疫情下健康碼政策非漸進(jìn)擴(kuò)散模式分析

葛姿涵

摘 要：在新冠疫情的防控中，健康碼在短短42天內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了在中國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的政策采納，表現(xiàn)出了非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散的特征。本文以健康碼的省際擴(kuò)散為例，在對(duì)國(guó)內(nèi)外政策擴(kuò)散模式的研究進(jìn)行回顧與對(duì)非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散的理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析后，從過(guò)程和特點(diǎn)兩個(gè)角度分析健康碼的非漸進(jìn)擴(kuò)散模式。在擴(kuò)散過(guò)程的分析，主要從時(shí)間角度分析得出R型擴(kuò)散曲線(xiàn)，從空間角度分析得出政策擴(kuò)散的相關(guān)影響因素。對(duì)模式特征的分析得出，其具有爆發(fā)性、跳躍性和靈活性、內(nèi)容趨同性、受中國(guó)特色政治制度影響等特征。本次研究對(duì)一種非常規(guī)性的政策擴(kuò)散模式進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，是對(duì)目前政策擴(kuò)散研究的一種補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：健康碼;非漸進(jìn)擴(kuò)散模式;疫情

中圖分類(lèi)號(hào)：F27???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.023

0 引言

政策擴(kuò)散能有效地縮減政策創(chuàng)新所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與不確性，政策在政府之間的交流與傳播已經(jīng)成為提升政府創(chuàng)新能力和治理效能的一個(gè)重要的方式。大多數(shù)的研究在漸進(jìn)主義的影響下認(rèn)為政策擴(kuò)散需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的、漸進(jìn)式的、符合正態(tài)性的過(guò)程，但目前已經(jīng)有研究發(fā)現(xiàn)很多政策擴(kuò)散的過(guò)程是十分迅速和劇烈的，體現(xiàn)出一種非漸進(jìn)性的特點(diǎn)。那么，應(yīng)該從怎樣的角度描述這種非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散的模式？以及這種非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散模式的特征是怎樣的？健康碼在短短42天內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了在全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的擴(kuò)散，具有高度的代表性和典型性，因此本文以健康碼的省際非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散為例，借助大量的文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)，對(duì)健康碼特殊的非漸進(jìn)式擴(kuò)散模式進(jìn)行分析。

1 國(guó)內(nèi)外政策擴(kuò)散模式研究回顧

近幾十年來(lái)，政策擴(kuò)散理論得到了不斷的豐富和發(fā)展，是公共政策學(xué)界的前沿課題。政策創(chuàng)新是政策擴(kuò)散的一個(gè)重要的基礎(chǔ)，目前人們主要沿用沃克對(duì)政策創(chuàng)新的定義，強(qiáng)調(diào)政策創(chuàng)新的“新”是指一個(gè)計(jì)劃或政策對(duì)采用它的國(guó)家來(lái)說(shuō)是新的。而政策擴(kuò)散則通常被定義為“一項(xiàng)新政策通過(guò)一段時(shí)間，經(jīng)由一定的渠道，在一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的成員之間交流和傳播的過(guò)程”。在政策擴(kuò)散的研究中，很多學(xué)者都試圖對(duì)政策擴(kuò)散過(guò)程和特征進(jìn)行模型化的描述，并得到了豐富的成果。

受到漸進(jìn)主義和有限理性的影響，有關(guān)政策擴(kuò)散的研究普遍認(rèn)為政策擴(kuò)散遵循著“初期緩慢增長(zhǎng)-中期平穩(wěn)提升-后期漸緩趨平”的過(guò)程，整個(gè)擴(kuò)散過(guò)程是比較漫長(zhǎng)的，而且擴(kuò)散過(guò)程符合S型曲線(xiàn)的特點(diǎn)，符合正態(tài)性特征。在此基礎(chǔ)上，國(guó)外一些學(xué)者總結(jié)出了全國(guó)互動(dòng)模式、區(qū)域傳播模式、領(lǐng)導(dǎo)-跟進(jìn)模式和垂直影響模式等各種具體的模式。

然而，S型曲線(xiàn)近乎公理性的存在并不意味著政策擴(kuò)散過(guò)程必然是一種漸進(jìn)過(guò)程。布什伊（Boushey）最早總結(jié)出了陡峭S型、R型和階梯型三種非漸進(jìn)式的擴(kuò)散曲線(xiàn)形態(tài)，并使用“政策爆發(fā)”來(lái)描述極其快速的政策擴(kuò)散過(guò)程，是非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散研究的起點(diǎn)。在中國(guó)，楊志、魏姝最早對(duì)非漸進(jìn)式擴(kuò)散模式及其生成機(jī)制進(jìn)行了分析，并得出了“中央政府的壓力控制機(jī)制”和“地方政府的社會(huì)化采納機(jī)制”兩種生成機(jī)制，但其缺少對(duì)非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散模式影響因素的分析，不夠全面。而王法碩、張恒朋運(yùn)用事件史分析方法和實(shí)證分析法對(duì)非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散的影響機(jī)制作出詳細(xì)分析，對(duì)楊志、魏姝的研究做出了補(bǔ)充。同時(shí)，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者依據(jù)我國(guó)的政治制度特點(diǎn)做出了歸納，其中王浦劬、賴(lài)先進(jìn)聚焦于我國(guó)的層級(jí)體系和府際關(guān)系，充分考慮層級(jí)級(jí)別和發(fā)展程度等多方面因素，歸納出了中國(guó)政策擴(kuò)散的多種模式。

除此之外，在擴(kuò)散模式的研究中，擴(kuò)散特征和擴(kuò)散機(jī)制的研究也是一個(gè)重要的議題，在擴(kuò)散機(jī)制的研究中，學(xué)習(xí)、模仿、社會(huì)化、競(jìng)爭(zhēng)、壓力和強(qiáng)制等機(jī)制得到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的認(rèn)可;而對(duì)擴(kuò)散特征的研究則主要運(yùn)用路徑、時(shí)間和空間三個(gè)研究維度。

2 非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散的理論基礎(chǔ)——間斷-均衡理論

1990年，鮑姆加特納和瓊斯提出“間斷-均衡理論”，試圖解決政策過(guò)程中的穩(wěn)定與變遷問(wèn)題。公共政策的間斷-均衡理論認(rèn)為，有限的注意力和注意力轉(zhuǎn)移是導(dǎo)致政策穩(wěn)定和政策突變的基本原因，長(zhǎng)期穩(wěn)定的漸進(jìn)政策過(guò)程常常被由注意力驅(qū)動(dòng)的非漸進(jìn)政策變遷打斷，因此政策擴(kuò)散過(guò)程應(yīng)該運(yùn)用注意力驅(qū)動(dòng)下的壓力機(jī)制導(dǎo)致的漸進(jìn)政策調(diào)試和非漸進(jìn)政策爆發(fā)來(lái)共同解釋。其中，反饋機(jī)制和外部壓力機(jī)制能夠?qū)Ρl(fā)式政策擴(kuò)散的形成機(jī)制做出合理的解釋。

正反饋機(jī)制和負(fù)反饋機(jī)制是間斷-均衡理論的一個(gè)重要部分，是解釋穩(wěn)定與變遷的重要機(jī)制，正反饋對(duì)應(yīng)著政策穩(wěn)定，起到對(duì)穩(wěn)定的強(qiáng)化作用;而負(fù)反饋則對(duì)應(yīng)政策變遷，起到對(duì)變遷的強(qiáng)化作用。非漸進(jìn)式的政策擴(kuò)散源自正反饋效應(yīng)帶來(lái)的決策注意力在全國(guó)決策系統(tǒng)的驟然聚合，在正反饋機(jī)制作用下，政策行動(dòng)者通過(guò)操縱政策形象和尋找議定場(chǎng)所等行為促使政策議題在決策單元之間快速擴(kuò)張，稀缺的政府注意力就會(huì)突然在某一政策領(lǐng)域聚合，成為觸發(fā)非漸進(jìn)式政策擴(kuò)散的“機(jī)會(huì)之窗”。

同時(shí)，政策擴(kuò)散過(guò)程中所受到的各種外部壓力也會(huì)產(chǎn)生很大的影響。外部環(huán)境的劇烈變化一般會(huì)引起政府決策注意力的快速轉(zhuǎn)移與聚集，而這種注意力的爆發(fā)式聚集為爆發(fā)式擴(kuò)散提供了先決條件。

3 時(shí)空維度下的健康碼非漸進(jìn)擴(kuò)散過(guò)程的總體圖景

3.1 時(shí)間維度：健康碼的省際擴(kuò)散曲線(xiàn)

在巨大的疫情防控壓力下，2020年2月11日杭州市率先上線(xiàn)健康碼，并迅速推行到全省。隨后福建、四川、上海等地也積極跟進(jìn)推出健康碼，截至同年3月23日西藏啟用健康碼，全國(guó)共有31個(gè)省級(jí)行政單位正式采納了健康碼，實(shí)現(xiàn)了其省際擴(kuò)散。

本文以31個(gè)省級(jí)行政單位為研究單位，借助相關(guān)政策文獻(xiàn)進(jìn)行分析，將某一個(gè)省級(jí)行政區(qū)全面上線(xiàn)統(tǒng)一的健康碼這一事件作為該省上線(xiàn)健康碼的標(biāo)志。以時(shí)間為橫軸，以采納主體數(shù)量和累計(jì)采納率為縱軸，得到圖1健康碼政策擴(kuò)散曲線(xiàn)。由圖1可知，健康碼的省際擴(kuò)散過(guò)程體現(xiàn)著短時(shí)間內(nèi)快速擴(kuò)散的非漸進(jìn)性特征，擴(kuò)散曲線(xiàn)為R形曲線(xiàn)，符合政策爆發(fā)的基本特征。