區(qū)域環(huán)境治理多元主體共治模式探究

德州市生態(tài)環(huán)境局樂陵分局 孫江波

一、多元主體共治面臨的挑戰(zhàn)

在當(dāng)前的區(qū)域環(huán)境治理中受管控體制、機(jī)制等問題制約，治理成效尚不明顯，對于社會(huì)公眾普遍關(guān)注的環(huán)境治理問題尚有諸多地方需要統(tǒng)籌規(guī)劃與改進(jìn)，多元主體共治模式面臨眾多挑戰(zhàn)。

（一）權(quán)利配置不科學(xué)

從當(dāng)前現(xiàn)行區(qū)域環(huán)境治理體系來看，多元主體治理模式首先需要面對環(huán)境治理的權(quán)利配置問題。一是，在縱向上從上級(jí)主管單位到地方政府的權(quán)利配置及失職承擔(dān)責(zé)任上尚存在漏洞，也導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)管責(zé)任難以有效履行；二是，在橫向上在權(quán)利分配部門與部門之間職責(zé)劃分存在不明現(xiàn)象，對環(huán)保部門與監(jiān)管部門的職權(quán)范圍劃分較為模糊，容易導(dǎo)致推諉現(xiàn)象的發(fā)生；三是，環(huán)保政策的執(zhí)行與監(jiān)管職能部門等，部門與部門之間監(jiān)管機(jī)制也存在尚未厘清的現(xiàn)象，也易引起監(jiān)管不到位的情形發(fā)生。

（二）信息缺乏協(xié)同性

多元主體共治模式的權(quán)利結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致在跨部門之間信息共享的協(xié)同性相對缺乏。針對環(huán)保與監(jiān)管涉及眾多領(lǐng)域和諸多環(huán)節(jié)，跨部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還有待完善，跨部門區(qū)域治理主體間的信息共享無法從根本上解決領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同性問題，在環(huán)保治理相關(guān)數(shù)據(jù)上也存在難以及時(shí)共享的問題。

（三）監(jiān)管缺乏有效性

在當(dāng)前多元主體共治模式下，政府的監(jiān)管被提上重要日程，對優(yōu)化政府監(jiān)管體系及強(qiáng)化政府監(jiān)管權(quán)威也提出了新的要求。但在具體監(jiān)管執(zhí)行過程中，存在利益導(dǎo)向與經(jīng)濟(jì)理性追求之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)增長的考核指標(biāo)使地方的監(jiān)管失去權(quán)威性與有效性。加之在監(jiān)管過程中無法準(zhǔn)確獲取排污單位的具體環(huán)境數(shù)據(jù)信息等，也是導(dǎo)致監(jiān)管失靈的具體體現(xiàn)。

（四）企業(yè)作用不明顯

從當(dāng)前區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)況來看，單純依靠政府力量無法根治區(qū)域環(huán)境污染的問題，因此，需要企業(yè)在環(huán)境治理過程中發(fā)揮主體作用。環(huán)境保護(hù)法雖明確規(guī)定企業(yè)環(huán)境治理的主體責(zé)任，但從實(shí)際督查來看，不少企業(yè)違法排污、數(shù)據(jù)造假、敷衍應(yīng)對檢查的問題較為突出，監(jiān)管體系從“督政”到“督企”的轉(zhuǎn)變尚需提升工作力度，激發(fā)企業(yè)環(huán)保的主動(dòng)性尚需要增強(qiáng)，也是當(dāng)前區(qū)域環(huán)境治理需要解決的一項(xiàng)重要課題。

（五）社會(huì)參與不積極

在當(dāng)前新型環(huán)境治理體系下，需要社會(huì)各方力量的參與，社會(huì)組織及公眾的參與程度直接影響到環(huán)境治理的綜合效果。但在當(dāng)前多元主體共治的推進(jìn)中，社會(huì)組織及公眾的參與程度不夠，未能有效發(fā)揮參與及監(jiān)督的功能，綠色理念宣貫不夠，社會(huì)力量參與的有序化及有效性程度存在偏低的現(xiàn)象。

二、多元主體共治的思路舉措

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)在新時(shí)期提出的新要求，生態(tài)環(huán)境保護(hù)及環(huán)境綜合治理需要積極引入新理念與新思維，健全環(huán)境治理的體制機(jī)制，并以多元主體共治模式為契機(jī)，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理工作再上新高度。

（一）科學(xué)分工，構(gòu)建多元主體責(zé)任明確的治理機(jī)制

為有效發(fā)揮多元主體共治模式的效用，就要在新時(shí)期多元主體共治的大環(huán)境下科學(xué)厘清各自職責(zé)與定位，如圖1所示。

圖1 區(qū)域環(huán)境治理的多元主體共治模式

（1）理清多元主體的職責(zé)定位分工。一是，作為區(qū)域環(huán)境治理主體的政府部門應(yīng)修訂完善的環(huán)保法律與政策，建立全國跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；二是，地方政府部門要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)制定的法律法規(guī)或政策，擔(dān)負(fù)地方區(qū)域環(huán)境治理基礎(chǔ)建設(shè)與環(huán)境改善的責(zé)任；三是，相關(guān)企業(yè)應(yīng)按照主體責(zé)任要求，落實(shí)達(dá)標(biāo)排放及綠色生態(tài)環(huán)保等規(guī)定，并發(fā)揮生態(tài)示范的作用；四是，社會(huì)組織及公眾要落實(shí)參與、監(jiān)督及協(xié)同職責(zé)，發(fā)揮環(huán)境科普宣傳、環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、綠色消費(fèi)及環(huán)境訴求等方面的積極作用。

（2）明確多元主體的環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)。地方黨委政府及相關(guān)環(huán)保部門，要明確區(qū)域環(huán)境治理的權(quán)責(zé)，從縱向與橫向上優(yōu)化環(huán)境監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域?qū)蛹?jí)的監(jiān)管及督查功能。同時(shí)，也要積極推進(jìn)和落實(shí)環(huán)境污染的第三方責(zé)任，第三方要按照法律規(guī)范及排污單位的委托要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任及合同約定的責(zé)任，通過落實(shí)第三方責(zé)任來強(qiáng)化其在區(qū)域環(huán)境治理中的作用。

（3）建立多元主體的責(zé)任追究機(jī)制。建立健全多元主體的責(zé)任追究機(jī)制，各級(jí)地方政府應(yīng)按照環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)利清單和責(zé)任清單，厘清環(huán)保監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)邊界，建立嚴(yán)格的生態(tài)問責(zé)及責(zé)任追究機(jī)制，以推動(dòng)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間做好統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)。

（二）激勵(lì)相容，構(gòu)建環(huán)境治理多元投入的創(chuàng)新機(jī)制

（1）加大環(huán)境治理資金投入力度。區(qū)域環(huán)境治理的多元主體共治需要可持續(xù)的資源及資金投入，因此，須建立國家及地方多層級(jí)的共同投入機(jī)制，加大環(huán)境保護(hù)及整治的財(cái)政投入力度。并針對區(qū)域環(huán)境發(fā)展特性，靈活運(yùn)用財(cái)政預(yù)算投入，也可通過設(shè)立環(huán)?；?、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、減免等多種形式，最大限度地發(fā)揮環(huán)保領(lǐng)域財(cái)政投入的綜合效益。

（2）積極探索推進(jìn)綠色金融發(fā)展。積極推進(jìn)與探索區(qū)域環(huán)境保護(hù)管控機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)綠色金融發(fā)展，發(fā)揮金融對環(huán)境整治與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)、約束及杠桿作用，從政府層面引導(dǎo)資金流向節(jié)能環(huán)保和綠色產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格管控社會(huì)資本對高耗能產(chǎn)業(yè)的投資，建立以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，引導(dǎo)社會(huì)資本向更多的綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投入。同時(shí)，也要積極地促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人向資源節(jié)約、綠色發(fā)展方式及綠色生活方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的高度融合。

（3）完善公用事業(yè)產(chǎn)品付費(fèi)機(jī)制。不斷完善廢物處理、污水處理等公用事業(yè)產(chǎn)品的付費(fèi)管控機(jī)制，優(yōu)化調(diào)整污水排放及污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保其能夠包括廢物、廢水處理成本及合理收益，進(jìn)而不斷推動(dòng)與保證公用事業(yè)的長足發(fā)展。

（三）靈活高效，構(gòu)建協(xié)同合作目標(biāo)優(yōu)化的治理機(jī)制

在多元主體共治的模式下，區(qū)域環(huán)境治理需要引入整體性治理理念，各區(qū)域要突出治理協(xié)同，注重對政府治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)的碎片化整合，在“共治”的理念上做足區(qū)域協(xié)同治理文章，不斷打造靈活高效的多元治理及協(xié)同參與機(jī)制，強(qiáng)化各主體與環(huán)境發(fā)展的共生理念。另外，也要深入推進(jìn)多層治理、多重參與的合作機(jī)制，形成良性的跨區(qū)域治理生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)保工作機(jī)構(gòu)的建立，形成跨區(qū)域的環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理模式。此外，也要統(tǒng)籌規(guī)劃跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法職能配置，在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、執(zhí)法的整體協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，環(huán)保部門也要以環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法為抓手，優(yōu)化環(huán)境整治的指導(dǎo)及監(jiān)督機(jī)制，對部門協(xié)作機(jī)制及工作流程進(jìn)行簡化整合，形成區(qū)域環(huán)境治理的多元主體共治合力。

（四）效能提升，構(gòu)建公開透明監(jiān)管規(guī)范的治理機(jī)制

在當(dāng)前，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管是推進(jìn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵，為此，必須要以環(huán)境監(jiān)管效能的提升為目標(biāo)，從制度規(guī)范及監(jiān)管的角度進(jìn)行夯實(shí)，建立符合區(qū)域環(huán)境治理的考核機(jī)制，將考核結(jié)果與地方政府考核進(jìn)行掛鉤，引導(dǎo)地方政府樹立綠色生態(tài)績效觀，突出正向激勵(lì)。同時(shí)，也要積極推動(dòng)區(qū)域環(huán)保督查的制度化與常態(tài)化，引導(dǎo)地方政府樹立法治環(huán)境監(jiān)管工作意識(shí)，糾正地方環(huán)境治理不作為、慢作為的亂象，建立公開透明、可問責(zé)的監(jiān)管體系。另外，也要完善其他社會(huì)組織及公眾的環(huán)保問責(zé)機(jī)制，加快推進(jìn)多元共治格局的構(gòu)建，建立地方政府與排污企業(yè)的新型環(huán)境執(zhí)法模式，采用倒逼方式促使各排污企業(yè)調(diào)整排污數(shù)據(jù)，順應(yīng)新時(shí)期環(huán)保部門的監(jiān)管，從而構(gòu)建多元化監(jiān)管的新態(tài)勢。

（五）群商共治，構(gòu)建有效有序協(xié)調(diào)參與的治理機(jī)制

社會(huì)團(tuán)體及環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要力量，必須要統(tǒng)籌發(fā)揮并激活社會(huì)組織及公眾的參與作用。積極改進(jìn)社會(huì)組織及公眾在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量參與度和有序化較低的現(xiàn)狀，貫徹落實(shí)“五大”發(fā)展理念，有效有序引導(dǎo)社會(huì)組織和公眾參與的多元環(huán)境治理模式。同時(shí)，也要積極發(fā)揮環(huán)?；鹪诰G色發(fā)展中的積極作用，倡導(dǎo)綠色的生活及消費(fèi)方式，推進(jìn)全員共建、共治、共享的區(qū)域環(huán)境治理新格局。在法律及制度上也要對社會(huì)組織及公眾參與環(huán)境治理進(jìn)行規(guī)范，不斷加大對社會(huì)環(huán)保組織的政策扶植及培育力度，引導(dǎo)社會(huì)組織及公眾有序地參與區(qū)域環(huán)境治理工作，不斷發(fā)揮共治的乘數(shù)效應(yīng)。

三、結(jié)語

在當(dāng)前環(huán)境綜合整治及綠色生態(tài)發(fā)展理念下，構(gòu)建多元主體共治模式需要各主體協(xié)同互進(jìn)，明確構(gòu)建工作主體責(zé)任機(jī)制及問責(zé)機(jī)制，并從綠色環(huán)保角度出發(fā)，加大對生態(tài)環(huán)保工作投入及財(cái)政資金投入的力度，以形成群防共治、協(xié)同推進(jìn)的區(qū)域環(huán)境治理新格局。