我國(guó)國(guó)有企業(yè)納入GPA出價(jià)清單問(wèn)題研究

楊海靜 李爽

摘 要：我國(guó)國(guó)有企業(yè)納入GPA進(jìn)程正在逐步加快，新一輪“管資產(chǎn)”向“管資本”的國(guó)企改革也將進(jìn)一步廓清國(guó)企職能塑造其市場(chǎng)主體地位。在GPA對(duì)“其他采購(gòu)實(shí)體”缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下，納入GPA清單的國(guó)有企業(yè)應(yīng)在“受政府實(shí)際控制、為政府目的且行使部分政府職能”標(biāo)準(zhǔn)下分類(lèi)別分行業(yè)進(jìn)行判斷和磋商。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);GPA清單;采購(gòu)實(shí)體

2019年10月20日，我國(guó)向WTO提交了加入GPA（Government Procurement Agreement，《政府采購(gòu)協(xié)議》）的第七份出價(jià)，本次出價(jià)新增了16家國(guó)有企業(yè)和36所地方高校，國(guó)企采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，本次報(bào)價(jià)也將是我國(guó)加入GPA談判的一個(gè)階段，而非終點(diǎn)。何種國(guó)有企業(yè)可以納入GPA采購(gòu)實(shí)體清單乃至如何納入，既是一個(gè)利益權(quán)衡與妥協(xié)的合約問(wèn)題，也是一個(gè)理論命題。

一、 GPA關(guān)于“采購(gòu)實(shí)體”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《政府采購(gòu)協(xié)議》（2012）未明確“采購(gòu)實(shí)體”的含義，加入GPA談判主要從市場(chǎng)開(kāi)放程度以及成員國(guó)國(guó)內(nèi)法調(diào)整兩方面展開(kāi)。各成員國(guó)以列出清單形式確定市場(chǎng)開(kāi)放范圍，包括成員國(guó)承諾開(kāi)放的中央采購(gòu)實(shí)體、次中央采購(gòu)實(shí)體、其他采購(gòu)實(shí)體及開(kāi)放項(xiàng)目門(mén)檻價(jià)。

我國(guó)國(guó)企采購(gòu)規(guī)模龐大，GPA成員國(guó)對(duì)我國(guó)是否將國(guó)有企業(yè)納入出價(jià)清單保持高度關(guān)注。2014年，我國(guó)向WTO提交的第六份出價(jià)清單首次在附件三中列入了部分國(guó)有企業(yè)。2019的第七份出價(jià)清單中新增了16家國(guó)有企業(yè)，但該談判清單的具體內(nèi)容尚未公開(kāi)披露?！肮苜Y本”改革下，各地國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司亦在不斷探索調(diào)整投資布局，哪些國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)納入GPA“其他實(shí)體”范圍，尚需進(jìn)行功能界定。

（一） 受政府實(shí)際影響或控制標(biāo)準(zhǔn)

“政企分開(kāi)”是我國(guó)國(guó)企改革進(jìn)程的重要階段和成果，但凱恩斯主義的政府職能理論認(rèn)為政府有必要對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)予以強(qiáng)力干預(yù)，因此承認(rèn)國(guó)企與政府的關(guān)聯(lián)性并非否認(rèn)“政企分開(kāi)”的國(guó)企改革目標(biāo)和成果，反而有助于厘清國(guó)企改革脈絡(luò)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)系全民所有，其行業(yè)主要涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)、資源能源產(chǎn)業(yè)與民生基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又因其發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能的重要性，因此我國(guó)國(guó)有企業(yè)不存在脫離政府控制、影響的獨(dú)立存在可行性。

據(jù)此，政府作為國(guó)有企業(yè)出資人理應(yīng)享有出資人權(quán)利，受政府控制、影響是國(guó)有企業(yè)的應(yīng)然特性。此背景下，積極發(fā)揮國(guó)有企業(yè)作用需優(yōu)化政府對(duì)國(guó)企的影響、控制方式與程度。就納入GPA清單的國(guó)企而言，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的影響或控制應(yīng)以實(shí)質(zhì)層面為標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)別其他市場(chǎng)主體的形式控制。

（二）實(shí)現(xiàn)政府目的標(biāo)準(zhǔn)

政府采購(gòu)市場(chǎng)因各國(guó)政府保護(hù)本國(guó)企業(yè)而具有一定封閉性特征。在實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易的進(jìn)一步擴(kuò)大和自由化背景下，GPA僅將各級(jí)政府中從事采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織列為實(shí)體對(duì)象既缺乏靈活性，也無(wú)法滿足打開(kāi)各國(guó)政府采購(gòu)大門(mén)的需求。當(dāng)前，《政府采購(gòu)協(xié)議》歷經(jīng)多次修改，GPA采購(gòu)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)從語(yǔ)焉不詳?shù)街鸩矫鞔_。

上表可見(jiàn)，GPA（2012版）對(duì)政府采購(gòu)實(shí)體范圍的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充了“政府目的”標(biāo)準(zhǔn)，這與我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的定位，即實(shí)現(xiàn)政府政策工具相契合。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，依照Michael Howlett和M.Ramesh提出的分類(lèi)法，政策工具分為三類(lèi)，即混合型、自愿型和強(qiáng)制型，國(guó)有企業(yè)屬于國(guó)家宏觀調(diào)控、配置資源的強(qiáng)制性工具。在西方，美國(guó)國(guó)企一般被稱為政府所有企業(yè)或政府公司，因而可以認(rèn)定國(guó)企是政府用以實(shí)現(xiàn)“政府目的”的強(qiáng)制性政策工具，但在我國(guó)國(guó)情背景下，國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)不僅只是政策工具。

依據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，認(rèn)定政府采購(gòu)行為的標(biāo)準(zhǔn)主要是“使用財(cái)政性資金”，具體包括采購(gòu)系為“政府目的”使用“財(cái)政性資金”、“財(cái)政性資金”的使用受政府監(jiān)督兩方面內(nèi)容。該標(biāo)準(zhǔn)與GPA（2012版）補(bǔ)充的“政府目的”實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)一致。但我國(guó)法律體系內(nèi)國(guó)有企業(yè)不是政府采購(gòu)適格主體，因此國(guó)有企業(yè)即便符合前述外觀要件，仍存在主體要件瑕疵的問(wèn)題。

（三）行使政府職能標(biāo)準(zhǔn)

以談判為主要締約方式的GPA中，附件三所列“其他實(shí)體”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在各國(guó)、各地區(qū)并不一致。如歐盟將“屬政府機(jī)構(gòu)或公共企業(yè)”且承擔(dān)飲用水、電力、航空站、港口設(shè)施、城市運(yùn)輸?shù)裙蔡峁┓?wù)的實(shí)體列入“其他實(shí)體”清單。日本則主要將部分“獨(dú)立行政法人”及“株式會(huì)社”納入清單。在我國(guó)香港地區(qū)，“其他實(shí)體”清單中主要包括兩類(lèi)，一是政府政策執(zhí)行部門(mén)的房屋委員會(huì)及房屋署，二是承擔(dān)公共服務(wù)使命的香港法定機(jī)構(gòu)，這相對(duì)于政府部門(mén)更加靈活。

綜上所述，本文以GPA文本中對(duì)采購(gòu)實(shí)體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)特有國(guó)情及各GPA成員國(guó)的實(shí)踐展開(kāi)對(duì)“其他采購(gòu)實(shí)體”的標(biāo)準(zhǔn)予以探究，認(rèn)為納入GPA“其他采購(gòu)實(shí)體”清單的國(guó)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)滿足“受一國(guó)或地方政府實(shí)際控制或影響”、“為政府目的”、“實(shí)現(xiàn)政府部分職能”三大標(biāo)準(zhǔn)。

二、 比較法視野下我國(guó)國(guó)企納入GPA清單的類(lèi)型化判斷

在我國(guó)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)資本擁有所有權(quán)或?qū)嶋H控制權(quán)，國(guó)有企業(yè)行為因此常帶有政府意志色彩。與此類(lèi)似，韓國(guó)將國(guó)有企業(yè)稱為“公企業(yè)”，其同樣強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政府的所有權(quán)和控制權(quán)，并要求該主體自主生產(chǎn)商品。

此外，我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)涵、外延的理解也與大陸基本一致。但值得注意的是臺(tái)灣地區(qū)將國(guó)有企業(yè)稱為“省營(yíng)”或“國(guó)營(yíng)”，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更注重政府股權(quán)比例，即一企業(yè)政府股權(quán)超過(guò)50%即認(rèn)定為“國(guó)營(yíng)企業(yè)”，若低于50%則即便實(shí)際受政府控制并行使部分政府職能，也不能被納入“國(guó)營(yíng)企業(yè)”范疇。因此，從我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)及韓國(guó)國(guó)企納入GPA清單內(nèi)容上看，納入清單的企業(yè)均符合“為實(shí)現(xiàn)政府目的”承擔(dān)部分“政府職能”且“被政府實(shí)質(zhì)影響或控制”的要求。

（一）我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)及韓國(guó)國(guó)企納入GPA清單比較分析

1.我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)附件三共列舉6家國(guó)企性質(zhì)企業(yè)、香港地區(qū)共列舉2家國(guó)企性質(zhì)企業(yè)。由此可見(jiàn)，我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)并未大規(guī)模開(kāi)放國(guó)企入世。已開(kāi)放的國(guó)企中，香港九廣鐵路公司現(xiàn)今已不存在實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)，而所列舉的臺(tái)灣國(guó)企形式企業(yè)則主要以能源、民生領(lǐng)域?yàn)橹鳎渲饕婕鞍l(fā)電、輸配電;石油和天然氣的開(kāi)發(fā)、勘探、運(yùn)輸與銷(xiāo)售;化學(xué)原料的生產(chǎn)及供應(yīng);生物科技、精致農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)商品行銷(xiāo)。

2.韓國(guó)。韓國(guó)將由國(guó)家或地方政府所有并控制，銷(xiāo)售具有市場(chǎng)性商品的自主的生產(chǎn)主體定義為國(guó)有企業(yè)。因此，韓國(guó)國(guó)有企業(yè)需滿足由國(guó)家或地方政府控制及自主銷(xiāo)售市場(chǎng)性商品兩大標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，這里“由國(guó)家及政府所有并控制”并不能就此曲解為“政府全資或政府控股”，在韓國(guó)實(shí)踐中也存在少數(shù)政府出資企業(yè)（政府出資占50%以下）。因此，該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并非僅指資金控制，而是傾向于政府意志的控制。由此結(jié)合表2可知，韓國(guó)在國(guó)企開(kāi)放程度上看較我國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)開(kāi)放程度更深。

綜上，我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)以及韓國(guó)所列國(guó)企除符合GPA“其他實(shí)體”標(biāo)準(zhǔn)外，尚需符合“屬于該國(guó)家、地區(qū)內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)”、“自身營(yíng)利能力較強(qiáng)”、“與政府聯(lián)系較為緊密”這三個(gè)條件。以此類(lèi)推，該條件對(duì)構(gòu)建我國(guó)國(guó)企納入GPA清單的標(biāo)準(zhǔn)也具有借鑒意義。

（二）我國(guó)國(guó)企納入GPA“其他實(shí)體”清單的類(lèi)型化判斷

我國(guó)國(guó)有企業(yè)基本涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，具有覆蓋面廣的特征。但與此同時(shí)，國(guó)企分類(lèi)在我國(guó)立法層面仍不明晰，這也導(dǎo)致了實(shí)踐中的混亂局面。目前，國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一即對(duì)國(guó)企進(jìn)行準(zhǔn)確定位，這也是國(guó)企納入GPA清單的關(guān)鍵所在。

新一輪國(guó)企改革已明確將國(guó)有企業(yè)劃分為公益類(lèi)國(guó)企與商業(yè)類(lèi)國(guó)企;以國(guó)企涉及的行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)還可通過(guò)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域予以區(qū)分;此外，也有學(xué)者提出以國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)、職責(zé)及性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)予以分類(lèi)，即：營(yíng)利性國(guó)企、公共服務(wù)性國(guó)企及戰(zhàn)略功能性國(guó)企。若以上述三種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)國(guó)企納入GPA清單標(biāo)準(zhǔn)，可采納星量表方式予以具體化，可見(jiàn)表3。（四星表示政府控制力度最強(qiáng)、體現(xiàn)政府目的最深、行使政府職能最多。星數(shù)越少，表示程度越低。）

值得注意的是，上述三種歸類(lèi)方式都存在邊界模糊的問(wèn)題，這是國(guó)企實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況及自身屬性導(dǎo)致的。從經(jīng)營(yíng)范圍看，多數(shù)國(guó)企經(jīng)營(yíng)范圍具有復(fù)合性，不局限于某一行業(yè);從自身屬性看，多數(shù)國(guó)企兼具社會(huì)性與營(yíng)利性。綜上，無(wú)論采取何種分類(lèi)方式都略有瑕疵，因此尚需制定更加細(xì)致的國(guó)企納入規(guī)則。

1.依據(jù)企業(yè)功能進(jìn)行分類(lèi)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)具有社會(huì)性與營(yíng)利性的雙重性質(zhì)，相關(guān)政策文件也是以此為依據(jù)明確將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)、公益類(lèi)，并對(duì)其進(jìn)行功能定位。

（1）公益類(lèi)國(guó)企

公益性國(guó)企主要體現(xiàn)公益福利，國(guó)企所提供的產(chǎn)品或服務(wù)更多為滿足社會(huì)公益需求體現(xiàn)福利性。據(jù)2020年3月31日國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)披露，我國(guó)中央企業(yè)名單共97家，主要為核工業(yè)、航空產(chǎn)業(yè)、石油天然氣、通信等關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)。其私人參與可行性低，但關(guān)系社會(huì)（國(guó)家）發(fā)展和人民基本生活與權(quán)利保障，因此即便可能承受政策性虧損，也需由國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)。

鑒于公益類(lèi)國(guó)企主要提供公共、準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此需要盡可能滿足公民對(duì)基本生活的保障需求，盡可能將公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供均等化以維持社會(huì)穩(wěn)定。為實(shí)現(xiàn)上述目的，政府通過(guò)控制、影響公益類(lèi)國(guó)企將其政府職能延伸到公共服務(wù)領(lǐng)域，最終形成了該類(lèi)企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中政府控制力較強(qiáng)，且企業(yè)承擔(dān)了較多政府職能的態(tài)勢(shì)。因此該分類(lèi)模式下，公益類(lèi)國(guó)企符合納入GPA清單的前述標(biāo)準(zhǔn)。

（2）商業(yè)類(lèi)國(guó)企

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）將商業(yè)類(lèi)國(guó)企進(jìn)一步分為競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與功能性國(guó)企，兩者依據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企市場(chǎng)化程度高，政府在此類(lèi)企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中通常僅扮演出資人角色，這與非國(guó)企類(lèi)型的市場(chǎng)主體地位相近，其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中幾乎不體現(xiàn)政府職能。因此，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企不符合納入GPA清單標(biāo)準(zhǔn)。

功能性國(guó)企則需承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)以配合政府制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此其在日常運(yùn)營(yíng)中以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益層面，功能性國(guó)企符合納入GPA清單標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益層面其能否納入GPA清單尚需具體分析該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍與價(jià)值目的。

2.依據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍分類(lèi)?！蛾P(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕97號(hào)）指出：國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，主要包括煤炭、航空、電力、石油化工、軍工等七大行業(yè)。

這類(lèi)企業(yè)要求國(guó)有資本處于獨(dú)資或絕對(duì)控股地位，因此國(guó)有資本總量仍在逐步擴(kuò)大。此種分類(lèi)模式下，國(guó)有企業(yè)以經(jīng)營(yíng)范圍的關(guān)鍵性作為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分了重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力，通過(guò)行使部分政府職能以實(shí)現(xiàn)政府的既定目標(biāo)。因此，關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)符合納入GPA清單標(biāo)準(zhǔn)，但因其涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈不宜開(kāi)放較深，可以采取注釋方式予以適當(dāng)控制。

3.依據(jù)企業(yè)目標(biāo)與職責(zé)分類(lèi)。亦有學(xué)者（金寧成，2015）提出，按照國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)、職責(zé)進(jìn)行分類(lèi)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)可以分為營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)、公共服務(wù)性國(guó)有企業(yè)、戰(zhàn)略功能性國(guó)有企業(yè)。

（1）營(yíng)利性國(guó)企

此類(lèi)企業(yè)以營(yíng)利為目的，市場(chǎng)角色與普通市場(chǎng)主體類(lèi)似，遵循市場(chǎng)規(guī)律，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這里的營(yíng)利性國(guó)企與商業(yè)類(lèi)國(guó)企中的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企相比，企業(yè)目標(biāo)更加單一，市場(chǎng)化程度更高。經(jīng)營(yíng)性國(guó)企作為完全商業(yè)化的企業(yè)，“國(guó)退民進(jìn)”是其改革方向，不符合納入GPA清單的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）公共服務(wù)型國(guó)有企業(yè)

這類(lèi)企業(yè)履行政府公共職能，其所提供的產(chǎn)品是維系社會(huì)運(yùn)行、保障民生不可或缺的服務(wù)和產(chǎn)品，這與前述公益類(lèi)國(guó)企存在相近之處。但在公益類(lèi)國(guó)企的定義之下其涵蓋范圍尚不明確，因此目前傾向于將包含公益性質(zhì)的全部企業(yè)類(lèi)型納入。問(wèn)題在于，政府職能在一定程度內(nèi)均存在公益性質(zhì)，這導(dǎo)致公益類(lèi)國(guó)企范圍過(guò)于寬泛。而此分類(lèi)下的公共服務(wù)型國(guó)有企業(yè)的涵蓋范圍則較小，其主要是指水、電、熱、氣、交通等基礎(chǔ)民生領(lǐng)域。

公共服務(wù)型國(guó)有企業(yè)的存在既凸顯公共政策并且可以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，其資本全部或主要來(lái)自政府，因此受政府控制程度較深，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不以盈利為目的且行使政府職能。因此公共服務(wù)型國(guó)有企業(yè)符合納入GPA清單標(biāo)準(zhǔn)。

（3）戰(zhàn)略功能性國(guó)有企業(yè)

戰(zhàn)略功能性國(guó)有企業(yè)指的是一段時(shí)期內(nèi)反映一國(guó)經(jīng)濟(jì)策略發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)業(yè)包括農(nóng)業(yè)、紡織、鋼鐵、煤炭、石油等。但近年來(lái)，我國(guó)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這主要涉及數(shù)字技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、新能源、生物技術(shù)、信息技術(shù)等九個(gè)領(lǐng)域。

戰(zhàn)略功能性國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)生基礎(chǔ)是政府意志而不是市場(chǎng)需求，因此當(dāng)政府意志實(shí)現(xiàn)時(shí)該類(lèi)企業(yè)可能轉(zhuǎn)為民營(yíng)性質(zhì)，甚至是退出市場(chǎng)。因此，該類(lèi)企業(yè)存續(xù)期間政府的目的性較強(qiáng)且需由政府實(shí)際控制進(jìn)而發(fā)揮政府職能，這符合GPA清單的納入標(biāo)準(zhǔn)。但該類(lèi)企業(yè)的特殊性在于其存在轉(zhuǎn)型民營(yíng)企業(yè)的可行性，此時(shí)清單也需及時(shí)調(diào)整。

三、我國(guó)國(guó)企納入GPA清單的具體措施

類(lèi)型化判斷是識(shí)別哪些國(guó)企應(yīng)當(dāng)納入GPA清單的基本準(zhǔn)則。最終應(yīng)否納入清單尚需結(jié)合地區(qū)和行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行綜合判斷，充分利用GPA彈性談判規(guī)則，制定國(guó)有企業(yè)納入清單的具體措施，堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放，確保納入清單不違背入世承諾，不損害國(guó)家利益。

（一）對(duì)照企業(yè)類(lèi)型、行業(yè)特點(diǎn)確定是否納入清單

我國(guó)目前主要存在前文所述的三種國(guó)有企業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)國(guó)企運(yùn)營(yíng)范圍的復(fù)合性及自身的多重屬性導(dǎo)致上述三種模式下仍存在國(guó)有企業(yè)分類(lèi)不清的現(xiàn)象。因此，為厘清國(guó)企分類(lèi)順利銜接GPA，首先需要擇一分類(lèi)模式予以歸類(lèi)，再以其為基礎(chǔ)依具體情況予以二次劃分。最終，以列舉為主、注釋排除為輔的方式明確我國(guó)GPA實(shí)體清單范圍。

（二）分地區(qū)、行業(yè)制定門(mén)檻價(jià)

GPA沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定采購(gòu)限額。實(shí)踐中，中央政府一級(jí)采購(gòu)主體位列附件一中，采購(gòu)限額一般為13萬(wàn)SDR;附件二、三列舉的采購(gòu)實(shí)體的采購(gòu)合同限額雖各參與方有所不同，但整體均高于附件一。此外，工程采購(gòu)的最低限額規(guī)定為500萬(wàn)SDR。

因此，國(guó)企采購(gòu)的出價(jià)也不應(yīng)采取“一刀切”的方式。囿于地區(qū)、行業(yè)的不同，國(guó)企采購(gòu)的規(guī)模也存在明顯差異，如我國(guó)中西部地區(qū)的采購(gòu)規(guī)模及需求不及東部地區(qū)。門(mén)檻價(jià)的制定可以參照地區(qū)采購(gòu)規(guī)模及需求的不同采取更加靈活的方式。此外，制定具備合理性的門(mén)檻價(jià)還需充分利用GPA談判的諸邊出價(jià)、雙邊出價(jià)規(guī)則，對(duì)納入清單的國(guó)企做出差異化出價(jià)，以實(shí)現(xiàn)因地制宜、因業(yè)制宜。

（三）對(duì)納入清單國(guó)企實(shí)施具體分析

為進(jìn)一步細(xì)化國(guó)企納入GPA清單的制度框架，以提高其可操作性。除上述宏觀標(biāo)準(zhǔn)外，還需從微觀層面具體分析該國(guó)有企業(yè)是否具備相應(yīng)能力。因此，需對(duì)具體企業(yè)的人力、物力、財(cái)力設(shè)定微觀具體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。該措施能進(jìn)一步篩選符合標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè)，這不僅可以使國(guó)企在進(jìn)入GPA市場(chǎng)后盡快適應(yīng)環(huán)境，還可以此為契機(jī)促進(jìn)相關(guān)國(guó)企管理水平的進(jìn)一步提高，打造國(guó)際化、開(kāi)放型企業(yè)形象，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）充分利用GPA相關(guān)規(guī)定

GPA的國(guó)民待遇與非歧視原則使政府采購(gòu)市場(chǎng)被充分發(fā)掘，列入清單的國(guó)企在采購(gòu)過(guò)程中無(wú)法優(yōu)先采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。因此，對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)類(lèi)、戰(zhàn)略性國(guó)企，即使符合門(mén)檻條件也應(yīng)因其處于起步階段根基羸弱而審慎加入。

發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠待遇原則是GPA文本中對(duì)我國(guó)最有利的條款，我國(guó)當(dāng)前仍屬于發(fā)展中國(guó)家，因此可以享受該條款項(xiàng)下所規(guī)定的優(yōu)惠待遇。該條款要求各成員國(guó)給予發(fā)展中國(guó)家最惠國(guó)待遇，自行與GPA成員國(guó)形成雙方談判協(xié)議，內(nèi)容可以參照成員國(guó)給出的最惠國(guó)待遇進(jìn)一步要求優(yōu)惠條件;在各參加方同意的前提下按照關(guān)稅減讓表采取價(jià)格優(yōu)惠計(jì)劃，并在采購(gòu)公告中闡明補(bǔ)償內(nèi)容以及依照不同國(guó)企具體情況設(shè)定高于永久性門(mén)檻價(jià)的價(jià)格。

推遲適用《政府采購(gòu)協(xié)議》（2012）除第4條第1款第b項(xiàng)（非歧視條款中的立即無(wú)條件給予任何其他參加方的貨物、服務(wù)及其供應(yīng)商）以外的本協(xié)議任何具體義務(wù)，在附錄1的附件7中載明具體實(shí)施期、實(shí)施期內(nèi)的具體義務(wù)、實(shí)施期內(nèi)遵守的任何臨時(shí)義務(wù)，并爭(zhēng)取適用最長(zhǎng)期限，我國(guó)適用實(shí)施期可規(guī)定為加入本協(xié)議后的三年。根據(jù)第六款規(guī)定，當(dāng)期限屆滿后，若具體情況尚無(wú)法適應(yīng)GPA相關(guān)規(guī)定，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)企納入GPA采購(gòu)實(shí)體清單利害參半，開(kāi)放的市場(chǎng)意味著充分競(jìng)爭(zhēng)下采購(gòu)人有機(jī)會(huì)獲得更加物美價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)本國(guó)供應(yīng)商也意味著全球競(jìng)爭(zhēng)和平等準(zhǔn)入。哪些實(shí)體屬于GPA的“其他采購(gòu)實(shí)體”，需要各國(guó)在共識(shí)基礎(chǔ)上展開(kāi)談判。結(jié)合我國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展歷程和國(guó)企商業(yè)實(shí)踐，納入GPA清單的國(guó)有企業(yè)應(yīng)在“受政府實(shí)際控制、為政府目的且行使部分政府職能”標(biāo)準(zhǔn)下分類(lèi)別分行業(yè)進(jìn)行判斷和磋商?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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