論鄉(xiāng)村振興背景下增村“自治吸納行政”模式*

華南理工大學公共管理學院 張樹旺，謝汝欣

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，政府、市場大量外來資源進入鄉(xiāng)村場域。而大多數村莊因治理體系不健全，治理能力低下，村民無法形成共同體和集體行動能力，使得能否承接住鄉(xiāng)村振興任務與資源成為一個問題。鑒于振興任務的推行壓力，通常模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會通過項目制和設立考核權和村干部薪酬補貼標準，用定期考核村干部的方式推動戰(zhàn)略實施。這種模式雖然快速推進了振興任務，但使鄉(xiāng)—村關系從“規(guī)則—遵守”的指導關系轉變?yōu)椤懊睢摹钡慕M織一體化關系，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022》強調“充分尊重農民意愿，切實發(fā)揮農民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”，如何重新激活村莊的共同體屬性，將農民組織起來形成集體行動能力，從內生的角度激發(fā)村莊自身的振興動力和長效機制成為當前鄉(xiāng)村治理體系塑造中的急迫任務。增村案例將民主與治理聯系起來，通過議事制度促成了村莊共同體，破解了鄉(xiāng)村治理碎片化，塑造了新型鄉(xiāng)村治理體系、成功組織化了全體村民高效將外來資源與項目轉化鄉(xiāng)村振興效能。解剖這一案例有助于治理驅動型鄉(xiāng)村振興模式。

一、治理效能視野下的鄉(xiāng)村治理學術史梳理

早 在 2009年，Kevin J.O’Brien and Rongbin Han[1]就指出我國鄉(xiāng)村治理過于注重民主選舉而忽略治理有效的需求。而在治理效能上，康曉光[2]指出，我國的鄉(xiāng)村治理實際是有效的，但基層政府通過各種方法吸納村自治組織進而將村莊精英吸納進入行政體系。徐勇[3]認為中國鄉(xiāng)村社會經歷了四個階段，分別是家—戶主義的分散階段，國家—集體主義的統(tǒng)一階段，個人主義的分離階段和合作主義階段。鄉(xiāng)村振興應該屬于合作主義階段。拜茹和尤光付[4]提出鄉(xiāng)村治理是雙軌運行，鄉(xiāng)村自生的自律機制與外部介入（政府主導）的他律機制。賀雪峰和仝志輝[5]也提出村莊秩序的建立具有二元性，即行政嵌入和村莊內生。

鄉(xiāng)村治理的兩軌制衍生出行政吸納問題。行政吸納最初由金耀基[6]提出，指港英政府吸納社會精英以達到精英整合、合法性賦予目的。強世功[7]認為行政吸納不是無條件的精英整合，而是賦予正當性與合法性的手段。林閩鋼[8]認為行政吸納治理之所以能成立，主要基于雙方資源依賴的不平等關系。唐文玉[9]在行政吸納社會基礎上改進提出行政吸納服務模型，“支配”與“配合”取代“控制”成為核心機制，二者是依附合作關系。汪錦軍[10]根據政府介入能力與社會自治能力的強弱劃分出合作共治型、自主治理型、行政主導型、利益劫取型四種模式。

儲建國[11]認為由以人民公社為代表的國家公權力進行一元治理，將一切社會力量吸納入行政體系中，形成了單軌政治，增加國家動員的同時，也破壞了社會秩序。人民公社解體，國家公權力從基層社會撤出，而原來的基層社會自治力量因被壓制過久失去了活性，基層社會陷入權力真空狀態(tài)，出現了治理問題。徐勇[12]提到國家在“政權下鄉(xiāng)”與“政黨下鄉(xiāng)”的過程中通過組織和動員農民將農民吸納至國家行政體系中，改革開放后則是通過村民自治的民主體制吸納農民。反觀鄉(xiāng)村振興中，行政自上而下地吸納自治，同時大量外來資源下沉村莊，能迅速推廣鄉(xiāng)村振興項目，但在振興項目長久存活上卻存在難以克服的障礙。如何解決這一理論與實踐難題，增村治理創(chuàng)新案例給學術界新的啟示。

二、“自治吸納行政”的新鄉(xiāng)村治理模式

增村轄區(qū)面積4平方公里，下設9個村民小組。戶籍戶數為610戶，人口約2100人，本村在外人口約230人。60歲以上的老年人口約占村總人口17%，根據聯合國標準，已經進入嚴重老齡化階段。轄區(qū)內有15家企業(yè)，約吸納30%村內勞動力。所有的合作社都已注冊，并組成具有法人資格的增村經濟合作聯社（股份公司）。村民每年可以分紅約3800元。

（一）“自治吸納行政”模式的形成過程

增村模式的形成與其治理困境與轉變密不可分。20世紀90年代，G省乘著改革開放的春風經濟快速發(fā)展，城市化進程加快，但由于1994年村兩委征地補償款分配問題及宅基地分配問題引發(fā)長達20年的村民派系斗爭，此后五屆的村委會都因派系斗爭處于癱瘓狀態(tài)，每屆村委會履職軌跡幾乎是一樣的：上任－查帳－攬權－斗爭－癱瘓－無作為－下臺困境直到2014年村委會選舉才迎來新轉變。無派系的GQD高票當選新任村委會主任，聯合上級政府，創(chuàng)新了新治理體系，將全體村民組織起來，大幅推進了鄉(xiāng)村振興項目的落地。其成功經驗獲得顯著成效并作為成功經驗由G市政府推廣。GQD針對治理無效的原因進行一系列改革形成了增村獨特的“自治吸納行政”治理模式。

（二）“自治吸納行政”的鄉(xiāng)村治理模式

1.長期派系斗爭為治理騰出空間

長期派系斗爭給村民治理留出空間并促進集體價值共識的覺醒。長期的派系斗爭導致公共事務無人問津，損害村民切身利益引起其厭煩。在內斗中，增村的鄉(xiāng)村精英以及普通村民對公共事務管理、個人利益與集體利益的關系、宗族斗爭、未來經濟發(fā)展等有了深刻思考。已成形的潛在群體認知在適當時候會被社會精英行動喚醒，形成集體的價值共識。在GQD決定參選后，他們潛在的不滿被喚醒并轉化為行動，為處于中立方的新任村兩委的當選奠定了群眾基礎。他的當選并非政府或村民派系團體的舉薦，而是全體村民投票選出，是集體意志的結果。

2.組織化的村民成為治理主體

GQD上任后公開村里財務，成立股份制公司（村合作經濟聯社），村里所有治理事務，如出租物業(yè)和房產、買賣土地、引進項目等均交村民代表在會上討論與公開表決。這一舉措將增村公共利益與村民個人利益強烈聯結，從經濟層面將農民組織化并形成利益共同體。GQD領導村委會將所有權力轉給村民代表會議。村集體事務均由村民代表在村民代表會議現場決策，村民對村莊的參與感、責任感與使命感大幅提升。村民代表自我制定操作性強的議事規(guī)則和設置責任明確的功能分區(qū)引導村民代表在法律和規(guī)則框架內各抒己見，形成以契約和規(guī)則為基礎的擁有共同意志和行動力的現代型共同體，實現自我治理。

3.獨立的資金、人、組織是治理的前提

黨國英提到以前的村民會議相較于村委會，沒有任何的資金支持和法定的獨立工作人員。增村村合作經濟聯社經營村莊全部資產，創(chuàng)造的收益除了作為村民分紅，還用于村民議事制度運行。村民議事會議的運作有充足的資金，也有充足的議題，為決策機制提供了保障。

行政吸納的核心機制是控制與功能替代，在鄉(xiāng)村表現為行政化的村委會、公職化的村干部以及科層制、標準化的管理方式。而新機制與行政吸納則截然不同，村民議事制度的基礎是村民公共利益和村莊公共利益，其決議執(zhí)行于會議現場，并規(guī)定村兩委不兼任村民代表，不干預代表決議權的行使。徐勇曾提過中國農村社會治理問題之一是社會組織化程度低，分散的村民難以組織起來參與公共事務。村民數量增多，由全體村民直接參與管理，操作難度極大并可能造成秩序混亂、效率低下。而增村通過合作社選舉村民代表，由代表在村民議事會議上表達并決議村莊公共利益問題，代表的村民意見和立場，使分散的村民被組織起來，在村民議事會議這一平臺上管理村務。

（三）共享治理權

共享治理權無準入門檻和選擇偏好，任何社會主體都可以合法方式參與公共事務的管理。以行政權力主導的行政吸納是甄別性吸納，會考慮理性偏好、目的，有意識地篩選其在鄉(xiāng)村社會中的合作或吸納對象，傾向吸納政治素養(yǎng)高、配合程度高的對象來以低成本完成任務。靳永翥和冷忠燕提到不符合政府偏好的對象會被邊緣化，失去利益表達機會，鄉(xiāng)村中會出現利益表達的“真空地帶”。而新機制中村民議事會任何村民都可以旁聽或者委托村民代表行使決議權，表達利益訴求而不會被治理主體所忽略。村民民主議事廳設置旁聽席沒有任何選擇偏好，只要對議題感興趣，村民無論學歷高低、家境貧富，都有資格參與本村公共政治生活，沒有較高的準入門檻。運用現代技術構建虛擬議事廳吸納更多議事主體實現治理權的共享。隨著城市化進程加快，青壯年村民多從事非農產業(yè)，多委托在村家庭成員處理自身治理資格下的治理權利。線下村民議事會議只能吸納在村里的中老年村民群體，無法建立現代型共同體，時空限制導致青壯年村民無法參與村務，缺乏村民代表性。為解決問題，增村利用現代通訊技術構建虛擬議事廳（微信群）來吸納在外及非農產業(yè)的青壯年村民群體參與，最大程度地讓在外村民參與治理議題的討論，議事過程中吸納不同的社會主體。虛擬議事廳帶動在外村民以及其掌握資源回流至村莊，并通過其與村內家庭成員的聯系與影響力帶動其家庭成員參與村莊治理，從而整體上提高村莊的組織和動員能力。

（四）經濟精英型意見領袖的崛起

沈延生提到，隨著農村經濟的發(fā)展，大量經濟能人破土而出，經濟精英替代原來權力精英在社區(qū)的地位。新興經濟精英無需為生活發(fā)愁，在抗拒經濟利益誘惑時有較大的空間。而且有較強經濟實力的村干部在治理中更可能興辦公益事業(yè)、發(fā)展村集體經濟、提高村民福利等。增村村民深陷派系斗爭泥沼，經濟發(fā)展停滯不前，村民們求富、求發(fā)展愿望強烈。經濟精英是市場經濟下的成功者，他們利用掌握的經濟、人脈資源為村莊帶來發(fā)展機遇，集體經濟不斷發(fā)展，村民傾向將手中的選票給予經濟精英而不是權力精英，從新一任村委班子高票當選可以看出，這是村民的理性選擇。

（五）轉移自治平臺以及決策權

實踐中基層群眾自治平臺一般在村委會，但村委會也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準派出機構。我國鄉(xiāng)村社會中社會化組織程度低，村民分散難以形成共同體，行政權力與社會公權力發(fā)生沖突時，鄉(xiāng)村精英自然會偏向強勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方，村干部背靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，手握村務決策權，與村民處于不平等位置。政府通過吸納村干部從而吸納了村委會。而增村機制通過轉移自治平臺達到議行分離，從而抵御了行政吸納。村民民主治理的核心不在村委會，而在村民代表會議新的自治平臺。村民議事會是不同于村委會的自治平臺，村民代表會議劃分成不同席位，各治理主體都是以平等地位參與村務管理，村兩委沒有優(yōu)勢地位和話語權。

法律雖然規(guī)定村委會擁有決議權，但增村村委會放棄表決權，即使政府考核村干部并發(fā)薪，也意味著行政權力無法直接干預村民集體意志決定及執(zhí)行。相反，經村民代表會議表決的政府任務及外來項目反而成為鄉(xiāng)村吸納的發(fā)展資源。

（六）運行邏輯

增村模式同時是經過行政體系認可從而進入鄉(xiāng)村的新合作方式。行政體系通過控制農村資源和村干部準公務員化管理，建立一個延伸至村級的行政系統(tǒng)，目的是挽救因公社解體而呈渙散狀態(tài)的村莊，重建村莊秩序。但控制網絡過于細化需要極大的經濟成本和人力，加之分稅制改革和農村稅費改革，基層政府無力維持。而新模式以鄉(xiāng)村內生力量驅動治理，重新激活村莊的共同體屬性，以較小成本維持農村穩(wěn)定，治理成本低，是基層政府推行鄉(xiāng)村振興任務的較好選擇。

增村模式具體運行邏輯如圖1所示。

圖1 自治吸納行政模式

三、結論

“自治吸納行政”機制是增村基于自身鄉(xiāng)村振興需要而做出的對行政吸納的回應。本文結合學術界對行政吸納概念以及案例研究得出以下結論與啟示。

（一）農民組織化是“自治吸納行政”的基礎

農民組織化的重點在于為什么以及如何將農民組織起來成為有集體行動能力的共同體，是新機制得以運行的邏輯起點。在村莊空心化的大環(huán)境下，增村對集體土地實行“三權”分置管理，創(chuàng)造村集體與村民間的經濟利益聯結，使農民組織化成為可能。長期的村內派系斗爭，使全體村民意識到團結發(fā)展的益處，喚醒了相同的價值訴求目標；協商決議程序明確村民的主體地位和權利；互聯網構建虛擬議事廳使得掌握資源、規(guī)則意識強的青年群體回歸，這種種手段均提高了增村的農民組織化程度，最大范圍組織了原子化的村民參與村務管理。村民們基于共同心理和利益形成共同體組織，能通過村民代表的討論與決策過程形成集體意志并順利執(zhí)行。

（二）鄉(xiāng)村精英的偏向是“自治吸納行政”的助手

增村可以抵御行政吸納并反吸納，鄉(xiāng)村精英的立場也很重要?；诶硇越洕说募僭O，鄉(xiāng)村精英的立場取決于自身的利益，也會受到鄉(xiāng)土情懷以及其他因素的影響，是保護人型經紀與盈利型經紀的混合體。而經濟精英意見領袖的權威來自于其在市場經濟中成功的經驗、經濟實力和資源，而非依靠行政權力賦予。增村村民形成的具有共同意志和行動力的共同體，影響了鄉(xiāng)村精英的立場，致使他們與村民一方，幫助村民在法律和政策框架下構建村莊共同體運作模式。

（三）治理能力的提高是“自治吸納行政”的內生動力

行政吸納實質是以行政方式來替代和彌補村民缺失的治理能力，行政嵌入的村莊秩序雖然可以維持短期穩(wěn)定，但行政嵌入的村莊秩序終究是外來之物，沒有村莊內生秩序的支持，治理成本居高不下。增村設置了操作性強的議事規(guī)則和程序、功能明確的議事分區(qū)，將新治理模式固定下來，創(chuàng)新了治理表達和治理執(zhí)行區(qū)分的組織平臺，疏通了自下而上的民意表達渠道，群眾訴求基礎堅實且不受治理系統(tǒng)外因素影響，真正做到多數人的村民自治而非行政化或少數人的村委會治理，以穩(wěn)定的議事制度來推動村莊內部村民治理能力的提升，從而維持內生的村莊秩序，形成良性循環(huán)，從根本上壯大村民共同體的力量實現“自治吸納行政”模式。