重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理問題及建議

蒲昌權(quán)

摘 要 經(jīng)過近10多年的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策探索，繼自然資規(guī)〔2019〕4號文件出臺后，重慶市雖然制定了貫徹措施并印發(fā)了渝規(guī)資規(guī)范〔2020〕8號文件，這是重慶當(dāng)前及未來5年設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的指導(dǎo)性文件，但是在用地范圍界定、用地規(guī)模確定、用地方式確認(rèn)、用地效益發(fā)揮等方面還存在一些問題，值得重視和改進(jìn)。本著既有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展又有利于政策監(jiān)管、既不擴(kuò)大范圍又不緊縮條件的思路，建議從統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)用地政策、制訂實施設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)確界定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍、合理控制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模及提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地效益等方面切實強化工作力度，從而進(jìn)一步發(fā)揮設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵性作用。

關(guān)鍵詞 設(shè)施農(nóng)業(yè);用地管理;問題;建議;重慶市

中圖分類號：F322 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.25.019

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。自2007年以來，為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，規(guī)范用地管理，國家相關(guān)部委先后印發(fā)了一系列政策文件，明確了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)、范圍及管理措施等。其中，自然資規(guī)〔2019〕4號和渝規(guī)資規(guī)范〔2020〕8號是當(dāng)前及未來5年重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的指導(dǎo)性文件。在具體執(zhí)行中，對于用地范圍界定、用地規(guī)模確定、用地方式確認(rèn)、用地效益發(fā)揮等方面仍然存在一些問題和不足，特別是個別執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)難以把握，再加上“大棚房”清理后的振蕩尚未完全平息，基層和部分經(jīng)營主體顧慮重重，經(jīng)營主體活力難以激發(fā)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地新政對推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的作用難以完全體現(xiàn)，為此，需進(jìn)一步強化一系列改進(jìn)與完善工作。

1? 國家設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策改進(jìn)情況

1.1? 政策改進(jìn)的背景及內(nèi)容

總體來看，歷年關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的政策文件細(xì)化和完善了相關(guān)規(guī)定（見表1），階段性回應(yīng)了實踐中普遍反映的突出問題和關(guān)注熱點，提高了設(shè)施農(nóng)用地管理的可操作性，為設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了政策支持和保障[1]。

自然資規(guī)〔2019〕4號文件是當(dāng)前及未來5年我國設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的指導(dǎo)性文件，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍、規(guī)模、管理方式提出了原則性要求。該文件在堅持土地用途管制的前提下，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)實需求，進(jìn)一步完善了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法。該文件與歷年設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理文件相比，從以下方面做了比較明確的改進(jìn)。

1）設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。

2）不再統(tǒng)一區(qū)分生產(chǎn)設(shè)施和輔助生產(chǎn)設(shè)施，只是列舉了種植與畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖中的典型用地類型。

3）實行用地規(guī)模差別化。兼顧全國各地不同區(qū)域、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不同類別的差異，國家層面未對用地規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)限交給各?。▍^(qū)、市）。但也特別規(guī)定：為保持政策銜接，明確看護(hù)房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標(biāo)準(zhǔn);從節(jié)約資源、集約經(jīng)營的角度出發(fā)，明確養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑。

4）有條件地使用永久基本農(nóng)田。根據(jù)種植設(shè)施使用基本農(nóng)田是否破壞耕作層，明確是否補劃基本農(nóng)田規(guī)定。對破壞耕地耕作層，以及難以避讓永久基本農(nóng)田的允許使用但須補劃;養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

5）簡化了用地程序。實行備案管理制度，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。涉及使用并補劃永久基本農(nóng)田的，須事先經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設(shè)。

1.2? 政策改進(jìn)的意義及價值

自然資規(guī)〔2019〕4號文件對設(shè)施農(nóng)用地政策界定更清晰、舉措更有力、導(dǎo)向更明確。分析如下。

1）更有利于滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)多樣化的用地需求。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有政策難以滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。新的設(shè)施農(nóng)用地政策的實施有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)效益，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2）更有利于調(diào)動經(jīng)營主體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性。原有政策文件適用范圍較窄，一些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不夠靈活，難以滿足發(fā)展需要。加上2018年以來開展的“大棚房”問題專項清理整治行動，個別地方存在“一刀切”的現(xiàn)象，不同程度地影響了經(jīng)營主體和社會資本投資設(shè)施農(nóng)業(yè)的信心。新的設(shè)施農(nóng)用地政策進(jìn)一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經(jīng)營主體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極性。

3）更有利于新技術(shù)新裝備的推廣應(yīng)用。近年來，設(shè)施農(nóng)業(yè)新技術(shù)新裝備不斷涌現(xiàn)，需要相應(yīng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地支持。新的設(shè)施農(nóng)用地政策為設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，有利于加快推進(jìn)新技術(shù)新裝備的推廣應(yīng)用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)整體競爭力。

4）滿足了規(guī)?；F(xiàn)代化養(yǎng)殖對多層建筑的需要。在確保始終堅持嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田保護(hù)制度的基礎(chǔ)上簡化了用地程序。

2? 重慶設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的現(xiàn)實矛盾與問題

重慶市各區(qū)縣在執(zhí)行渝規(guī)資規(guī)范〔2020〕8號文件過程中，雖細(xì)化了實施意見，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理措施更加具體，程序進(jìn)一步簡化，效率進(jìn)一步提高，但在具體工作中，還缺乏各類用地的具體標(biāo)準(zhǔn)，用地范圍界定、用地規(guī)模、有條件使用基本農(nóng)田等方面還有模糊的邊界，基層執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)難以把握。

2.1? 將部分農(nóng)田設(shè)施納入了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理

在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍方面，重慶市將作物種植設(shè)施用地中的秸稈等有機肥堆漚處理場所，配套的檢驗檢疫監(jiān)測、病蟲害防控、農(nóng)業(yè)灌溉等設(shè)施納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。據(jù)此管理既不符合土地管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推廣應(yīng)用新技術(shù)新裝備，不利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提升產(chǎn)業(yè)整體競爭力。分析理由主要有：1）農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施是《土地管理法》中的“農(nóng)田水利用地”，不屬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍。2）除興建的農(nóng)田水利設(shè)施外，這些田間設(shè)施是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、流域面源污染治理等的重要建設(shè)內(nèi)容，其土地權(quán)屬、性質(zhì)未作改變，如果按照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理，土地整理、流域面源污染治理、耕地質(zhì)量提升等項目的這些設(shè)施都將難以落地實施。3）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，必須恢復(fù)原用途。而以上農(nóng)田設(shè)施是提高耕地質(zhì)量的重要措施，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的，不需要恢復(fù)原用途。由此可見，將檢疫監(jiān)測、病蟲害防控、農(nóng)業(yè)灌溉等田間設(shè)施納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理值得研究。

2.2? 沒有指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模的具體標(biāo)準(zhǔn)

在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模方面，重慶市還沒有統(tǒng)一的量化指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，受技術(shù)水平和條件的限制，在實際執(zhí)行中區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以把握。

1）沒有統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。重慶市及周邊省均是根據(jù)生產(chǎn)需要，按照農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合理確定。目前，在種植業(yè)方面，還沒有明確具體的規(guī)定;在養(yǎng)殖業(yè)方面，雖然豬、雞、牛等養(yǎng)殖均有相關(guān)行業(yè)或國家標(biāo)準(zhǔn)可循，但是重慶市具體執(zhí)行時，標(biāo)準(zhǔn)范圍不具體且難以落實。

2）未區(qū)別情況確定種植輔助生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)模。沒有區(qū)分設(shè)施種植和規(guī)模化種植，在實際執(zhí)行中可能會導(dǎo)致設(shè)施種植輔助生產(chǎn)設(shè)施用地不足和規(guī)?；N植輔助生產(chǎn)設(shè)施過量的現(xiàn)象。

3）畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖管理用房規(guī)模難以掌握。文件規(guī)定管理用房控制在輔助設(shè)施用地規(guī)模的20%以內(nèi)，沒有根據(jù)養(yǎng)殖種類和規(guī)模界定管理用房的用途及明確規(guī)模，在執(zhí)行中有可能超使用功能建設(shè)，走“大棚房”的老路。

2.3? 大型畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模認(rèn)定及多層建筑限制不盡合理

在大型畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模確定方面，還不盡合理，有待與相關(guān)規(guī)定銜接;在多層養(yǎng)殖建筑方面，還有限制條件。

1）大型畜禽養(yǎng)殖場認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。重慶市在符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門大型畜禽養(yǎng)殖場認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，做了特別規(guī)定：即生豬年出欄≥2 000頭，奶牛存欄≥1 000頭，肉牛年出欄≥200頭，肉羊年出欄≥500頭，蛋雞存欄≥10 000只，肉雞年出欄≥40 000只。與《建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<工程設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)>的通知》（建市〔2007〕86號）[2]、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18596-2001）[3]相比，大型生豬、蛋雞、肉雞、肉牛養(yǎng)殖場規(guī)模明顯偏小，而大型奶牛養(yǎng)殖場規(guī)模明顯偏大，而對大型種用雞場、豬場、牛場、羊場和水產(chǎn)養(yǎng)殖未作具體規(guī)定。特別是將生豬出欄≥2 000頭確定為大型，由此計算年存欄僅1 000頭左右，規(guī)模太小與“大型”不符。

2）養(yǎng)殖場建設(shè)多層建筑受規(guī)模限制。重慶市規(guī)定大型養(yǎng)殖場允許建設(shè)多層建筑，原則上不超過4層，樓高控制在9 m以內(nèi)。國家及周邊的湖北、貴州、四川等省均無大型養(yǎng)殖場限制。這一規(guī)定不利于集約、節(jié)約使用土地資源。

2.4? 將部分農(nóng)業(yè)設(shè)施用地納入建設(shè)用地管理不利于供需矛盾解決

鄉(xiāng)村振興、消費升級、科技創(chuàng)新已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大驅(qū)動力，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的變革，當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策供給與農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求矛盾仍然存在，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的認(rèn)定就顯得特別重要。

1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地是可以獨立集中興建的。在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用方式上，重慶市將獨立集中興建的相關(guān)設(shè)施納入建設(shè)用地管理，與自然資規(guī)〔2019〕4號中“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地”的規(guī)定不符，且國家及周邊四川、貴州和湖北等省均無此規(guī)定。如因地理、運輸?shù)葪l件的限制或?qū)I(yè)合作社生產(chǎn)需要，獨立集中興建區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品加工、存儲、冷庫、農(nóng)資存儲、農(nóng)機存放、維修場所，畜禽糞污等農(nóng)業(yè)廢棄物資源化再利用和病死畜禽無害化處理、檢疫處置等設(shè)施，體現(xiàn)了集約節(jié)約用地原則，既方便生產(chǎn)管理，又節(jié)約生產(chǎn)成本，是合理的。同時未對獨立集中興建的具體形式做出說明，難以區(qū)分哪些情況是獨立集中興建。為此，需要進(jìn)一步明確哪些獨立集中興建的情形需按照建設(shè)用地管理。

2）將各類農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展配套建設(shè)的科研用地納入了建設(shè)用地管理。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》明確“‘農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理”?？蒲杏玫匕擞谰谜嫉匦再|(zhì)的非生產(chǎn)性建（構(gòu)）筑物、非永久占地性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施及配套設(shè)施、試驗田。因此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)科研用地的使用年限、使用性質(zhì)等情況，區(qū)別情況分別按建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。

3）將經(jīng)營性花卉、水果等農(nóng)產(chǎn)品展示、銷售場所，各類農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展配套建設(shè)的展銷用地全部納入了建設(shè)用地管理，但對具體用地形式未作規(guī)定。在實際生產(chǎn)中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)、加工、展示展銷、交易、物流的場地難以分開獨立管理，哪些是經(jīng)營屬性哪些是生產(chǎn)屬性難以區(qū)分。如一些農(nóng)業(yè)園區(qū)、深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點貧困村為促銷農(nóng)產(chǎn)品，積極支持和鼓勵水果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品展示展銷，生產(chǎn)場所同時也是展示展銷場所。

4）以農(nóng)業(yè)為依托的農(nóng)莊、莊園、酒莊、農(nóng)家樂等休閑觀光度假場所全部納入了建設(shè)用地管理，對具體用地類別未作規(guī)定。重慶市未具體明確是房屋建筑，還是兼具生產(chǎn)和觀光休閑功能的大棚等生產(chǎn)設(shè)施，或者是道路、水體等配套設(shè)施，在執(zhí)行中難以把握。如上海休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目用地中，在不破壞耕作層的前提下，允許屬農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地、為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100 m2）、棧道（原則上寬度不超過2 m）和村莊規(guī)劃設(shè)計確定的零星公共服務(wù)設(shè)施用地（廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、供氣、通訊等，原則上不得超過100 m2）等非永久性附屬設(shè)施占用的農(nóng)用地仍按照耕地管理。

2.5? 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地綜合效益體現(xiàn)還不夠充分

在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中，由于缺乏用地具體標(biāo)準(zhǔn)，對新業(yè)態(tài)用地政策邊界模糊等原因，往往導(dǎo)致“一管就死，一放就亂”，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地綜合效益體現(xiàn)不夠。

1）市場經(jīng)營主體活力不夠。對屬于種植、養(yǎng)殖類型的休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施未明確邊界，經(jīng)營主體擔(dān)心“秋后算賬”;按照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理灌溉等農(nóng)田設(shè)施，需要繳納土地復(fù)墾保證金，增加投資成本，大多經(jīng)營主體不愿建設(shè)農(nóng)田設(shè)施以提高土地質(zhì)量。

2）基層管理缺位或無所適從。一方面，由于“獨立集中興建”與“直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”之間的矛盾，基層往往會管理從嚴(yán)，實行一刀切;另一方面，由于用地范圍、規(guī)模的確定有不盡合理之處，管理者擔(dān)心走“大棚房”老路，“一放就亂”求穩(wěn)嚴(yán)管理。

3? 重慶設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理改進(jìn)的建議

在國家和重慶市關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)文件及規(guī)定框架下，為了進(jìn)一步改進(jìn)重慶市農(nóng)業(yè)用地管理，建立長效機制，本著既促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展又有利于政策監(jiān)管、既不擴(kuò)大范圍又不緊縮條件的思路，建議從以下方面對重慶市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理進(jìn)行進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

3.1? 進(jìn)一步統(tǒng)籌完善農(nóng)業(yè)用地政策

進(jìn)一步統(tǒng)籌完善農(nóng)業(yè)用地政策，解決農(nóng)業(yè)用地?zé)o標(biāo)可循、政策難落實的問題。

1）出臺農(nóng)業(yè)用地管理的規(guī)范性文件。重點管控農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)田水利設(shè)施用地。在現(xiàn)行政策中，除對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地有專門的管理文件外，對農(nóng)村道路和農(nóng)田水利設(shè)施用地未作相應(yīng)的規(guī)定，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)升級發(fā)展進(jìn)程中，重慶市需要出臺農(nóng)業(yè)用地管理的規(guī)范性文件，明確農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的統(tǒng)一用地政策。

2）解決新時期用地矛盾。當(dāng)前，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合度逐漸提高，要及時研究解決在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息數(shù)字化、服務(wù)社會化及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用中的新特點、新問題。根據(jù)用地時間長短、用地功能、建筑形式，區(qū)別管理農(nóng)田水利設(shè)施用地、農(nóng)村建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理。

3）靈活區(qū)分設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用方式。為方便區(qū)縣鑒別和管理，要以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)把“獨立集中興建”使用方式和“經(jīng)營性”等難以把握的狀況作為區(qū)分設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。對于既生產(chǎn)、又經(jīng)營的，根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營主體性質(zhì)、用地規(guī)模明確界定范圍。

3.2? 切實制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)

以解決好“經(jīng)營主體用不上、用不好”的問題為目標(biāo)，堅持設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化和多功能化發(fā)展方向，堅持土地集約節(jié)約高效利用和滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)科學(xué)合理生產(chǎn)相結(jié)合，以保障設(shè)施農(nóng)業(yè)不同規(guī)模、不同類型、不同功能用地的最低需求底線，設(shè)施用地總量控制與內(nèi)部優(yōu)化并重。按照設(shè)施栽培、設(shè)施畜牧、設(shè)施漁業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等行業(yè)建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，依據(jù)各類不同設(shè)施類型的工程內(nèi)容建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，研究制定和形成《設(shè)施栽培用地標(biāo)準(zhǔn)》《設(shè)施畜牧用地標(biāo)準(zhǔn)》《設(shè)施漁業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地標(biāo)準(zhǔn)》，以拓展設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間，服務(wù)政府部門監(jiān)督管理、市場經(jīng)營主體投資建設(shè)需要，助力鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

3.3? 優(yōu)化調(diào)整設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍

參考國家相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)定，厘清農(nóng)田水利設(shè)施用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地的相關(guān)區(qū)別、用地功能與性質(zhì)，準(zhǔn)確把握農(nóng)田水利設(shè)施用地、農(nóng)業(yè)科研用地與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地的政策邊界。

1）鼓勵建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。依據(jù)有關(guān)規(guī)定[4]，建議以下用地均不納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍管理：農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施（應(yīng)作為農(nóng)田水利用地）;為促進(jìn)土地改良和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保持而建設(shè)于田間的秸稈等有機肥堆漚處理場所;作為技術(shù)設(shè)施的田間檢驗檢疫監(jiān)測、病蟲害防控用地。

2）區(qū)別情況管理科研用地。對不建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施的，按原用途管理;建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)設(shè)施的，納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理;建設(shè)房屋等永久性建構(gòu)筑物地納入建設(shè)用地管理。

3）區(qū)別用地性質(zhì)管理休閑觀光度假場所用地。兼具生產(chǎn)功能的大棚、道路、水體等生產(chǎn)設(shè)施，配套儲藏加工用房和管理房等附屬設(shè)施按設(shè)施農(nóng)用地管理;用于接待的停車場、房屋等永久性建構(gòu)筑物納入建設(shè)用地管理。

3.4? 合理控制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模

應(yīng)達(dá)到方便監(jiān)督管理，確保集約、節(jié)約使用土地。

在種植設(shè)施方面： 1）對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地實行總量控制，即參照《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》，田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率總量控制在8%以內(nèi)。2）限定泵站建設(shè)規(guī)模。參照《泵站設(shè)計規(guī)范》（GB 50265-2010）[5]，將小（2）型以上泵站作為水利設(shè)施用地按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，將?。?）型及以下泵站納入農(nóng)田水利設(shè)施管理。也可借鑒上海經(jīng)驗，將“直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的占地面積不大于40 m2的小型灌溉泵站、占地面積不大于60 m2的小型排澇泵站等用地”作為耕地管理。

在畜禽養(yǎng)殖設(shè)施方面：1）按照大型和中小型養(yǎng)殖場分類制訂各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指導(dǎo)規(guī)模。2）參考建市〔2007〕86號劃分養(yǎng)殖場規(guī)模相對合理。3）進(jìn)一步論證畜禽養(yǎng)殖設(shè)施用地類別及規(guī)模。4）根據(jù)各區(qū)縣地形地貌的不同，明確使用永久基本農(nóng)田的比例或最高規(guī)模。

3.5? 大力提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地綜合效益

適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求的新變化，大力提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地綜合效益。1）著力解決設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策供給與農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求矛盾。充分考慮鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等新形勢對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的新需求，充分調(diào)動經(jīng)營主體的積極性。2）轉(zhuǎn)變管理方式，提高管理效益。既要防止“一管就死，一放就亂”，又要防止“大棚房”類似現(xiàn)象發(fā)生，還要加強政策宣講，重視過程監(jiān)督管理，避免“秋后算賬”。

參考文獻(xiàn)：

[1] 么秋月.設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策匯總[J].溫室園藝，2019（5）：12-15.

[2] 中華人民共和國建設(shè)部.工程設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（2007年修訂本）[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.

[3] 國家環(huán)境保護(hù)總局.畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB 18596-2001）[M].北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2001.

[4] 中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會.高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則（GB/T 30600-2014）[M].北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2014.

[5] 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.泵站設(shè)計規(guī)范（GB 50265-2010）[M].北京：中國計劃出版社，2011.

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