城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的綠化隔離帶建設實踐
——以北京為例

柴浩放

（北京市社會科學院，北京 100101）

綠化隔離帶的概念最早源于英國倫敦的綠帶建設，是大城市地區(qū)為了防止都市區(qū)過度蔓延，同時優(yōu)化城市自然資源環(huán)境而采取的一種限制開發(fā)措施[1]。這種集生態(tài)建設與城市空間布局優(yōu)化于一身的手段被全球許多城市采納，成為一種較為流行的城市發(fā)展調(diào)控手段。我國的綠化隔離帶建設通常坐落于城市郊區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由于城鄉(xiāng)土地的二元性，導致生態(tài)建設與農(nóng)民生計、綠隔的城市限制性發(fā)展導向與農(nóng)村城市化之間存在沖突與矛盾?；诒本┦械那闆r進行，這一問題在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)表現(xiàn)最為典型，也最為復雜。

1 與城鄉(xiāng)接合部有關(guān)的文獻綜述

城鄉(xiāng)接合部地區(qū)具有地理空間形態(tài)的準城市屬性和行政歸屬的鄉(xiāng)村屬性，農(nóng)民的就業(yè)的非農(nóng)化且形態(tài)多樣，區(qū)域內(nèi)流動人口眾多且流動性強，各種關(guān)系錯綜復雜，是我國城市化進程中矛盾較為集中的區(qū)域。社會各界在理論和實踐層面對此地區(qū)的探討比較廣泛。劉紅萍等提出實施戶籍管理的統(tǒng)一化、城鄉(xiāng)管理的一體化和建立城市與城郊土地的統(tǒng)一大市場，并加強城市規(guī)劃的導向作用。戚本超等對城接結(jié)合部在北京發(fā)展過程中的四個作用進行了詳細分析，并提出了城鄉(xiāng)接合部發(fā)展的六個方面的問題，即土地占用、經(jīng)濟發(fā)展、人口管理、基礎設施建設、環(huán)境惡化和社會治安問題，在此基礎上從城鄉(xiāng)接合部的管理體制、建設規(guī)劃、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、流動人口管理和基礎設施建設等方面提出解決對策。徐勤政等剖析了北京城鄉(xiāng)接合部地區(qū)綠化隔離帶相關(guān)配套政策的實施中存在的各種缺陷和問題，部分是頂層設計的問題，部分是實施過程中的問題，但都導致政策實施變形或難以為繼，建議加大財政投入力度，創(chuàng)新土地政策，鼓勵基層創(chuàng)新并加以總結(jié)推廣，多措并舉推進相關(guān)領域工作[2]。崔向華認為城鄉(xiāng)接合部50個重點村的改造為全國同類地區(qū)的此類問題的解決提供了良好的借鑒，充分調(diào)動綜合資源和制度因素，全方位對相關(guān)地區(qū)的土地資源、戶籍制度、人力資源、社會保障等進行重組和優(yōu)化，實現(xiàn)了農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)城市化、用地生態(tài)化的共贏。

2 北京城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的綠隔建設實踐與成效

2.1 城鄉(xiāng)接合部地區(qū)綠化隔離帶建設難點

在北京市落實首都城市定位、加快建設國際一流的和諧宜居之都的過程中，城鄉(xiāng)接合部綠隔地區(qū)是關(guān)鍵區(qū)域，經(jīng)過多年努力，北京市系統(tǒng)推進了綠化隔離帶地區(qū)城市化進程。

綠化隔離帶地區(qū)人口資源環(huán)境矛盾和城鄉(xiāng)二元矛盾日益突出、“城市病”和“三農(nóng)”問題日益嚴重。主要表現(xiàn)在外來人口較多，本地人口在搬遷安置、勞動力就業(yè)和社會保障方面仍有較多突出問題；產(chǎn)業(yè)層次有待提升，后續(xù)發(fā)展乏力；公共服務管理和土地利用模式亟待創(chuàng)新等。在非首都功能疏解以及京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，北京推動綠隔地區(qū)農(nóng)村城市化，探索自主優(yōu)化開發(fā)、內(nèi)涵集約發(fā)展新模式等，將該區(qū)域建設成為綠色生態(tài)發(fā)展區(qū)，為建設國際一流和諧宜居之都添磚加瓦。按照北京市城鄉(xiāng)接合部有關(guān)綠化隔離地區(qū)建設的總體要求，主要從規(guī)劃優(yōu)化、土地利用方式調(diào)整、農(nóng)民市民化、舊村改造、產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村社區(qū)治理等領域深入開展工作。

北京市綠化隔離地區(qū)范圍如圖1所示。

圖1 北京市綠化隔離地區(qū)范圍

2.2 城鄉(xiāng)接合部地區(qū)綠化隔離帶建設推進方式

第一道綠化隔離帶地區(qū)曾是北京市主要的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，環(huán)境臟亂、公共設施缺乏、人員密集、治安風險大，影響城市景觀、更影響群眾的滿意度、獲得感。在北京市城鄉(xiāng)接合部重點村改造和綠化隔離帶建設的同步推進過程中，由于注重保護農(nóng)民利益，強化對農(nóng)民轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)居的資源投入，改造得以順利推進。一方面改善了相關(guān)地區(qū)農(nóng)民的居住環(huán)境，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)居，農(nóng)民實現(xiàn)了帶著資產(chǎn)進城，成為擁有股份的新市民，享受城市社會保障體系。另一方面，通過土地資源的重新整合和利用，為城市增加了大尺度的綠地，使得以往難以推進的綠化隔離帶建設快速推進。

北京市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化的方式包括綠隔建設、功能區(qū)帶動、土地儲備、村莊改造。

（1）綠隔建設。

綠隔建設地區(qū)包括一道綠隔和二道綠隔，兩個地區(qū)的發(fā)展方向也有所不同，但目的都是防止城市無序擴張。

（2）功能區(qū)帶動。

功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動具有兩個特征，通過建立高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)帶動地區(qū)的增長；通過功能區(qū)實現(xiàn)空間的拓展和產(chǎn)業(yè)的布局[3]，但容易出現(xiàn)功能區(qū)內(nèi)外隔離的“新二元結(jié)構(gòu)”問題。

（3）土地儲備。

土地儲備的大規(guī)模啟動在帶動城市化的同時，也產(chǎn)生資金平衡困難、債務規(guī)模過大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等問題。

（4）村莊改造。

村莊改造需要面臨如何擺脫過于依賴外部投入的問題，走出激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生增長方式和就地城鎮(zhèn)化的道路。

2.3 綠隔建設成效

北京市第一道綠化隔離帶建設涉及的公園已基本建成，形成了環(huán)狀結(jié)構(gòu)，極大方便了市民生活，改善了區(qū)域人居環(huán)境，提高了居民的滿意度、獲得感，是新時代為民辦實事的切實體現(xiàn)。第一道綠化隔離帶的建設，在經(jīng)歷幾次北京城市規(guī)劃的更迭和北京城市功能定位的不斷強化和明確，也實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，功能由比較單一的防止城市攤大餅，向增強城市生態(tài)功能、豐富人民休憩選擇等綜合形態(tài)轉(zhuǎn)變，公園的定位也從最初郊野公園的功能定位，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄珗@的定位。

綠隔建設是綠色北京、生態(tài)北京建設的重要切入點，是化解北京城市建成區(qū)人口資源與環(huán)境矛盾的重要途徑，是實踐新時期生態(tài)文明建設的范例，為達到新一版北京城市總體規(guī)劃中關(guān)于生態(tài)的剛性指標的要求奠定了良好的基礎。通過以綠化隔離帶建設為抓手的生態(tài)環(huán)境建設，實現(xiàn)了倒逼農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，減量發(fā)展，減的主要是農(nóng)村建設用地，提高其用地集約化程度，提質(zhì)增效、提高單位用地面積資源承載和產(chǎn)出能力。通過推動低端產(chǎn)業(yè)向京外疏解，配合完成集體建設用地的騰退和集約化利用，助力北京城鄉(xiāng)接合部地區(qū)華麗轉(zhuǎn)身，促進了城市化進程，也深化了美麗鄉(xiāng)村建設。綠隔建設深化了北京城鄉(xiāng)一體化的體制機制，形成了一批有效的制度，將城市和鄉(xiāng)村通盤考慮，豐富了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)工作經(jīng)驗，也為建設和完善北京城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系做出了貢獻。北京市生態(tài)控制區(qū)規(guī)劃如圖2所示。

圖2 北京市生態(tài)控制區(qū)規(guī)劃

3 需要進一步研究的問題

對城鄉(xiāng)接合部地區(qū)在綠隔建設契機上推進城鄉(xiāng)一體化的方式進行總結(jié)和研判，包括主要政策、動力機制、推進方式以及遺留問題等方面，可以重點關(guān)注土地開發(fā)利用的區(qū)域統(tǒng)籌機制、實現(xiàn)資金平衡的投融資機制及項目審批下放機制。

探討如何發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，實現(xiàn)農(nóng)村的內(nèi)生型發(fā)展；如何發(fā)揮統(tǒng)籌機制解決農(nóng)村城市化的資金平衡問題；如何提升土地的價值，尤其是建設用地的集約節(jié)約利用；研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)影響等。如何通過項目推進方式的實踐和總結(jié)，形成制度層面的經(jīng)驗，如區(qū)域統(tǒng)籌機制、審批下放機制和投融資機制等，為城鄉(xiāng)接合部其他地區(qū)提供參考。進一步總結(jié)經(jīng)驗與存在的問題，激發(fā)基層自主參與城鄉(xiāng)接合部改造、實現(xiàn)地區(qū)農(nóng)村城市化的積極性；為避免新城周邊產(chǎn)生新的城鄉(xiāng)接合部問題提供決策參考；為下一步探索有效的農(nóng)村城市化試點工作奠定良好的基礎。

4 結(jié)語

北京市的綠化隔離帶建設經(jīng)過多年謀劃、實施，歷經(jīng)幾次北京城市總體規(guī)劃的修訂和北京城市功能發(fā)展定位轉(zhuǎn)換，也經(jīng)歷了非首都功能疏解和京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展等國家大政方針政策的出臺，在北京市不斷探索總結(jié)經(jīng)驗并集中力量推進的情況下取得了良好的效果。未來需要在總結(jié)鞏固已有經(jīng)驗的基礎上，持續(xù)深化相關(guān)領域的工作。尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和綜合施策方面的經(jīng)驗，不僅對北京市的綠化隔離帶建設實施具有開創(chuàng)性的意義，對于北京市未來的鄉(xiāng)村振興等領域的工作也具有指導和示范意義。