基于生態(tài)環(huán)境正義的長江經(jīng)濟帶環(huán)保問責(zé)機制創(chuàng)新*

劉 細(xì) 良

(湖南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410082)

一 問題的提出

隨著工業(yè)化進程不斷深化，生態(tài)環(huán)境問題日益困擾著人們的工作和生活。環(huán)境資源是有限的，青山綠水、藍(lán)天凈土等良好生態(tài)環(huán)境更屬稀缺資源。1982年，美國黑人反對將廢物填埋場建于欠發(fā)達(dá)社區(qū)的運動引發(fā)了社會各階層關(guān)注，成為環(huán)境正義(Environmental Justice)的研究源頭，相關(guān)研究也逐漸聚焦到環(huán)境法規(guī)政策的公正問題[1-5]。1988年，彼得·溫茨(Peter S.Wenz)探究并揭示了正義和環(huán)保兩者之間難以割裂的關(guān)系[4]。1991年，環(huán)境正義理論因美國首次“有色人種環(huán)境領(lǐng)袖峰會”(First National People of Color Environmental Leadership Summit)提出的17項原則而進一步系統(tǒng)化。大衛(wèi)·施朗斯伯格(David Schlosberg)倡導(dǎo)的環(huán)境正義中尤其強調(diào)承認(rèn)正義，他認(rèn)為公民之所以感到環(huán)境非正義，是源于對環(huán)境權(quán)利和義務(wù)配置失衡的意識與感知[5]。邁入21世紀(jì)，隨著人類命運共同體意識的覺醒，環(huán)境與生態(tài)已經(jīng)緊密結(jié)合在一起，局部的、地區(qū)的、具體可見的環(huán)境問題固然要解決，而整體的、全局的、不確定的生態(tài)系統(tǒng)問題更加要引起足夠的重視，人們?nèi)找孀非蟓h(huán)境正義與生態(tài)正義，因此筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段環(huán)境正義理論顯然也要上升到生態(tài)環(huán)境正義理論這一更高層次。

這一論斷既是基于馬克思主義辯證唯物論與歷史唯物論，更是基于我國新時代倡導(dǎo)的中國特色社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)戰(zhàn)略與實踐。在中國，生態(tài)環(huán)境正義一直是經(jīng)久不衰的議題，對新時代生態(tài)環(huán)境治理更將發(fā)揮關(guān)鍵作用。創(chuàng)新問責(zé)機制，落實地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。長江經(jīng)濟帶橫跨東中西三大區(qū)域，是國家經(jīng)濟“兩縱三橫”的重要部分，區(qū)域面積雖僅為全國總面積的1/5，但廢水排放總量卻占40%以上，加上各省市創(chuàng)新能力、發(fā)展動力與市場活力不一，生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展形勢依然嚴(yán)峻。2014年習(xí)近平提出長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略部署；2016年“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展”列入長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要；2019年兩會強調(diào)狠抓生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實、落實、再落實；2019年，《長江保護法》首次提請全國人大審議(1)《中華人民共和國長江保護法》已于2020年12月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過，2021年3月1日正式實施。。生態(tài)環(huán)境正義理論與以上戰(zhàn)略定位不謀而合。因此，如何基于生態(tài)環(huán)境正義視角，厘定長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任及問責(zé)機制的準(zhǔn)確內(nèi)涵，剖析生態(tài)環(huán)境正義與問責(zé)機制之間的相互作用機理，檢視問責(zé)機制的問題與短板，并通過精準(zhǔn)著力補短板，創(chuàng)新問責(zé)機制促使長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實，推進生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，顯然成為實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶綠色、科學(xué)、有序、高質(zhì)量與永續(xù)發(fā)展不得不解決的問題。

二 概念界定及機理分析

(一)關(guān)鍵概念的厘定

1. 生態(tài)環(huán)境正義的三個維度及其辯證關(guān)系

關(guān)于什么是環(huán)境正義，不少學(xué)者對其做過界定[6]。筆者借鑒已有學(xué)者的觀點，并鑒于前述“生態(tài)環(huán)境正義”這一新提法，認(rèn)為所謂生態(tài)環(huán)境正義是指不同主體公平地表達(dá)生態(tài)環(huán)境方面的訴求、享受生態(tài)環(huán)境方面的利益與承受生態(tài)環(huán)境方面的負(fù)擔(dān)等狀況。生態(tài)環(huán)境正義旨在實現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會的和諧共處，是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)然價值目標(biāo)。梳理已有環(huán)境正義文獻(xiàn)[7]，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境正義理論體系也可以從生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義、生態(tài)環(huán)境程序正義和生態(tài)環(huán)境分配正義等三個主要維度來具體構(gòu)架，筆者稱之為“生態(tài)環(huán)境三維正義”。其中，生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義強調(diào)尊重公民人格尊嚴(yán)與享有美好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利；生態(tài)環(huán)境程序正義要求政府和企業(yè)及時、準(zhǔn)確與全面公開生態(tài)環(huán)境信息，公民參與并監(jiān)督公開過程；生態(tài)環(huán)境分配正義則意味著公平配置社會主體的生態(tài)環(huán)境權(quán)益和責(zé)任。以上三個維度處于一種辯證統(tǒng)一關(guān)系中，生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義是程序正義的前提和基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境分配正義是程序正義的必然結(jié)果，而生態(tài)環(huán)境程序正義則為分配正義提供制度支持，三者相互配合、相輔相成、缺一不可，共同促進生態(tài)環(huán)境正義的實現(xiàn)。

2. 地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的內(nèi)涵

從學(xué)理層面來看，長江經(jīng)濟帶各地方政府無疑在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也承擔(dān)著保障地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的政治、道德、法律、行政與社會責(zé)任等多種型態(tài)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任。由于這一劃分具有廣泛性、抽象性、重疊性與交叉性，筆者嘗試在生態(tài)環(huán)境正義視角下，根據(jù)我國《環(huán)境保護法》《長江保護法》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等規(guī)定，側(cè)重以政府職能作為考量標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為長江經(jīng)濟帶各地方政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任主要包括“確權(quán)、立法、監(jiān)管、協(xié)調(diào)”等四項內(nèi)容：

(1)確權(quán)，即界定生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，其權(quán)利界限不清，勢必遭遇“公地悲劇”。長江經(jīng)濟帶各地方政府作為明晰生態(tài)環(huán)境治理權(quán)利的主體，其應(yīng)然的職能是推進市場在生態(tài)環(huán)境資源配置中的決定性作用，積極主動行使服務(wù)和調(diào)控職能，實現(xiàn)成本效益平衡，將權(quán)責(zé)明確劃分到組織或個人。

(2)立法，即制定生態(tài)環(huán)保規(guī)章、政策與標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。市場與社會公眾均有自利傾向，政府需制定管制規(guī)章或懲罰條例，敦促各市場主體自覺承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任。具言之，長江經(jīng)濟帶各地方政府應(yīng)在國家環(huán)保法等上位法指導(dǎo)下，擔(dān)當(dāng)好規(guī)則制定的重任，根據(jù)所轄地區(qū)社會發(fā)展規(guī)劃，編制生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、政策與標(biāo)準(zhǔn)等。

(3)監(jiān)管，即履行生態(tài)環(huán)保執(zhí)法、規(guī)制與監(jiān)管責(zé)任。法律的生命在于實施，生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)在于良好的履責(zé)機制。隨著《長江保護法》出臺與正式實施，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保立法體系已然相對完善，當(dāng)務(wù)之急是健全執(zhí)法責(zé)任體系：首先，政府自身做到積極執(zhí)法、依法行政，杜絕生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不作為、慢作為與亂作為現(xiàn)象；其次，政府明確企業(yè)生態(tài)環(huán)保責(zé)任，既強化監(jiān)管與提高企業(yè)的違法成本、對造成重大生態(tài)環(huán)境問題者依法追究刑事責(zé)任，又引導(dǎo)企業(yè)進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)企業(yè)綠色生產(chǎn)；再次，政府為公民參與生態(tài)環(huán)境治理提供條件，提高公民參與意識與能力，宣教倡導(dǎo)公眾綠色消費；最后，政府完善生態(tài)環(huán)保監(jiān)督管理目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制，依法完成管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督追責(zé)。

(4)協(xié)調(diào)，即生態(tài)環(huán)保的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。長江經(jīng)濟帶各省市還負(fù)有與相關(guān)部門之間，以及與其他省市政府之間、所轄下級政府之間的生態(tài)環(huán)保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任，通過縱向、橫向與斜向協(xié)議建立跨流域合作機制[8]。由于地緣關(guān)系與空間集聚效應(yīng)，需要考慮跨區(qū)域污染外溢后果，各省市在生態(tài)環(huán)保上理當(dāng)不僅僅是管好自己行政區(qū)劃內(nèi)的“一畝三分地”，更應(yīng)發(fā)揮自身在山水林田湖草沙等整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，以及生態(tài)環(huán)境多元主體治理體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，合力共護長江水。

3. 地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的界定

傳統(tǒng)責(zé)任政府理論從廣義層面界定了責(zé)任主體、受體、內(nèi)容、方式、程序等基本概念，但未論證與建構(gòu)由責(zé)任方式與程序所構(gòu)成的抽象責(zé)任機制[9]，更未涉及問責(zé)效果評估與監(jiān)督救濟等程序[10]。鑒于此，本文所稱長江經(jīng)濟帶環(huán)保問責(zé)機制當(dāng)屬地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制，具體是指由不同生態(tài)環(huán)保問責(zé)主體依法對長江經(jīng)濟帶各地方政府(含職能部門)應(yīng)該承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任的具體履責(zé)情形進行問詢、追責(zé)、懲治及效果評估救濟的一整套機制。具體由“為什么問責(zé)(問責(zé)依據(jù))、問何責(zé)(問責(zé)內(nèi)容)、由誰來問責(zé)(問責(zé)主體)、對何人何事問責(zé)(問責(zé)對象)、如何問責(zé)及效果(問責(zé)程序與結(jié)果)”等五個基本要素構(gòu)成。

(二)生態(tài)環(huán)境正義對長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的指導(dǎo)作用

1. 生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義是長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的主體基礎(chǔ)

如圖1所示，在生態(tài)環(huán)境多元治理中，政府始終擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)者角色，既需要指引與教育行政相對人養(yǎng)成生態(tài)環(huán)保的理念與共識，又需要承認(rèn)企業(yè)、公眾、社會組織等其他生態(tài)環(huán)境治理主體的角色定位，才能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同合作和有效治理。生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義不僅是對長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化迫切性和重要性的一致認(rèn)同，也是長江經(jīng)濟帶各地方政府作為責(zé)任主體的價值基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義要求，政府作為國家意志執(zhí)行主體與公權(quán)力代理人，掌握雄厚的公共資源，必然要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，積極履行政府的第五職能——生態(tài)環(huán)保職能，明確認(rèn)識自身生態(tài)環(huán)境保護者角色，協(xié)調(diào)各方主體參與生態(tài)環(huán)境治理，形成身份認(rèn)同，承認(rèn)和尊重其他主體的生態(tài)環(huán)境權(quán)利，依法引導(dǎo)與監(jiān)管其他主體生態(tài)環(huán)境義務(wù)的履行，完善長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制。

2. 生態(tài)環(huán)境程序正義是長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的運行保障

生態(tài)環(huán)境程序正義是“看得見的生態(tài)環(huán)境正義”，旨在要求政府構(gòu)建公平合理的生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制，使企業(yè)、社會組織和公眾能以主人翁姿態(tài)參與生態(tài)環(huán)境治理。首先，生態(tài)環(huán)境程序正義要求政府在制定生態(tài)環(huán)保法規(guī)政策時要考慮其他主體的偏好與訴求，要遵循公開、公平、公正原則與公眾參與原則，為生態(tài)環(huán)境治理提供制度保障。其次，生態(tài)環(huán)境程序正義也要求長江經(jīng)濟帶各地方政府在生態(tài)環(huán)保執(zhí)法與行政司法時，既嚴(yán)格按實體法規(guī)定執(zhí)法，又嚴(yán)格依程序法辦事。真正做到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法(見圖1)，不僅實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境正義，而且以人們看得見的方式來實現(xiàn)，推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理的法治化進程。

3. 生態(tài)環(huán)境分配正義是長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的目標(biāo)導(dǎo)向

亞里士多德(Aristotle)認(rèn)為分配正義就是對財富、榮譽與地位的公正分配，即給予每人應(yīng)得部分[11]。羅爾斯(John Rawls)是分配正義研究的集大成者[12]。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境分配正義是將生態(tài)環(huán)境責(zé)任和生態(tài)環(huán)境利益平等而非平均地分配給不同區(qū)域和時代的每一社會主體，使之公平享有與合理利用生態(tài)環(huán)境資源。然而，生態(tài)環(huán)境治理問題涉及政府、企業(yè)、社會組織與公民切身利益，與地區(qū)財政收入、就業(yè)率等密切相關(guān)，分配正義要求長江經(jīng)濟帶各地方政府在生態(tài)環(huán)境收益分配中做到公平公正，以激發(fā)各地企業(yè)、公民與社會組織積極參與生態(tài)環(huán)境治理，在制度設(shè)計時兼顧弱勢群體利益，給予資金技術(shù)傾斜，從而達(dá)成生態(tài)環(huán)境資源配置和治理成果的全民共享機制以及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險調(diào)控和責(zé)任的公平分擔(dān)機制(見圖1)，這正是生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的利益基點與目標(biāo)導(dǎo)向。

圖1 生態(tài)環(huán)境正義與長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制關(guān)系圖

(三)長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制創(chuàng)新有助于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境三維正義

1. 提供更好環(huán)境公共產(chǎn)品實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義

自生態(tài)環(huán)境部成立以來，隨著中央督察組進駐，各省市積極開展環(huán)境保護與生態(tài)修復(fù)工作，解決了一些突出的生態(tài)環(huán)境問題，改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。然而，長江經(jīng)濟帶上游水土流失，中下游生態(tài)功能退化，重化工企業(yè)對干、支流污染加大，生物多樣性銳減，生態(tài)環(huán)境承載力已近上限，離實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)還有較大差距。問責(zé)機制創(chuàng)新與長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實直接決定了生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的質(zhì)量，也促使長江經(jīng)濟帶各地方政府形成身份認(rèn)同，主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任，承認(rèn)和尊重其他主體生態(tài)環(huán)境權(quán)利，協(xié)同打造長江經(jīng)濟帶綠色生態(tài)廊道，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承認(rèn)正義。

2. 共享生態(tài)環(huán)境信息實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境程序正義

長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制創(chuàng)新，需要共享生態(tài)環(huán)境信息，實現(xiàn)省市之間、上中下游之間、東中西部之間的橫向互聯(lián)與縱向互通。在明晰長江經(jīng)濟帶各省市與各部門之間生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單前提下，統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)與協(xié)商合作。完善的生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制有利于整合信息、人員、物力、財力等問責(zé)資源，建構(gòu)生態(tài)環(huán)保問責(zé)共建共享協(xié)作機制，做到問責(zé)程序公正、公開、公平，形成強大問責(zé)合力，最大限度提高生態(tài)環(huán)保問責(zé)效力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境程序正義。

3. 合理配置生態(tài)環(huán)境資源實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分配正義

創(chuàng)新長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制，可以防止碎片化治理，將長江全流域生態(tài)環(huán)境治理看作一個有機整體，從治理主體、目標(biāo)與政策工具等方面進行整合，做到各省市有效主導(dǎo)和通力協(xié)作，達(dá)成整體性協(xié)作治理體系。在進行生態(tài)環(huán)保立法與配置生態(tài)環(huán)境資源時，堅持長江經(jīng)濟帶一盤棋，對不同機構(gòu)間、同一機構(gòu)內(nèi)部功能進行整合[13]，監(jiān)督長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)境治理與協(xié)作，實現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，滿足人們共享美好山水的目標(biāo)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分配正義。

三 長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制問題檢視

長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單(2)由于論文篇幅限制以及省級地方政府在各層級地方政府中具有引領(lǐng)示范效應(yīng)與較強的代表性，本文主要梳理歸納了長江經(jīng)濟帶所轄11省市中省級層面的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單。與問責(zé)機制雖已初步構(gòu)建，但還處在摸索完善過程中，在問責(zé)依據(jù)、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)程序等方面凸顯以下五大短板。

(一)問責(zé)依據(jù)向著法制化邁進但法制化尚顯不足

生態(tài)環(huán)境正義的實現(xiàn)有賴于制定生態(tài)環(huán)保良法及重塑生態(tài)環(huán)境法治內(nèi)涵。通過調(diào)研梳理，長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)主要包括：一是國家層面法律法規(guī)與政策文件，如《環(huán)境保護法》《長江保護法》《政府信息公開條例》《關(guān)于加強長江經(jīng)濟帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》等；二是區(qū)域?qū)用嬉?guī)章政策文件，如《長三角地區(qū)跨界環(huán)境污染事件應(yīng)急聯(lián)動工作方案》《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等；三是省(直轄市)層面規(guī)章政策文件，如《湖北長江大保護九大行動方案》《湖南省長江經(jīng)濟帶發(fā)展負(fù)面清單實施細(xì)則》等；四是縣市政府層面具體化的政策文件等。在習(xí)近平“重慶講話”與“武漢座談”后，各地紛紛出臺了政策文件，以抓好中央環(huán)保督察反饋意見整改落實為契機進行嚴(yán)厲問責(zé)。然而，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)規(guī)范化、法制化仍顯不夠。首先，從問責(zé)依據(jù)的數(shù)量上來看，絕大多數(shù)均為行政規(guī)范性文件，沒有上升到法律規(guī)范層面。其次，作為法律文件的問責(zé)依據(jù)，也存在立法規(guī)定過于原則、立法用語細(xì)化不足等弊端，在實踐中造成因行政裁量權(quán)過大而導(dǎo)致難以認(rèn)定或隨意認(rèn)定。如，根據(jù)2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第六章第68條(3)詳見《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014)第六十八條。規(guī)定，縣級以上生態(tài)環(huán)保主管部門和相關(guān)部門有“8+1”項違法行為(列舉了八項，再加上第九項兜底條款)之一時，對直接主管與責(zé)任人員給予相應(yīng)行政處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除處分等，但規(guī)定對何種違法行為對應(yīng)何種處罰方式并未明確說明，難以實際操作。而作為長江經(jīng)濟帶發(fā)展的專門法與統(tǒng)一法——《長江保護法》還有待實施一段時間，大量生態(tài)環(huán)保問責(zé)制度是由各省市自行頒布，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，問責(zé)立法尺度不統(tǒng)一，在責(zé)任形式、問責(zé)主體、對象、范圍、方式、程序和懲罰力度等方面都不盡相同，甚至差別巨大。而且，由于問責(zé)依據(jù)分散且粗線條，導(dǎo)致執(zhí)行中反差加大，各地在操作中有很大彈性空間，問責(zé)出現(xiàn)畸輕畸重、責(zé)任不公、剛性不足、各行其是等現(xiàn)象，極大程度地影響了長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的整體執(zhí)行效果。

(二)問責(zé)內(nèi)容呈現(xiàn)類型化但仍顯含混

長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的啟動，需要一套科學(xué)、合理、可操作的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單，否則無從問責(zé)。筆者通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，截至2019年，長江經(jīng)濟帶11省(市)省級層面的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單制度均已初步建構(gòu)，并呈現(xiàn)出類型化的樣態(tài)。借鑒學(xué)者對行政機關(guān)責(zé)任清單的分類[14]，筆者認(rèn)為，依據(jù)外部型態(tài)與內(nèi)部構(gòu)造，可以對長江經(jīng)濟帶11省市的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單做如下的類型化劃分：

其一，從外部型態(tài)來看，長江經(jīng)濟帶地方政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單涵括依附型、一體型和獨立型三種類型(見表1)。其中，依附型清單只對生態(tài)環(huán)保權(quán)力進行說明，未列出具體責(zé)任事項，如浙江生態(tài)環(huán)保權(quán)責(zé)清單上說明“權(quán)、責(zé)清單都是政府各部門必須履行的法定職責(zé)，既是權(quán)力，也是責(zé)任”(4)浙江省生態(tài)環(huán)境廳權(quán)責(zé)清單. http://www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/list/ showadmins.do?webId=1；一體型生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單和權(quán)力清單分列在同一表單中，責(zé)任部分所列內(nèi)容較為詳細(xì)，但未脫權(quán)力清單影響，其列出均是相關(guān)權(quán)力所對應(yīng)責(zé)任，實行這種清單的省份有5個，分別是上海、江西、安徽、貴州與云南；獨立型責(zé)任清單和權(quán)力清單完全單列，湖南和四川屬此類，湖南生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單不僅單列，而且涵蓋部門職責(zé)、與相關(guān)部門職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)督制度與公共服務(wù)事項等四個板塊，每一板塊都對各責(zé)任事項進行了細(xì)化(5)湖南省生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單由作者根據(jù)對生態(tài)環(huán)保部門工作人員的訪談，以及《湖南省環(huán)境保護工作規(guī)定》《湖南省重大環(huán)境問題(事件)責(zé)任追究辦法》《湖南省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于進一步明確湖南省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作任務(wù)責(zé)任清單(試行)的通知》等文件進行整理歸納而成。。

表1 長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單外部型態(tài)類型化

其二，從內(nèi)部構(gòu)造來看，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單有兩種類型四種細(xì)分結(jié)構(gòu)(見表2)。一是職責(zé)追責(zé)型清單，不僅規(guī)定生態(tài)環(huán)保職責(zé)內(nèi)容，還規(guī)定未依法履職時的追責(zé)事項等，此種清單內(nèi)容結(jié)構(gòu)比較統(tǒng)一，安徽、貴州與云南均采用職責(zé)追責(zé)四元結(jié)構(gòu)。二是單一職責(zé)型清單，即只列出生態(tài)環(huán)保職責(zé)內(nèi)容，單一職責(zé)型清單又細(xì)分為三元結(jié)構(gòu)(四川、上海)、四元結(jié)構(gòu)(湖南)、七元結(jié)構(gòu)(江西)等?？傮w來看，長江經(jīng)濟帶各省市生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單外部型態(tài)不同，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也五花八門，存在權(quán)責(zé)梳理標(biāo)準(zhǔn)不一、清單結(jié)構(gòu)安排不一、清單發(fā)布主體和載體不一等問題，尤其是依附型與一體型責(zé)任清單，未對生態(tài)環(huán)境權(quán)力與責(zé)任進行分開展示，容易混淆權(quán)責(zé)內(nèi)涵，導(dǎo)致地方政府逃避責(zé)任與懶政，不利于責(zé)任政府的打造，責(zé)任清單制有待在下一步實踐中驗證與完善。

表2 長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單內(nèi)部構(gòu)造類型化

(三)問責(zé)主體多元化但合力不夠

新一輪黨政機構(gòu)改革后，問責(zé)主體權(quán)責(zé)相對明確化，生態(tài)環(huán)境部開展專項行動問責(zé)，中央生態(tài)環(huán)保督察組在長江經(jīng)濟帶固廢環(huán)境違法專項行動(2018)中對1507名責(zé)任人實施問責(zé)，生態(tài)環(huán)保總體上向著協(xié)同演進方向前進。但實際上，長江經(jīng)濟帶上中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)保協(xié)同發(fā)展水平還極不平衡，下游區(qū)域協(xié)同合作相對要好。從長江經(jīng)濟帶全域來看，總體仍存在著行政壁壘林立、經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡、環(huán)境污染及生態(tài)破壞區(qū)域差異明顯、環(huán)保社會參與能力不均衡等制約因素[15]。而這些因素歸根結(jié)底來源于問責(zé)主體混亂且力量分散，未形成政府、企業(yè)、社會組織與公眾齊心協(xié)作局面。一方面，從外部問責(zé)之一的公眾問責(zé)來看，雖然隨著公民參與生態(tài)環(huán)境治理主動性和自發(fā)性增強，使得生態(tài)環(huán)保組織也逐漸壯大，但環(huán)保組織的合法性與獨立性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更談不上政府與市場、社會等外部問責(zé)主體形成協(xié)同合作機制了。

另一方面，單就長江經(jīng)濟帶各地方政府來說，同一系統(tǒng)內(nèi)縱向、橫向與斜向的協(xié)同也遠(yuǎn)未達(dá)成。由于長江經(jīng)濟帶東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)明顯落差，加上各省市差異明顯，生態(tài)環(huán)保訴求不一，競爭大于合作，部分問責(zé)主體受經(jīng)濟利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使，往往不公開甚至故意隱藏生態(tài)環(huán)境信息，給整合長江經(jīng)濟帶問責(zé)力量帶來難度，導(dǎo)致問責(zé)力量分散，存在“各吹各號，各唱各調(diào)”弊端，引發(fā)生態(tài)環(huán)保問責(zé)要么“九龍治水”式多頭問責(zé)、要么“互相踢皮球”式問責(zé)不為等混亂局面，造成生態(tài)環(huán)保問責(zé)資源的嚴(yán)重浪費，不利于長江全流域的經(jīng)濟利益、生態(tài)環(huán)境效益與社會效益的保護。

(四)問責(zé)對象依然不明朗

不可否認(rèn)，作為行政管理單元的地方政府仍是長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵主體。然而，各省(市)在地理位置、環(huán)境承載力和環(huán)境污染輸入輸出等方面都不盡相同，導(dǎo)致問責(zé)機制存在三個主要缺陷：一是標(biāo)準(zhǔn)不一，長江經(jīng)濟帶各地在生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)環(huán)境目標(biāo)制定上太過偏重個性化、差異化，上中下游地區(qū)相應(yīng)地形成了對長江水環(huán)境治理的低中高等多重標(biāo)準(zhǔn)，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任均低于中下游地區(qū)和政府[16]。另外，長江經(jīng)濟帶各地在面對跨界生態(tài)環(huán)境污染問題時不對接，甚至產(chǎn)生矛盾與沖突。二是對象不清晰。由于相關(guān)法律法規(guī)或長江經(jīng)濟帶各省(市)政府規(guī)章通常并未明確規(guī)定生態(tài)環(huán)保問責(zé)的具體對象，因而在長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)實踐中，要么忽視對直接責(zé)任人員的法律問責(zé)與行政問責(zé)，要么止步于對環(huán)保工作人員的直接問責(zé)，而忽視了生態(tài)環(huán)保督察制度下對“黨政同責(zé)”一把手責(zé)任的追究，這兩種傾向都不利于問責(zé)機制的完善。三是范圍狹窄。一方面，長江經(jīng)濟帶各省市分屬不同行政區(qū)域，無行政隸屬關(guān)系，執(zhí)行屬地管理模式，各省市在生態(tài)環(huán)境治理問責(zé)上，存在“事不關(guān)己、高高掛起”的近視心態(tài)，只顧當(dāng)?shù)乩媾c眼前利益，罔顧跨域生態(tài)環(huán)境問題和跨域協(xié)同問責(zé)，沒有全局觀與長遠(yuǎn)觀，“各管各事、各問各責(zé)”比比皆是。加上缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，長江經(jīng)濟帶生態(tài)破壞與環(huán)境污染轉(zhuǎn)移問題得不到有效解決，導(dǎo)致“上游污染、下游受災(zāi)”，不利于各省市生態(tài)環(huán)保合作。另一方面，長江經(jīng)濟帶各省市內(nèi)，生態(tài)環(huán)保問責(zé)內(nèi)容局限于各地開展專項行動，例如湖北省2016年組織九個生態(tài)環(huán)境專項執(zhí)法等，通過運動式檢查，共問責(zé)57人，雖起到了督促本地政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任的作用，但因問責(zé)范圍局限于專項行動，問責(zé)不廣泛，未形成整體性常規(guī)問責(zé)機制，難以發(fā)揮長期穩(wěn)定的威懾監(jiān)督作用[17]。

(五)問責(zé)程序不規(guī)范

首先，問責(zé)方式單一，未形成整體體系。長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)主要限于行政處分，且未規(guī)定具體裁量標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)情形，不具有足夠“震懾力”。在復(fù)雜情境下，問責(zé)方式單一使得實際責(zé)任得不到追究和落實，政府公信力降低。例如，洞庭湖黑楊治理案例(6)詳見湖南省第四屆公共管理案例大賽獲獎案例集案例《洞庭湖黑楊從引進到清零的“楊癲瘋”之殤——敢問長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境治理路在何方》，2018。表明，如若生態(tài)環(huán)境破壞追溯到當(dāng)初不顧生態(tài)效益只追求短期經(jīng)濟效益發(fā)展的行政決策上，實行責(zé)任倒查制度進行問責(zé)，至少可以警醒今后應(yīng)明確在問題發(fā)生后追究決策責(zé)任，發(fā)揮問責(zé)倒逼機制的威懾力，從而在問責(zé)同時提高地方政府的科學(xué)決策能力。其次，問責(zé)啟動程序不規(guī)范，缺乏依申請啟動方式。在問責(zé)機制設(shè)計時，對公眾問責(zé)、媒體網(wǎng)絡(luò)問責(zé)與其他社會組織問責(zé)等外部問責(zé)主體是否可以啟動問責(zé)建議程序，以及如何啟動該程序，均未在立法中加以規(guī)定，啟動程序缺乏可操作性，導(dǎo)致現(xiàn)實中罕見依申請啟動問責(zé)的相關(guān)案例。再次，問責(zé)執(zhí)行程序難以落實，既沒有對長江經(jīng)濟帶各地方政府內(nèi)部問責(zé)行為應(yīng)遵循的方式、步驟、順序與時限的具體規(guī)定與落實，也未明確外部有權(quán)問責(zé)，如權(quán)力機關(guān)問責(zé)、監(jiān)察機關(guān)問責(zé)、司法機關(guān)問責(zé)等執(zhí)行程序。最后，問責(zé)救濟程序則根本未提上議事日程。對問責(zé)對象的權(quán)利救濟未引起重視，主要以行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟為主，在實踐中幾乎沒有問責(zé)對象啟用過救濟程序，更缺少通過司法救濟等方式維護問責(zé)對象合法權(quán)益等救濟監(jiān)督程序的實施。

四 立足生態(tài)環(huán)境正義、創(chuàng)新長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的建議

(一)問責(zé)依據(jù)法制化

第一，應(yīng)當(dāng)采用實體與程序并重立法模式。完善長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)，既注重從實體層面對地方政府生態(tài)環(huán)保權(quán)力進行法律規(guī)制，又強調(diào)問責(zé)過程中“程序正義”的基本理念?？煽紤]在新制定與實施不久的《長江保護法》里完善包括“總則”“第八章法律責(zé)任”(7)《中華人民共和國長江保護法》第八十三條至第九十四條為法律責(zé)任的規(guī)定，主要包括行政責(zé)任、民事侵權(quán)責(zé)任與刑事責(zé)任等。中有關(guān)問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)方式、問責(zé)程序、責(zé)任體系、問責(zé)救濟和附則等在內(nèi)的基本構(gòu)架。

第二，遵循法制統(tǒng)一原則完善問責(zé)依據(jù)。由于長江經(jīng)濟帶涉及不同區(qū)域、不同地區(qū)、不同省市、不同流域，因此在創(chuàng)新地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制時，要特別遵循法制統(tǒng)一的原則，注重各地方政府的生態(tài)環(huán)保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任的履責(zé)監(jiān)管與問責(zé)。具體而言，在問責(zé)依據(jù)法制化過程中，要配合跟進長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度與生態(tài)補償機制的建設(shè)，這是生態(tài)環(huán)境分配正義的應(yīng)有之義。長江經(jīng)濟帶各地方政府應(yīng)該構(gòu)建生態(tài)環(huán)?？缬蚪y(tǒng)籌協(xié)同機制，嚴(yán)厲懲治只顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展卻造成長江經(jīng)濟帶近期環(huán)境污染與遠(yuǎn)期生態(tài)破壞的地方政府，責(zé)令其停止對生態(tài)環(huán)境的侵害并做好生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)工作；合理補償為生態(tài)環(huán)保做出重大貢獻(xiàn)而自我利益受損的地區(qū)與主體。公平的利益共享與風(fēng)險共擔(dān)機制，對長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任分配及責(zé)任追究有著重要作用。

(二)問責(zé)內(nèi)容明晰化

首先，推進生態(tài)環(huán)保清單制度規(guī)范化。一方面在實踐中總結(jié)獨立型、職責(zé)追責(zé)型生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單的經(jīng)驗做法，秉持長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)及生態(tài)環(huán)境正義理念，在生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單里，不僅很好地體現(xiàn)已上升到法律法規(guī)層面的長江經(jīng)濟帶各地方政府應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，而且也要體現(xiàn)從滿足人們追求美好環(huán)境、追求生態(tài)環(huán)境正義需求出發(fā)的雖未上升到法律層面但卻是地方政府應(yīng)該積極承擔(dān)的作為義務(wù)與生態(tài)環(huán)保責(zé)任。另一方面，完善前述地方政府的“確權(quán)、立法、監(jiān)管、協(xié)調(diào)”的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況將四項職能責(zé)任逐一具體化。更進一步，不僅在長江經(jīng)濟帶11省(市)各自生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單里有四項責(zé)任的全面體現(xiàn)，而且可以考慮在《長江經(jīng)濟帶“十四五”發(fā)展規(guī)劃》里明確包含四項責(zé)任，尤其是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任的生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單等具體內(nèi)容，或者由統(tǒng)管與領(lǐng)導(dǎo)長江全流域生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)特別制定《長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保協(xié)作責(zé)任清單》等。

其次，建立生態(tài)環(huán)境“三線一單”硬約束機制。長江經(jīng)濟帶是生態(tài)環(huán)境部部署的首批“三線一單”編制區(qū)域。應(yīng)在生態(tài)環(huán)境正義理論指導(dǎo)下，完善地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)依據(jù)，各省市應(yīng)針對實際，科學(xué)編制與用好“三線”(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線)和“一單”(生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)的硬約束，擴大長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單適用范圍，明確部門職責(zé)、職責(zé)邊界與生態(tài)環(huán)保權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)，加強清單制定統(tǒng)一規(guī)范，部門職責(zé)對應(yīng)權(quán)力事項、公共服務(wù)事項、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)等。問責(zé)清單除了包括一般考核內(nèi)容之外，還可根據(jù)長江經(jīng)濟帶發(fā)展特點制定跨流域考核內(nèi)容，例如與其他地方政府的環(huán)保工作協(xié)同程度、與外部問責(zé)主體(企業(yè)、公眾等)的協(xié)同度、生態(tài)補償實施效果、綠色生態(tài)走廊完整性、連通性建設(shè)與保護力度等，通過協(xié)同問責(zé)清單促進長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的全面落實。

最后，明確生態(tài)環(huán)保問責(zé)的關(guān)鍵“三問”。在問責(zé)機制的問責(zé)內(nèi)容中，第一，要問治理主體是否形成以長江經(jīng)濟帶各省市縣政府為主導(dǎo)、各省市企業(yè)為主體、各生態(tài)環(huán)保社會組織與全體公眾積極參與的多元主體協(xié)同治理體系，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的公正分配。第二，要問治理目標(biāo)是否做到了四個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展：即統(tǒng)籌當(dāng)代長江經(jīng)濟帶流域資源協(xié)調(diào)開發(fā)與未來生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌長江經(jīng)濟帶地表和地下水、水量和水質(zhì)、生活生產(chǎn)和生態(tài)用水等水管理目標(biāo)實現(xiàn)；統(tǒng)籌長江經(jīng)濟帶防洪、灌溉、供水、發(fā)電及生態(tài)等多功能優(yōu)化發(fā)展；統(tǒng)籌水土資源、經(jīng)濟社會與山水林田湖草沙生態(tài)環(huán)境的有機協(xié)調(diào)發(fā)展等。第三，要問治理政策工具是否注意政府規(guī)制型工具、市場調(diào)控型工具、社會參與型工具與多元協(xié)同型工具的恰當(dāng)組合運用。只有做到了這關(guān)鍵三問，長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)才能問中要害，真正發(fā)揮問責(zé)機制的積極作用。

(三)問責(zé)主體協(xié)同化

其一，問責(zé)主體多元化是協(xié)同化的前提。長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的創(chuàng)新不能單單依賴政府內(nèi)部問責(zé)主體的有權(quán)問責(zé)，還要重視國家權(quán)力機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等外部問責(zé)主體的有權(quán)問責(zé)，更要重視企業(yè)、公眾、社會組織、新聞媒體等外部問責(zé)主體對生態(tài)環(huán)保問責(zé)的積極參與。只有適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理主體多元合作的趨勢，在處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的問責(zé)主體上也堅持多元化走向，才可能從容應(yīng)對長江經(jīng)濟帶全流域生態(tài)環(huán)境治理這一極具復(fù)雜性與不確定性治理難題帶來的巨大挑戰(zhàn)。

其二，問責(zé)主體協(xié)同化的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作。眾人拾柴火焰高，實現(xiàn)了問責(zé)主體多元化，確實可以增加以多元問責(zé)提升長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保治理效果的可能，但基于“搭便車”與“三個和尚沒水喝”的哲理，這種可能要變成現(xiàn)實，還需要從多元化走向協(xié)同化，以便從問責(zé)主體形式上的多元走上實質(zhì)上的多元。因此，可以考慮從以下方面推進長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制多元主體的協(xié)同：一是強化協(xié)同問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機制建設(shè)，可以考慮借鑒歷史上長江治理機構(gòu)——長江委員會的設(shè)置經(jīng)驗，并結(jié)合目前中央生態(tài)環(huán)保督察機構(gòu)的設(shè)置分布，設(shè)立長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)委員會(負(fù)責(zé)日常問責(zé))，作為長江全流域地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，對黨中央與國家生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，與中央生態(tài)環(huán)保督察組(負(fù)責(zé)專項問責(zé))形成協(xié)同配合、分工合作的工作關(guān)系，問責(zé)委員會獨立于長江經(jīng)濟帶各省市地方政府，負(fù)責(zé)問責(zé)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。二是建構(gòu)有效的問責(zé)協(xié)同機制。基于生態(tài)環(huán)境正義視角，長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)協(xié)同機制體現(xiàn)了跨要素、跨區(qū)域、跨部門與跨主體等特征，可以考慮在上中下游三個地區(qū)成立三個問責(zé)小組，問責(zé)小組隸屬于上述問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)保問責(zé)委員會，并對其負(fù)責(zé)，日常實現(xiàn)小組內(nèi)的相互問責(zé)、相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排，形成有效的常態(tài)化問責(zé)協(xié)同機制。三是實現(xiàn)統(tǒng)一問責(zé)追責(zé)與建構(gòu)暢通的問責(zé)回應(yīng)機制。即問責(zé)對象對問責(zé)過程中社會公眾的質(zhì)詢做出及時有效的回應(yīng)，快速有效反饋生態(tài)環(huán)保問責(zé)，提升長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)的回應(yīng)能力與公信力。

(四)問責(zé)對象合理化

一是夯實問責(zé)對象合理化的社會基礎(chǔ)，即提升公眾問責(zé)參與意愿與能力，擴大問責(zé)范圍。充分利用長江經(jīng)濟帶區(qū)位優(yōu)勢，如城市化與城鎮(zhèn)化水平高、人口密度高、公眾生活水平高與生態(tài)環(huán)保意識較強等優(yōu)勢，可以將公眾納入問責(zé)主體，建立健全長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)的公眾參與機制，充分保障社會公眾的生態(tài)環(huán)境知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升公眾對地方政府生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的外部監(jiān)督與約束，擴大問責(zé)范圍，這是問責(zé)對象合理化的前提條件。

二是合理界定問責(zé)對象。長江經(jīng)濟帶地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)的對象不僅包括地方政府、行政機關(guān)等地方行政主體，而且要包括地方政府首長、行政機關(guān)一把手、具體工作人員等，并在法律法規(guī)與生態(tài)環(huán)保責(zé)任清單里對行政主體、行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和普通公職人員的生態(tài)環(huán)保責(zé)任進行明確劃分。行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵和中央生態(tài)環(huán)保督察黨政同責(zé)制度使得行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或部門首長在發(fā)生生態(tài)環(huán)境事件時必然首先成為被問責(zé)對象。同時，地方政府及其公職人員，尤其是生態(tài)環(huán)保工作人員在日常工作過程中積累了豐富經(jīng)驗，應(yīng)該既是問責(zé)對象，也是問責(zé)過程的主動參與者，要充分發(fā)揮所長，主動參與問責(zé)指標(biāo)制定，并自覺規(guī)范自身生態(tài)環(huán)保問責(zé)行為。

(五)問責(zé)程序法治化

首先，問責(zé)方式規(guī)范化。長江經(jīng)濟帶地方政府問責(zé)方式的選擇應(yīng)當(dāng)突出其對地方政府官員糾偏糾錯的作用，以從根本上促成生態(tài)環(huán)保工作人員“綠水青山就是金山銀山”，以及促進生態(tài)環(huán)境正義的工作理念。因此，問責(zé)方式的選擇要以其任職資格為限，并隨著問責(zé)程度不同而有所區(qū)別，具體包括道歉、引咎辭職、責(zé)令辭職及免職等形式。而且問責(zé)方式的選擇要根據(jù)引發(fā)問責(zé)的事件而選擇，具體包括所涉官員過錯大小、造成的損失，以及影響程度、主觀過錯與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系等要件。

其次，強化終身問責(zé)的硬約束。健全問責(zé)程序需要推進倒查問責(zé)制、糾錯問責(zé)制、終身問責(zé)制等問責(zé)制度建設(shè)。這些問責(zé)制能針對不良后果開展問責(zé)和糾錯，有利于實現(xiàn)決策常態(tài)化、制度化、科學(xué)化。如生態(tài)環(huán)境部組織的長江經(jīng)濟帶“清廢行動2018”實行“終身問責(zé)制”，對與查處生態(tài)環(huán)境問題相關(guān)的地方政府和部門責(zé)任人員，無論是否在職，一問到底，壓實了政府主體責(zé)任，這種問責(zé)制亦能讓公眾、企業(yè)與社會組織參與監(jiān)督，有助于加速地方政府生態(tài)環(huán)保責(zé)任的落實，保障問責(zé)的剛性效果。

最后，問責(zé)程序制度化。將長江經(jīng)濟帶地方政府環(huán)保問責(zé)程序細(xì)化為啟動程序、執(zhí)行程序與救濟程序，提高其可操作性。一是健全問責(zé)啟動程序，除完善依職權(quán)啟動有權(quán)問責(zé)之外，也完善外部問責(zé)主體按照法定條件、通過合法途徑向作出問責(zé)決定的國家機關(guān)提出相關(guān)的生態(tài)環(huán)保問責(zé)建議，并在法律法規(guī)與政策文件中規(guī)定啟動生態(tài)環(huán)保問責(zé)的具體手段與方式等。二是落實問責(zé)執(zhí)行程序，既根據(jù)行政程序的表明身份制度與告知制度，向問責(zé)對象出示執(zhí)行依據(jù)，告知問責(zé)對象的救濟權(quán)利、可供選擇的救濟途徑及時效期限等事項，又嚴(yán)格落實問責(zé)決定，對問責(zé)對象的行為實行長效監(jiān)督。三是重視問責(zé)救濟程序。筆者認(rèn)為，強調(diào)對長江經(jīng)濟帶各地方政府生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)問責(zé)固然非常重要，但是在中國特色社會主義法治體系建設(shè)中，也要加強依法問責(zé)與問責(zé)法治化。如，明確申訴、復(fù)核救濟程序相關(guān)規(guī)定，增強其有效性；擴大行政復(fù)議范圍，將行政復(fù)議作為問責(zé)對象的一種救濟途徑；同時，還可將提起行政訴訟方式作為問責(zé)對象的司法救濟途徑，真正做到“該擔(dān)責(zé)時必追究，該問責(zé)時合法問”，強化地方政府生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制的法治保障。