數(shù)分別為：

如果評(píng)價(jià)指標(biāo)與宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平成正比，則選用公式（2）；反之則選用公式（3）。在公式中，μ(xij)，為次級(jí)指標(biāo)的隸屬度分別為維度i中指標(biāo)j的下閾值和上閾值。當(dāng)指標(biāo)j的值小于或等于下閾值時(shí)，宅基地所有權(quán)主體在j方面的評(píng)價(jià)肯定是低的；當(dāng)指標(biāo)j的值大于或等于上閾值時(shí)，宅基地所有權(quán)主體在j方面的評(píng)價(jià)肯定是高的；當(dāng)指標(biāo)j在下閾值和上與閾值之間時(shí)，指標(biāo)值越多，宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平高的幾率越大。本文分別選取連續(xù)變量累積分布的20%和80%的臨界值作為下閾值和上閾值帶入上述公式計(jì)算。

（3）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的指標(biāo)加總

根據(jù)宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的測度特點(diǎn)，權(quán)重確定需要滿足兩個(gè)基本假設(shè)前提：第一，各維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)值單調(diào)變化時(shí)，宅基地所有權(quán)主體的綜合發(fā)展指數(shù)也隨之單調(diào)變化；第二，各維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)總體增大時(shí)，其權(quán)重隨之降低，即該指標(biāo)對(duì)宅基地所有權(quán)主體綜合發(fā)展水平的貢獻(xiàn)度逐漸降低。在此本文參考高進(jìn)云對(duì)權(quán)重結(jié)構(gòu)的設(shè)置①高進(jìn)云，喬榮鋒:《森的可行能力框架下福利模糊評(píng)價(jià)的權(quán)重結(jié)構(gòu)討論》，《軟科學(xué)》2010 年第6 期，第133-136 頁。，即權(quán)重公式為冪函數(shù)f(x)=xa,(-1

對(duì)宅基地所有權(quán)主體的各維度隸屬度加總公式如下：

在公式（5）的基礎(chǔ)上將宅基地主體的各維度隸屬度再加權(quán)，匯總為宅基地主體綜合發(fā)展指數(shù)，計(jì)算公式為：

其中i表示宅基地所有權(quán)主體發(fā)展的維度，總維度數(shù)為I，J表示發(fā)展維度i共有J個(gè)初級(jí)指標(biāo)。

（三）宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的模糊評(píng)價(jià)結(jié)果分析

依據(jù)模糊數(shù)學(xué)方法和數(shù)據(jù)對(duì)宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平進(jìn)行測算，計(jì)算結(jié)果如表2 所示：

表2 宅基地所有權(quán)主體發(fā)展水平的模糊評(píng)價(jià)結(jié)果

總體而言，宅基地所有權(quán)主體綜合發(fā)展指數(shù)為0.497 8，處于中等偏下發(fā)展水平。在各項(xiàng)維度中，經(jīng)濟(jì)性維度處于低發(fā)展水平，自治性隸屬度勉強(qiáng)處于中等偏下水平，與處于中等偏上水平的社區(qū)性、尤其是處于高水平的成員性形成了比較明確的對(duì)比，經(jīng)濟(jì)性與自治性發(fā)展水平偏低成為明顯的瓶頸，其中存在很多困難的理論問題與實(shí)踐難題。在實(shí)踐中，村委會(huì)往往取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為宅基地集體所有權(quán)的主體，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者在事實(shí)上可以處置包括宅基地在內(nèi)的集體資產(chǎn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展逐步深入、市場機(jī)制功能日益凸顯的背景下，對(duì)于農(nóng)民家庭而言，原本只具有居住保障功能的宅基地開始顯現(xiàn)其家庭財(cái)產(chǎn)的屬性，村委會(huì)作為宅基地集體所有權(quán)人代理者要解決的問題趨于復(fù)雜，現(xiàn)有制度如何調(diào)整適應(yīng)新的變化？以私權(quán)為參照，宅基地集體所有權(quán)沒有人格化的所有者，其運(yùn)行又以所有權(quán)與使用權(quán)分離為基本特征，但集體所有制的框架設(shè)計(jì)給定了集體所有權(quán)的改革方向不能導(dǎo)向私有，如何建立有效的集體所有權(quán)治理結(jié)構(gòu)，這是一項(xiàng)復(fù)雜的制度創(chuàng)新，因?yàn)樗粌H涉及組織的內(nèi)部治理問題，而且與農(nóng)村基層治理體系建設(shè)密切關(guān)聯(lián)，它不僅是政策操作層面的實(shí)踐問題，也涉及農(nóng)村行政體制改革以及相關(guān)法律法規(guī)修訂等問題。

三、關(guān)于提升宅基地集體所有權(quán)主體發(fā)展水平的思考

“集體經(jīng)濟(jì)組織”法定體制中的缺失使村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中成為村莊治理中的關(guān)鍵角色。很難簡單地指責(zé)村委會(huì)的取代是“越俎代庖”，因?yàn)檫@一現(xiàn)象背后有其制度根源，典型問題之一就是法定體制關(guān)于“集體經(jīng)濟(jì)組織”的界定存在缺失，村委會(huì)雖然在法定體制內(nèi)被定義為基層群眾性自治組織，但其承擔(dān)的實(shí)際功能更多元，對(duì)村莊治理的實(shí)際影響更為關(guān)鍵。“法定體制”定義為基層群眾性自治組織的村委會(huì)，在事實(shí)體制中扮演著遠(yuǎn)比定義復(fù)雜得多的角色，它不僅以社區(qū)公共事務(wù)管理者身份承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)管理職能，還在很多情況下成為集體財(cái)產(chǎn)的實(shí)際代理人，并在幾乎所有情況下都成為上級(jí)政府的基層代理人。村委會(huì)的法定合法性并不體現(xiàn)在集體所有制成員或者代理人角色中，這種多重角色的混淆確實(shí)引發(fā)了爭議；從鄉(xiāng)村治理改革的趨勢看，集體經(jīng)濟(jì)組織越來越有必要獨(dú)立彰顯其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織管理者的角色屬性；但問題的復(fù)雜性又在于，實(shí)踐中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織屬性也并非純粹意義的經(jīng)濟(jì)組織，也在不同程度上附上政治組織的色彩。集體經(jīng)濟(jì)組織被定義為“特別法人”，這種界定試圖體現(xiàn)一種平衡：一方面，希望剝離應(yīng)由基層自治組織承擔(dān)的職能，讓集體經(jīng)濟(jì)組織更好地發(fā)揮實(shí)現(xiàn)并維護(hù)集體成員經(jīng)濟(jì)利益的功能；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展需要服務(wù)于優(yōu)化農(nóng)村民主自治、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的政治大局。雖然法律界定似乎已經(jīng)解決了集體經(jīng)濟(jì)組織的定位問題，但學(xué)界有關(guān)討論并未完全取得共識(shí)，例如集體所有的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵與法律概念之間確實(shí)存在較為明顯的差異，“集體”不是法律列舉的民事主體類型，民事立法雖借用了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)“集體所有”概念，但是未能與民法邏輯融合。不僅如此，即便以“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人所有”來落實(shí)“集體所有”成為較為主流的觀點(diǎn)，而且改革的實(shí)踐趨勢也是主張構(gòu)建清晰的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，依然有觀點(diǎn)認(rèn)為集體所有制的這種實(shí)現(xiàn)形式存在脫離公有制的隱憂①張暉：《鄉(xiāng)村治理視閥下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020 年第11 期，第51-55 頁。。

從實(shí)踐看，村委會(huì)替代村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)已是常態(tài)，一類觀點(diǎn)主張繼續(xù)豐富村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能抑或替代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；另一類觀點(diǎn)則認(rèn)為，由此導(dǎo)致政經(jīng)不分，產(chǎn)生許多深層次長期問題；部分地區(qū)則參照公司化的運(yùn)營模式來建構(gòu)二者關(guān)系，使其相互獨(dú)立又相互制約。就前文分析而言，自治性與經(jīng)濟(jì)性是制約村委會(huì)作為宅基地集體所有權(quán)主體的主要因素，無論從推進(jìn)村民自治的角度還是從推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織功能分離是更為合理的路徑選擇，雖然村莊單一主體治理是特定歷史的產(chǎn)物，但是單一性治理體制難以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展多元化的功能需求，尤其自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施后，政府日益注重激發(fā)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)在發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展活力，使其呈現(xiàn)出多元治理功能。

現(xiàn)實(shí)地看，在現(xiàn)有村民自治體制下，僅僅依靠村委會(huì)來實(shí)現(xiàn)村民自治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，例如在宅基地問題上，在諸如資格權(quán)分配、宅基地集體收益分配等問題上，究竟以戶籍村民身份作為判斷依據(jù)、還是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份作為判斷依據(jù)，矛盾沖突大多發(fā)生在成員身份混淆的情況下。明晰成員身份依然是解決問題的必要前提，建議應(yīng)根據(jù)村莊事項(xiàng)的具體性質(zhì)，判斷參與人員資格與表決資格②于國萍：《分治視角下村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系探究》，《山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第1 期，第36-41 頁。。例如對(duì)于包括宅基地在內(nèi)的集體資產(chǎn)處置、利益分配或者相關(guān)經(jīng)營管理等事宜，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而非簡化為戶籍身份；在包括集體建設(shè)用地等在內(nèi)的集體資源豐富的農(nóng)村，建議采取專業(yè)化方式方法管理村莊集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營活動(dòng)，適度明晰村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的成員身份，使村集體對(duì)于土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理更具效率。另外，提升自治性意味著需要更加依賴來自農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部（包括集體成員）對(duì)于所有權(quán)主體的監(jiān)督，較為主流的觀點(diǎn)包括建立健全村委監(jiān)督機(jī)構(gòu)、完善民主評(píng)議制度、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審議制度等，但對(duì)于具體條件的地區(qū)，也可以選擇聘請(qǐng)專職監(jiān)督者完成監(jiān)督工作，通過合理的組織設(shè)計(jì)使監(jiān)督人能努力工作并誠實(shí)上報(bào)監(jiān)督信息。