健全新階段分層分類社會(huì)救助體系

周恒新

全面小康社會(huì)的建成，意味著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困已消除，但在推進(jìn)共同富裕的進(jìn)程中，總有一部分人因各種原因依靠自身努力難以擺脫困境。這時(shí)就需要社會(huì)救助等兜底性、基礎(chǔ)性的制度安排給予其幫助，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的突出體現(xiàn)。立足新發(fā)展階段，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出健全分層分類的社會(huì)救助體系;中央和我省先后出臺(tái)了關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)及實(shí)施意見(jiàn)，為改革完善民生兜底保障制度明確了任務(wù)，規(guī)劃了路徑。面對(duì)民生保障的新階段新形勢(shì)，面對(duì)中央和省委的新部署新要求，面對(duì)困難群眾的新需求新期待，改革社會(huì)救助制度、完善社會(huì)救助體系勢(shì)在必行，任重道遠(yuǎn)。

統(tǒng)籌資源打造綜合救助格局

2014年江蘇省政府頒布《江蘇省社會(huì)救助辦法》以來(lái)，我省已基本形成了涵蓋低保、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等8項(xiàng)制度和社會(huì)力量參與的“8+1”社會(huì)救助制度體系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，要從制度體系、管理機(jī)制、救助主體、發(fā)展方向等方面統(tǒng)籌救助資源，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、制度健全、政策銜接、兜底有力”的社會(huì)救助“大”格局。

健全社會(huì)救助制度體系。在“8+1”社會(huì)救助制度體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的分層分類的社會(huì)救助制度體系，兜牢基本民生保障底線。重點(diǎn)完善低保對(duì)象、特困供養(yǎng)人員認(rèn)定辦法，制定低收入家庭、支出型困難家庭認(rèn)定辦法。根據(jù)困難群眾困難程度和致困原因可以劃分出三個(gè)救助圈層。核心層是低保對(duì)象和特困人員，再外層是低收入家庭和支出型困難家庭，對(duì)這兩層人員根據(jù)實(shí)際困難程度“給予相應(yīng)基本生活救助或醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等專項(xiàng)救助”;最外層是全體公民，在遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件或其他特殊原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)陷入困境時(shí)，給予急難社會(huì)救助。分層救助可以有效化解“低保捆綁”和“懸崖效應(yīng)”，使各類困難群眾都能及時(shí)得到救助。

加強(qiáng)相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作?，F(xiàn)實(shí)中，因社會(huì)救助相關(guān)政策措施分布在不同的部門，資源分散、條塊分割、政策碎片等問(wèn)題依然存在，信息溝通協(xié)調(diào)不暢，數(shù)據(jù)共享程度不高。因此，要強(qiáng)化“黨建+社會(huì)救助”，健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與”的工作體制;完善社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，特別是要進(jìn)一步健全縣級(jí)困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制，整合相關(guān)部門力量，及時(shí)研究解決問(wèn)題;依托大數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，建立社會(huì)救助資源庫(kù)。通過(guò)強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)、規(guī)范協(xié)作，完善社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的部門協(xié)同、資源統(tǒng)籌、政策聯(lián)動(dòng)、信息共享。

引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助。慈善組織、社工機(jī)構(gòu)、志愿者等社會(huì)力量是政府社會(huì)救助制度的重要補(bǔ)充。2020年江蘇省民政廳積極動(dòng)員慈善組織開(kāi)展向貧困家庭贈(zèng)送“家電包”活動(dòng)，共募集慈善資金1440萬(wàn)元，惠及蘇北12個(gè)省重點(diǎn)幫扶縣（區(qū)）2.4萬(wàn)戶貧困家庭，有效改善了困難群眾生活條件。下一步要堅(jiān)持共建共治共享，注重發(fā)揮多元主體在貧困治理中的作用，通過(guò)推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)、落實(shí)企業(yè)和個(gè)人公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除等政策，大力發(fā)展慈善救助，積極發(fā)展社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作和志愿服務(wù)，推動(dòng)救助主體多元化、方式多樣化。加強(qiáng)資源鏈接，構(gòu)建救助幫扶供需互動(dòng)平臺(tái)，將政府與社會(huì)的救助資源、救助服務(wù)與困難對(duì)象實(shí)際需求進(jìn)行匹配，開(kāi)展清單化管理，多維度精準(zhǔn)幫扶困難群眾，形成政社互動(dòng)互補(bǔ)的合力。

推進(jìn)社會(huì)救助服務(wù)均等化。十九屆五中全會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展都提出了明確要求。目前江蘇低保標(biāo)準(zhǔn)以設(shè)區(qū)市為單位已全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為救助服務(wù)均等化打下了良好的基礎(chǔ)。下一步要推進(jìn)社會(huì)救助在制度、機(jī)制、政策、管理、服務(wù)等方面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接，及時(shí)對(duì)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供相應(yīng)救助幫扶。加大對(duì)蘇北地區(qū)支持力度，逐步縮小蘇南、蘇中、蘇北社會(huì)救助發(fā)展差距。

“兜底+拓展”豐富救助服務(wù)內(nèi)涵

社會(huì)救助在脫貧攻堅(jiān)奔小康中充分發(fā)揮了兜底保障作用。全省低保平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月771元，最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月610元;全省255萬(wàn)建檔立卡低收入人口中，有80.1萬(wàn)人通過(guò)低保實(shí)現(xiàn)兜底脫貧，有8.9萬(wàn)人通過(guò)特困供養(yǎng)實(shí)現(xiàn)兜底脫貧，共占脫貧人口的35%;7.8萬(wàn)易致貧易返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象中，28%的易返貧對(duì)象和23%的易致貧對(duì)象已納入兜底救助。教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等救助工作共同推動(dòng)，“兩不愁、三保障”水平不斷提升。但當(dāng)前還存在救助覆蓋面不寬、救助方式單一、服務(wù)內(nèi)容較少等問(wèn)題，亟待在今后一段時(shí)期加以解決。

增強(qiáng)社會(huì)救助兜底功能。立足社會(huì)救助“保基本、托底線”的功能定位，進(jìn)一步完善各項(xiàng)救助制度，確?！皯?yīng)保盡保、應(yīng)救盡救”。低保方面，實(shí)行“按戶?！焙汀鞍慈吮！毕嘟Y(jié)合，對(duì)“城鄉(xiāng)低收入家庭中的一級(jí)、二級(jí)重度殘疾人和三級(jí)智力、精神殘疾人，以及患有戶籍所在地縣級(jí)人民政府相關(guān)部門認(rèn)定的重特大疾病的人員”，參照“單人戶”納入低保。特困供養(yǎng)方面，“將特困救助供養(yǎng)覆蓋的未成年人年齡從16周歲延長(zhǎng)至18周歲”，著力提高集中供養(yǎng)服務(wù)能力，加強(qiáng)失能（失智）特困人員集中照護(hù)，對(duì)分散供養(yǎng)人員開(kāi)展委托照料服務(wù)。臨時(shí)救助方面，及時(shí)總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)疫情防控中的臨時(shí)救助舉措常態(tài)化，在申辦過(guò)程中逐步取消戶籍地、居住地限制，探索由急難發(fā)生地實(shí)施臨時(shí)救助。專項(xiàng)救助幫扶方面，在做好教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)、災(zāi)害等專項(xiàng)救助的基礎(chǔ)上，開(kāi)展司法救助，完善困難群眾節(jié)日補(bǔ)助，加強(qiáng)身故困難群眾基本殯葬服務(wù)保障，推進(jìn)殘疾兒童康復(fù)救助、困境兒童分類保障、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼等工作。

制定社會(huì)救助梯度標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，直接影響保障水平的高低、保障人群的覆蓋面以及救助制度的可持續(xù)性。中國(guó)已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，人均GDP也將從1萬(wàn)美元向更高水平躍升，江蘇2020年的人均GDP已超過(guò)1.8萬(wàn)美元。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和國(guó)民收入水平持續(xù)提高，人民群眾更加關(guān)注生活的品質(zhì)和服務(wù)的質(zhì)量，因此困難群眾的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和救助水平也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。要堅(jiān)持“盡力而為、量力而行”的基本原則，合理確立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)并建立正常的增長(zhǎng)機(jī)制。要立足我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，既要盡心盡力為群眾解困，也要根據(jù)江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，采取針對(duì)性更強(qiáng)、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措，穩(wěn)步提高社會(huì)救助水平，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)救助服務(wù)對(duì)象利益最大化。逐步建立健全“與居民人均消費(fèi)支出掛鉤的低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照上年度全體居民人均消費(fèi)支出的30%—40%，制定當(dāng)年度低保標(biāo)準(zhǔn)”。同時(shí)，以低保標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，確定特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、低收入家庭幫扶標(biāo)準(zhǔn)等，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、梯度合理的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)體系，既保障困難群眾基本生活，又不吊高胃口，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。

拓展社會(huì)救助服務(wù)方式。傳統(tǒng)的社會(huì)救助方式方法以發(fā)放救助金和實(shí)物、減免相關(guān)費(fèi)用等為主，漸漸已不能滿足人民群眾對(duì)“美好生活”越來(lái)越高的要求，亟須轉(zhuǎn)變工作理念，改變單一模式，積極發(fā)展服務(wù)類社會(huì)救助，建立“物質(zhì)+服務(wù)”的社會(huì)救助模式?；诰戎鷮?duì)象的實(shí)際狀況做好需求評(píng)估，針對(duì)不同對(duì)象的差異化、多樣化需求，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)引入社會(huì)組織、專業(yè)社工、慈善力量、志愿者等多元主體提供救助服務(wù)。比如，對(duì)社會(huì)救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人、重病患者，提供必要的訪視和照料服務(wù);對(duì)社會(huì)救助家庭中學(xué)齡階段的未成年人，提供學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、親情陪伴等服務(wù);對(duì)社會(huì)救助家庭中有就業(yè)和參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需求的困難人員，提供資源鏈接、技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目幫扶;對(duì)有特殊需求的困難家庭，提供生活指導(dǎo)、心理?yè)嵛俊⑸鐣?huì)融入等精神層面的救助服務(wù)，等等。推行從物質(zhì)和現(xiàn)金救助轉(zhuǎn)向物質(zhì)類保障和服務(wù)性救助相結(jié)合的模式，體現(xiàn)的是從“生存”到“生活”再到“發(fā)展”的理念變化，有助于實(shí)現(xiàn)政府兜底、社會(huì)參與、個(gè)體增能的良好互動(dòng)。

提升能力健全救助工作機(jī)制

社會(huì)救助工作直接面向群眾。深化社會(huì)救助改革，構(gòu)建行之有效的救助工作體系，必須回應(yīng)群眾關(guān)切，聚焦群眾需求，做到解民憂、紓民困、暖民心。一直以來(lái)，普遍存在基層經(jīng)辦服務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)難到位等問(wèn)題，與社會(huì)救助依法、專業(yè)、高效的要求不相適應(yīng)。2019年以來(lái)，江蘇省民政廳開(kāi)展“溫情社會(huì)救助改革”，推出以申辦救助“只需跑一次、無(wú)需開(kāi)證明”、構(gòu)建弱有所扶大救助體系等為重點(diǎn)的7項(xiàng)改革舉措，“簡(jiǎn)”程序，“快”響應(yīng)，“緩”退出，“暖”服務(wù)，不斷深化社會(huì)救助領(lǐng)域“放管服”改革，著力提升社會(huì)救助“溫度”，增強(qiáng)困難群眾的獲得感、幸福感和滿意度。在此基礎(chǔ)上，要繼續(xù)深化改革措施，著力提升救助服務(wù)能力，確保救助政策在“最后一米”的執(zhí)行效果。

深化救助領(lǐng)域“放管服”改革。全面推行“一證一書(shū)”，即只需提交居民身份證和家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)授權(quán)書(shū)就可以申請(qǐng)社會(huì)救助，加強(qiáng)政府部門間信息共享，取消不必要的、通過(guò)共享可以獲取的證明材料，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助申請(qǐng)“只需跑一次、無(wú)需開(kāi)證明”。建立健全社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”的作用，強(qiáng)化多主體、多層面、多渠道的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，由申請(qǐng)救助向“申請(qǐng)救助+主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”轉(zhuǎn)變。有效發(fā)揮村（社區(qū)）組織作用，建立第一道主動(dòng)發(fā)現(xiàn)工作網(wǎng)絡(luò);開(kāi)通社會(huì)救助服務(wù)熱線，暢通求助綠色通道;通過(guò)來(lái)信來(lái)訪、走訪調(diào)研、定期排查等，拓寬主動(dòng)發(fā)現(xiàn)渠道。優(yōu)化、簡(jiǎn)化社會(huì)救助審核確認(rèn)程序，有條件的地區(qū)可按程序?qū)⒌捅?、特困供養(yǎng)等社會(huì)救助審批確認(rèn)權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，還可以探索開(kāi)展異地受理基本生活救助申請(qǐng)。

推進(jìn)救助服務(wù)管理“智慧化”轉(zhuǎn)型。依托大數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，建立完善社會(huì)救助資源庫(kù)，統(tǒng)一匯集、互通共享多元力量開(kāi)展救助幫扶的相關(guān)信息。推進(jìn)社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)升級(jí)改造，持續(xù)提升救助對(duì)象認(rèn)定的精準(zhǔn)度，最大限度地避免“漏保”“錯(cuò)?！钡惹闆r發(fā)生。加大現(xiàn)代信息技術(shù)在社會(huì)救助領(lǐng)域的運(yùn)用力度，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)移動(dòng)端應(yīng)用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)救助事項(xiàng)“掌上辦”“指尖辦”，讓群眾享受到方便快捷的救助服務(wù)。建立監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，與醫(yī)保、公安交通事故處理、消防等部門實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)遭遇急難的困難，對(duì)困難群眾做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助。

健全基層社會(huì)救助工作網(wǎng)絡(luò)。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，推動(dòng)在縣（市、區(qū)）成立社會(huì)救助綜合服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政服務(wù)中心建立社會(huì)救助綜合服務(wù)窗口，在村（社區(qū)）依托便民服務(wù)中心設(shè)立救助幫扶工作站（點(diǎn)），實(shí)行救助幫扶事項(xiàng)統(tǒng)籌辦理，將工作觸角延伸到困難群眾身邊。運(yùn)行機(jī)制上，建立并推廣“全科社工”“一門受理、協(xié)同辦理”，統(tǒng)一經(jīng)辦服務(wù)，形成申請(qǐng)人提交申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一門受理、縣級(jí)社會(huì)救助綜合服務(wù)中心派單分辦、相關(guān)職能部門分別辦理、縣級(jí)社會(huì)救助綜合服務(wù)中心匯總反饋的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)“只進(jìn)一扇門，能辦所有事”的目標(biāo)。人才隊(duì)伍上，加強(qiáng)經(jīng)辦服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，打造與社會(huì)救助保障公共服務(wù)要求相適應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍。

習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“民政工作關(guān)系民生、連著民心，是社會(huì)建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作?！鄙鐣?huì)救助工作是民政工作“兜底性”的直接體現(xiàn)，是黨和政府與民心間的橋梁。全省各級(jí)民政部門將堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以統(tǒng)籌救助資源、增強(qiáng)兜底功能、提升服務(wù)能力為重點(diǎn)，構(gòu)建與江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的分層分類的社會(huì)救助體系，在高質(zhì)量做好兜底救助的基礎(chǔ)上，突出救助的對(duì)象精準(zhǔn)性、內(nèi)涵豐富性、方式便捷性，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高效救助、溫情救助，把困難群眾向往的民生愿景轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的幸福實(shí)景。

（作者單位：江蘇省民政廳）

責(zé)任編輯：張蔚菊