“應(yīng)急使命·2021”抗震救災(zāi)演習(xí)評(píng)估工作所見(jiàn)所思

劉軍 陳虹 宋立軍 寧寶坤 吳潮海 李永強(qiáng) 高娜 楊懷寧

演習(xí)概況

2021年5月14日上午，國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室、應(yīng)急管理部、四川省人民政府聯(lián)合舉行“應(yīng)急使命·2021”抗震救災(zāi)演習(xí)，這是應(yīng)急管理部成立三年來(lái)首次舉行的大規(guī)模實(shí)兵檢驗(yàn)性演習(xí)（圖1）。演習(xí)在四川省雅安市雨城區(qū)設(shè)主演習(xí)場(chǎng)，在成都、攀枝花、樂(lè)山、阿壩、甘孜、涼山等6個(gè)市（州）設(shè)分演習(xí)場(chǎng)，模擬實(shí)戰(zhàn)指揮、實(shí)兵投送、實(shí)地展開(kāi)、實(shí)際處置，檢視國(guó)家和地方應(yīng)急資源統(tǒng)籌運(yùn)用的效能，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系，磨合指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)搶險(xiǎn)救援能力，提升公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。王勇國(guó)務(wù)委員蒞臨現(xiàn)場(chǎng)觀摩并發(fā)表講話，黃明書(shū)記參加演習(xí)。

圖1 演練現(xiàn)場(chǎng)

此次演習(xí)共動(dòng)用各類(lèi)應(yīng)急力量6100余人，包括國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、軍隊(duì)，安全生產(chǎn)、工程、醫(yī)療、電力、通信、公安等專(zhuān)業(yè)救援力量和社會(huì)救援力量；動(dòng)用各型航空器15架，以及部分鐵路公路運(yùn)力資源、指揮車(chē)輛和救援裝備器材。中央軍委聯(lián)指中心、西部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)指中心與國(guó)務(wù)院、四川省抗震救災(zāi)指揮部同步啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，采取派出現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)帶部分實(shí)兵的方式，組織解放軍和武警部隊(duì)救援力量全流程、全要素參加演習(xí)，國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍等尖刀拳頭力量編成響應(yīng)，模塊化遂行，多途徑遠(yuǎn)程機(jī)動(dòng)；軍隊(duì)突擊力量、行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)力量、社會(huì)應(yīng)急力量聯(lián)勤聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)；“三斷”（斷電、斷路、斷網(wǎng)）極端條件下空天地一體應(yīng)急通信體系構(gòu)建。

此次演習(xí)圍繞應(yīng)急響應(yīng)、力量投送、搶險(xiǎn)救援和組織回撤四個(gè)環(huán)節(jié)，共設(shè)置26個(gè)實(shí)戰(zhàn)演習(xí)科目，共有全國(guó)28支救援隊(duì)伍（含社會(huì)志愿者救援力量）開(kāi)展了高層住宅火災(zāi)及電梯驟停人員被困、震后多車(chē)相撞、有毒物質(zhì)泄漏、汽油罐區(qū)泄漏燃爆、山體滑坡人員被埋、山體滑坡形成堰塞湖、地鐵脫軌人員被困等急難險(xiǎn)重的次生災(zāi)害，以最不利的環(huán)境案例，全方位檢驗(yàn)應(yīng)急救援隊(duì)伍處置各類(lèi)地震次生災(zāi)害的專(zhuān)項(xiàng)能力、戰(zhàn)法戰(zhàn)術(shù)、裝備配備，著力補(bǔ)齊實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)、裝備應(yīng)用、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、戰(zhàn)術(shù)措施等方面的短板弱項(xiàng)。演習(xí)涵蓋了大震巨災(zāi)出現(xiàn)的各種災(zāi)害場(chǎng)景的救援任務(wù)，特別是針對(duì)大震巨災(zāi)應(yīng)急處置工作，對(duì)各級(jí)指揮部運(yùn)行、通信保障、各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、隊(duì)伍能力等進(jìn)行檢驗(yàn)。

演習(xí)評(píng)估之所見(jiàn)所思

演練專(zhuān)門(mén)設(shè)置了120人的評(píng)估組，自2021年3月初開(kāi)始編制評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，4月21日趕赴雅安主演練場(chǎng)地和各分演練場(chǎng)，與各支參演隊(duì)伍和各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)開(kāi)展座談交流、資料查閱、現(xiàn)場(chǎng)觀摩檢查等全程跟進(jìn)式評(píng)估。本人全程參與評(píng)估組培訓(xùn)、籌備和實(shí)施全過(guò)程，所見(jiàn)、所感、所思簡(jiǎn)要記錄如下。

（一）應(yīng)急救援能力建設(shè)情況

1.各級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案修訂工作

新世紀(jì)前20年，四川先后經(jīng)歷了汶川8.0級(jí)、蘆山7.0級(jí)、九寨溝7.0級(jí)、康定6.3級(jí)和長(zhǎng)寧6.0級(jí)等多次破壞性地震，在應(yīng)急處置過(guò)程中有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。2013年四川雅安蘆山地震后，黨中央、國(guó)務(wù)院確立了抗震救災(zāi)的原則是屬地為主、國(guó)家支援的應(yīng)急處置模式。

2018年應(yīng)急管理部成立以來(lái)，四川省對(duì)應(yīng)對(duì)大震巨災(zāi)進(jìn)行了認(rèn)真梳理，及時(shí)修訂省級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案，形成了“一張圖”“一張表”的應(yīng)急工作流程。在國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案還未修訂發(fā)布前，四川省率先修訂、印發(fā)了新的地震應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)大部制改革，調(diào)整組織機(jī)構(gòu)和成員單位以及牽頭單位，并細(xì)化了應(yīng)急處置工作流程。按照“上下基本對(duì)應(yīng)”原則，進(jìn)一步理順抗震救災(zāi)指揮機(jī)制，構(gòu)建上下貫通、銜接有序的工作體系，縱向到底、橫向到邊。

2.基層應(yīng)急處置方案和流程建設(shè)情況

在總結(jié)蘆山7.0級(jí)等地震以及山洪等災(zāi)害處置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，雅安市制定了《較大及以上地震應(yīng)急救援行動(dòng)方案》，根據(jù)地震震情、災(zāi)情情景構(gòu)建，突出在極端條件下?lián)岆U(xiǎn)救援的需求與難點(diǎn)，以及重要工程、交通情況、隱患點(diǎn)分布等區(qū)域特征，有針對(duì)性地制定搶險(xiǎn)救援行動(dòng)方案。目標(biāo)是細(xì)化搶險(xiǎn)救援步驟，搭建高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括震情監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)情信息獲取與會(huì)商研判、搶險(xiǎn)救援、醫(yī)療救治、群眾安置、重大地質(zhì)災(zāi)害搶險(xiǎn)、堰塞湖搶險(xiǎn)、火災(zāi)搶險(xiǎn)、水庫(kù)排危除險(xiǎn)、?；盼３U(xiǎn)、礦山排危除險(xiǎn)、交通運(yùn)輸保障、通信保障、電力保障、供水保障、成品油保障、衛(wèi)生消殺防疫、社會(huì)治安保衛(wèi)、信息發(fā)布和輿情引導(dǎo)、涉外事務(wù)管理共20個(gè)子方案。在大震巨災(zāi)發(fā)生后，各行業(yè)、部門(mén)開(kāi)展先期處置，進(jìn)行自救互救，雅安市抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)需要，及時(shí)調(diào)派市消防救援支隊(duì)和各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，組織社會(huì)救援力量，協(xié)調(diào)解放軍、武警、民兵等軍事力量，以及銜接保障外部增援力量參與搶險(xiǎn)救援。

此外，結(jié)合《雅安市地震應(yīng)急預(yù)案》和雅安市實(shí)際，編制印發(fā)了《雅安市地震災(zāi)害的應(yīng)急處置工作》，進(jìn)一步規(guī)范了全市地震災(zāi)害事件應(yīng)急處置工作，突出各部門(mén)、單位在地震發(fā)生后應(yīng)急處置關(guān)鍵環(huán)節(jié)和上下銜接方面協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作流程，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等也制定了地震應(yīng)急救援行動(dòng)方案，如圖2所示。

圖2 雅安地震災(zāi)害事件應(yīng)急處置流程總圖

3.屬地災(zāi)情速報(bào)員隊(duì)伍建設(shè)情況

由應(yīng)急管理部組織，四川省率先垂范，在雅安市開(kāi)展災(zāi)情速報(bào)隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)立了“寶興模式”，并在全國(guó)推廣。雅安建設(shè)了覆蓋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括重點(diǎn)山區(qū)村）的上百人的災(zāi)情速報(bào)員網(wǎng)絡(luò)，配備衛(wèi)星電話，保證“三斷”條件下快速報(bào)送屬地情況；組建了70余支災(zāi)情偵察的“輕騎兵”隊(duì)伍（兩名消防通信員+摩托車(chē)或騾馬騎手），制定了日常管理制度和經(jīng)費(fèi)保障渠道。目的是針對(duì)山區(qū)“三斷”條件下快速突進(jìn)，消防通信員攜帶單兵衛(wèi)星設(shè)備（7.5公斤、備用電池、電小二），由本地志愿者騎手搭載,直奔目標(biāo)區(qū)偵察災(zāi)情，并實(shí)時(shí)將情況（包括視頻）發(fā)回應(yīng)急管理部，解決信息最后一公里問(wèn)題，使國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部及時(shí)、動(dòng)態(tài)了解災(zāi)情，將信息“黑箱”期盡量壓縮，爭(zhēng)取主動(dòng)，統(tǒng)籌指揮調(diào)度救援力量。目前，全國(guó)消防救援力量都普遍建立了輕騎兵隊(duì)伍，如圖3所示。

圖3 消防救援通信單兵

4.空天地一體通信保障能力建設(shè)情況

按照大震巨災(zāi)極端條件下應(yīng)急處置工作的需要，應(yīng)急管理部科技和信息化司組織相關(guān)技術(shù)支撐單位攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)了由翼龍無(wú)人機(jī)搭載集衛(wèi)星通信、手機(jī)基站白名單服務(wù)、地面370MHz和350MHz頻點(diǎn)組網(wǎng)、光學(xué)相機(jī)、雷達(dá)等設(shè)備的空中信息通信、偵察平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)航時(shí)、全天候空中通信服務(wù)保障，聯(lián)通衛(wèi)星、低空無(wú)人機(jī)（有可見(jiàn)光和紅外兩種攝像模式）和地面，搭建空天地一體的通信樞紐。高度3000～7000米，工作拍攝和服務(wù)面積最大可覆蓋1萬(wàn)平方千米。滿足7級(jí)以上強(qiáng)震重災(zāi)區(qū)的通信需求。翼龍無(wú)人機(jī)災(zāi)情偵測(cè)展示如圖4所示。

圖4 翼龍無(wú)人機(jī)災(zāi)情偵測(cè)展示

（二）評(píng)估工作感悟

黨的十八大以來(lái)，特別是應(yīng)急管理部成立這短短三年，我國(guó)的應(yīng)急救援能力建設(shè)較汶川地震時(shí)，取得了巨大進(jìn)步，當(dāng)初反思中提出的能力建設(shè)方面的意見(jiàn)建議，如今已成為現(xiàn)實(shí)，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)工作的高度重視，各級(jí)黨委政府、各部門(mén)和行業(yè)把堅(jiān)持“兩個(gè)至上（人民至上、生命至上）”使命扛在肩上，落實(shí)在行動(dòng)中。特別是應(yīng)急管理部聚焦大災(zāi)“三斷”，謀斷而定，強(qiáng)弱項(xiàng)、堵漏洞、補(bǔ)短板，大力加強(qiáng)信息獲取和指揮通信等能力建設(shè)，快速提升了應(yīng)急救援力量“快速響應(yīng)、快速機(jī)動(dòng)、快速到位”應(yīng)急處置能力，主要體現(xiàn)在六大方面。

1.在力量開(kāi)進(jìn)方面，針對(duì)斷路、斷電、斷網(wǎng)極端環(huán)境條件，利用直升機(jī)、民航客機(jī)向震中成建制模塊化緊急空投空降兵力裝備，軍隊(duì)和社會(huì)應(yīng)急力量緊急實(shí)施道路搶修保通、架設(shè)水面浮橋，打通救援通道。

2.在應(yīng)急通信方面，現(xiàn)場(chǎng)構(gòu)建通信衛(wèi)星、翼龍無(wú)人機(jī)空中中繼、散射通信、地面衛(wèi)星便攜站“空天地一體”應(yīng)急通信系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)震區(qū)救援救災(zāi)全地域全時(shí)段應(yīng)急通信暢通。

3.在災(zāi)情偵察方面，應(yīng)用衛(wèi)星遙感技術(shù)、大中型無(wú)人機(jī)空中勘察技術(shù)等，實(shí)時(shí)獲取受災(zāi)重點(diǎn)區(qū)域、山體崩塌、堰塞湖等災(zāi)情，為指揮部動(dòng)員和部署抗震救災(zāi)工作提供決策依據(jù)。

4.在現(xiàn)場(chǎng)救援方面，動(dòng)用了國(guó)際一流的地質(zhì)雷達(dá)、成像雷達(dá)、音視頻生命探測(cè)儀等建筑廢墟深度埋壓人員搜救技術(shù)裝備，精度高、定位準(zhǔn)，并首次應(yīng)用LBS基站定位新技術(shù)，通過(guò)手機(jī)信號(hào)準(zhǔn)確定位被困人員的數(shù)量和位置，采用潛孔打鉆技術(shù)打通深埋被困人員生命維持供給通道。

5.在水域救援方面，應(yīng)用了水下聲吶探測(cè)技術(shù)，準(zhǔn)確定位墜江車(chē)輛位置，應(yīng)用水下機(jī)器人和固設(shè)提升系統(tǒng)，打撈車(chē)體出水。在危化罐區(qū)泄漏爆炸搶險(xiǎn)方面，消防機(jī)器人在“人不能近、人不能及、人不能為”的易燃、易爆等復(fù)雜、未知因素多的情況下，替代救援人員進(jìn)行滅火救援。

6.在醫(yī)療救護(hù)方面，首次在震區(qū)嘗試啟用模塊化醫(yī)療方艙，組建移動(dòng)醫(yī)院，國(guó)家和地方醫(yī)療救援隊(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)，集中救治傷員，并協(xié)調(diào)軍地直升機(jī)緊急轉(zhuǎn)運(yùn)危重傷員。

問(wèn)題與思考

（一）存在的問(wèn)題

我們常說(shuō)，大震巨災(zāi)是屬于面狀災(zāi)害，汶川地震災(zāi)區(qū)面積50萬(wàn)平方千米，蘆山地震接近2萬(wàn)平方千米，本次設(shè)計(jì)的7.5級(jí)地震災(zāi)區(qū)面積估計(jì)大于6萬(wàn)平方千米，又是城市直下型地震，災(zāi)害規(guī)模估計(jì)將是蘆山地震的十倍。但在與各級(jí)、各類(lèi)人員交流過(guò)程中，感覺(jué)到抗震救災(zāi)指揮部成員單位負(fù)責(zé)人對(duì)這次設(shè)定的7.5級(jí)地震災(zāi)害規(guī)模認(rèn)識(shí)不足（按照汶川8級(jí)地震10度區(qū)，縣區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村政府地震后幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)大部分應(yīng)該處于癱瘓狀況），非地震專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員和管理人員對(duì)地震方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)存在模糊概念；在指揮部層面和有關(guān)部門(mén)涉及的先期處置科目流于形式。

問(wèn)題之二是涉災(zāi)省、市、區(qū)聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)指揮部仍然按照《地震應(yīng)急預(yù)案》設(shè)立若干個(gè)工作組，而不是按照最新制定的《較大及以上地震應(yīng)急救援行動(dòng)方案》的若干個(gè)方面設(shè)立組（雨城區(qū)城市直下型地震，城市功能的恢復(fù)是一項(xiàng)巨大任務(wù)），表現(xiàn)出制度和行動(dòng)兩張皮。同時(shí)，指揮部成員單位應(yīng)該根據(jù)災(zāi)情發(fā)展有增有減，上一級(jí)指揮部還應(yīng)該包括本轄區(qū)涉災(zāi)的行政區(qū)作為指揮部成員。

問(wèn)題之三是本次演練偏重于行業(yè)救援和應(yīng)急處置，各級(jí)政府層面僅僅是指揮部的會(huì)議，沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，包括自救互救、臨時(shí)安置、自治自保等。

（二）建議

一是應(yīng)急救援準(zhǔn)備和力量建設(shè)應(yīng)該有個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，目前新技術(shù)發(fā)展突飛猛進(jìn)，電子設(shè)備使用周期短（時(shí)間越來(lái)越短），還有些領(lǐng)域已有巨大的科技進(jìn)步，甚至是顛覆性的，如衛(wèi)星通信很可能在短短幾年就會(huì)被星鏈通信方式替代，配備裝備、設(shè)備要有長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的理念，不同設(shè)備梯次應(yīng)用，逐步迭代；同時(shí)要整合各行各業(yè)的應(yīng)急救援資源，使設(shè)備效益最大化；更重要的還是使用設(shè)備、裝備的人，一專(zhuān)多能、復(fù)合型人才的培養(yǎng)更是一個(gè)常抓不懈的任務(wù)，如何確保培養(yǎng)出來(lái)的人才留得住、用得上也是目前比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題；目前的狀況，靠哪個(gè)部門(mén)單打是不切實(shí)際的，特別是對(duì)災(zāi)情的會(huì)商研判和急難險(xiǎn)重應(yīng)急處置任務(wù)決策，應(yīng)盡快建立起具有大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)對(duì)處置經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，作為智力支持服務(wù)于未來(lái)大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)急處置工作。

二是強(qiáng)化各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)特別是主要負(fù)責(zé)人災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范理念，在制定各級(jí)預(yù)案的行動(dòng)方案時(shí)，要以建構(gòu)筑物隱患排查、地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的災(zāi)害情景為導(dǎo)向；要打破條塊堡壘，加強(qiáng)部門(mén)、行業(yè)日常交流合作，共享資源，形成合力；要常態(tài)化開(kāi)展災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的培訓(xùn)、講座、研討和演練；要加強(qiáng)基層組織（特別是村、社區(qū)）應(yīng)急處置能力建設(shè)，編制社區(qū)、村地震應(yīng)急處置行動(dòng)方案，開(kāi)展社區(qū)、村常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，逐步配備必要的裝備設(shè)備，建立應(yīng)急處置志愿者隊(duì)伍，常態(tài)化開(kāi)展公眾防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)知識(shí)科普宣教和避險(xiǎn)、自救演練，提高公眾安全意識(shí)和自救互救能力。

三是深刻認(rèn)識(shí)到應(yīng)急救援能力建設(shè)只是治標(biāo)的方面，更重要的治本是要不斷提高抗震能力，推進(jìn)生命線工程和房屋設(shè)施抗震加固工程實(shí)施，努力提高城鄉(xiāng)居民房屋的抗震能力，真正做到“小震不壞、大震不倒”，這樣應(yīng)急處置的難度會(huì)大大降低，應(yīng)急準(zhǔn)備的投入也會(huì)相對(duì)減少。另外，結(jié)合城市規(guī)劃，應(yīng)從街區(qū)功能規(guī)劃中，制定新建建筑工程應(yīng)作為室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所的制度，并相應(yīng)提高其抗震設(shè)防水平，并且將高于本地基本設(shè)防的建筑物（如學(xué)校、體育場(chǎng)館等）統(tǒng)計(jì)納入室內(nèi)避難場(chǎng)所名冊(cè)，建立管理運(yùn)行保障相關(guān)制度，逐步提高室內(nèi)避難場(chǎng)所比例。