新疆哈密市城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理改革實(shí)踐

田亞東

(新疆哈密東天山水務(wù)集團(tuán)有限公司，新疆 哈密 839000)

1 城鄉(xiāng)供水管理現(xiàn)狀

1.1 改革背景

哈密水資源嚴(yán)重匱乏，全市人均占有水資源量為2 015 m3，不足全疆人均占有水資源量的1/2，尤其哈密山南伊州區(qū)多年平均降水量?jī)H為36 mm，人均占有水資源量只有1 239 m3，是全疆最缺水的區(qū)域，但同時(shí)又存在水資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。由于農(nóng)業(yè)用水價(jià)格過(guò)低，農(nóng)牧民節(jié)水積極性不高，定額供水精細(xì)化管理不到位，農(nóng)業(yè)用水比例居高不下。加上20世紀(jì)90年代大規(guī)模農(nóng)業(yè)水土開發(fā)，造成哈密盆地地下水嚴(yán)重超采，水生態(tài)環(huán)境逐步惡化，嚴(yán)重威脅水生態(tài)平衡和人民群眾用水安全。嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)已成為制約哈密經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。

為破解水資源短缺制約發(fā)展的瓶頸問題，哈密市從2019年全面推進(jìn)水權(quán)水價(jià)改革，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，突出水資源剛性約束，與兵團(tuán)十三師聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制紅線和定額管理制度，強(qiáng)化水資源系統(tǒng)治理，實(shí)施東天山生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)，保障生態(tài)用水，實(shí)施哈密河濕地生態(tài)恢復(fù)，實(shí)行地下水井電雙控管理，推進(jìn)地下水超采治理等綜合措施，不斷提高水資源利用效率，改善水生態(tài)環(huán)境，保障水資源可持續(xù)利用。水權(quán)水價(jià)改革取得初步成效，伊州區(qū)地下水水位實(shí)現(xiàn)歷史性探底回升。按照哈密水資源管理改革總體安排，為進(jìn)一步推進(jìn)水資源高效集約利用，哈密市2020年把城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理改革作為水權(quán)水價(jià)改革的重要內(nèi)容提到議事日程，制定方案、組建機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2020年前哈密市城鄉(xiāng)水務(wù)管理模式沿襲歷史，水利、住建等行業(yè)主管部門各自為政，供水企事業(yè)單位各自劃地經(jīng)營(yíng)。以伊州區(qū)為例，涉及城鄉(xiāng)水務(wù)管理有8家企事業(yè)單位，其中石城子水系流域水管總站、榆樹溝水庫(kù)管理總站，分別負(fù)責(zé)石城子水庫(kù)、榆樹溝水庫(kù)管理及流域農(nóng)業(yè)供水，隸屬市水利局管理；哈密水務(wù)公司主要經(jīng)營(yíng)伊州區(qū)城市生活供水，為新疆昌源水務(wù)集團(tuán)控股企業(yè)；哈密市水利投資公司主要經(jīng)營(yíng)石城子流域地表水和再生水的工業(yè)供水，為哈密市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)；哈密市污水處理廠主要負(fù)責(zé)城市生活污水處理，是伊州區(qū)國(guó)資委管理企業(yè)；同時(shí)伊州區(qū)水利局自身又有相應(yīng)水管單位，哈密市恒熙水務(wù)公司、伊州區(qū)水管總站和伊州區(qū)工業(yè)水庫(kù)管理站等單位分別負(fù)責(zé)農(nóng)村人飲、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)供水管理。

1.2 存在的問題

1.2.1歸口管理，體制不順

水務(wù)一體化管理在全國(guó)其他部分省市早已實(shí)施。但新疆自治區(qū)仍然實(shí)行水利部門管理農(nóng)業(yè)農(nóng)村供水，住建部門管理城市供水及污水處理。城市供水企業(yè)和農(nóng)村供水水管單位按照各自主管部門要求，實(shí)施工程和供水管理，沒有實(shí)現(xiàn)水資源利用的高效、科學(xué)。

1.2.2事業(yè)性質(zhì)，機(jī)制不活

哈密既有水管單位大多為自收自支事業(yè)單位，雖然實(shí)行企業(yè)化管理，但供水結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)營(yíng)管理粗放，水費(fèi)收入勉強(qiáng)支撐管理人員工資發(fā)放，維修養(yǎng)護(hù)資金沒有完全落實(shí)，水利工程年久失修，新建供水工程除了爭(zhēng)取中央資金外沒有其他資金渠道，等靠要的思想嚴(yán)重。

1.2.3各行其事，效益不高

各供水管理單位和企業(yè)只盯眼前利益，在取水管理上，地表水、地下水不能統(tǒng)一調(diào)度，汛期水庫(kù)管理單位騰庫(kù)防洪，城市供水企業(yè)仍然抽取地下水源。再生水作為生產(chǎn)用水因需二次處理，用水企業(yè)多算經(jīng)濟(jì)賬，以種種理由不用再生水，再生水綜合利用率只有35%，主要用于工業(yè)園區(qū)綠化灌溉。出現(xiàn)地表水利用不足、地下水超采、再生水外排的現(xiàn)象。

2 水務(wù)一體化管理改革的主要做法

2.1 總體思路

在哈密市水資源管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行有關(guān)部門和單位各負(fù)其責(zé)、各司其職的水務(wù)一體化管理體制。水利部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)供水各類水源的取水許可和地表水、地下水、再生水、外調(diào)水等水資源配置管理，負(fù)責(zé)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水調(diào)度管理以及農(nóng)村人飲供水的行政管理；住建部門負(fù)責(zé)城市供排水的行政管理及與自治區(qū)行業(yè)主管部門工作對(duì)接和項(xiàng)目爭(zhēng)取；環(huán)保部門負(fù)責(zé)農(nóng)村污水處理的統(tǒng)一管理。

組建哈密東天山水務(wù)集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱水務(wù)集團(tuán))作為城鄉(xiāng)水務(wù)一體化運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，具體承擔(dān)城市供、排水和農(nóng)村人飲供水的運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)施城市與農(nóng)村，地表水、地下水、再生水與調(diào)水，供水與排水等涉水事務(wù)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，成為統(tǒng)籌區(qū)域生活生產(chǎn)和生態(tài)供水、保障哈密高質(zhì)量發(fā)展水資源供給的水務(wù)企業(yè)，供水業(yè)務(wù)接受水利和住建部門的行政領(lǐng)導(dǎo)。

2.2 水務(wù)集團(tuán)組織架構(gòu)

堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，將哈密市范圍內(nèi)城鄉(xiāng)生活、工業(yè)生產(chǎn)供水、排水、污水處理與再生水利用等涉水務(wù)國(guó)有資產(chǎn)全部納入水務(wù)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)，力爭(zhēng)2025年水務(wù)集團(tuán)固定資產(chǎn)過(guò)100億元，年供水收入過(guò)10億元。

水務(wù)集團(tuán)設(shè)立5家二級(jí)單位(如圖1所示)，具體操作如下：

圖1 組織框架示意

① 將哈密水務(wù)公司的哈密市區(qū)所屬國(guó)有資產(chǎn)、伊州區(qū)城市供排水管網(wǎng)等國(guó)有水務(wù)資產(chǎn)納入水務(wù)集團(tuán)，設(shè)立水務(wù)集團(tuán)伊州區(qū)有限公司，負(fù)責(zé)伊州區(qū)城市范圍內(nèi)生活供水。

② 將伊州區(qū)工業(yè)水庫(kù)管理站、恒熙水務(wù)公司等資產(chǎn)納入水務(wù)集團(tuán)，設(shè)立水務(wù)集團(tuán)供水分公司，負(fù)責(zé)伊州區(qū)工業(yè)供水、石城子灌區(qū)和五堡鎮(zhèn)等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)斗渠以上農(nóng)業(yè)供水以及二堡鎮(zhèn)等9家農(nóng)村水廠生活供水管理。

③ 將伊州區(qū)污水處理廠國(guó)有資產(chǎn)納入水務(wù)集團(tuán)，設(shè)立水務(wù)集團(tuán)污水處理有限公司，負(fù)責(zé)污水處理廠的運(yùn)行管理，并指導(dǎo)巴里坤縣、伊吾縣污水處理廠的運(yùn)行，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)排放。

④ 將巴里坤縣自來(lái)水公司、污水處理廠及所屬盛坤源公司的水庫(kù)、供水管道等國(guó)有水務(wù)資產(chǎn)，設(shè)立水務(wù)集團(tuán)巴里坤縣有限公司，負(fù)責(zé)巴里坤縣水務(wù)一體化管理運(yùn)營(yíng)。

⑤ 將伊吾縣塔峰供排水公司，峽溝水庫(kù)、四道白楊溝水庫(kù)及供水管道等國(guó)有水務(wù)資產(chǎn)，設(shè)立水務(wù)集團(tuán)伊吾縣有限公司，負(fù)責(zé)伊吾縣水務(wù)一體化管理運(yùn)營(yíng)。

2.3 人員及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方式

按照中央事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見，水利經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位將改革為企業(yè)經(jīng)營(yíng)。對(duì)涉移交水利工程運(yùn)行管理崗位的事業(yè)編制人員全部在水務(wù)集團(tuán)新崗位安排工作，相關(guān)人員保持事業(yè)單位身份和待遇，待新疆自治區(qū)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革政策出臺(tái)，同步推進(jìn)相關(guān)改革工作；對(duì)目前自愿轉(zhuǎn)換身份的干部職工按企業(yè)身份核定相應(yīng)待遇。移交人員為原運(yùn)行管理單位在崗自聘人員的，水務(wù)集團(tuán)根據(jù)崗位需要重新考核評(píng)價(jià)后，擇優(yōu)錄取。

對(duì)哈密市直及區(qū)縣各類水務(wù)資產(chǎn)，由市、區(qū)縣財(cái)政局、國(guó)資委和水利局按照有關(guān)規(guī)定，完成清產(chǎn)核資后向水務(wù)集團(tuán)移交相關(guān)水務(wù)資產(chǎn)。

2.4 工作進(jìn)展

按照哈密市委批準(zhǔn)的東天山水務(wù)集團(tuán)組建方案，2020年1月完成水務(wù)集團(tuán)本部及供水分公司組建；3月完成伊州區(qū)7座水庫(kù)、9座農(nóng)村水廠和農(nóng)業(yè)灌溉等水利工程及管理人員移交工作；4月伊州區(qū)政府將污水處理廠移交水務(wù)集團(tuán)管理，伊州區(qū)基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理；12月水務(wù)集團(tuán)巴里坤縣公司成立，水務(wù)集團(tuán)組織架構(gòu)基本建立，現(xiàn)有職工440余名。目前正在開展哈密水務(wù)有限公司股權(quán)重組和水務(wù)集團(tuán)伊吾縣子公司的組建工作。

3 取得的成效

哈密城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理模式解決了省、自治區(qū)級(jí)水利、住建部門城鄉(xiāng)供水各自管理的體制問題，按照職責(zé)分工水務(wù)集團(tuán)接受市級(jí)行業(yè)主管部門行政管理。2020年、2021年水務(wù)集團(tuán)均為市住建局三水廠擴(kuò)建項(xiàng)目、污水處理廠擴(kuò)建項(xiàng)目專項(xiàng)債資金的代建單位，爭(zhēng)取資金近1.3億元。

2020年哈密市遭遇60多a不遇旱情，主要河道來(lái)水較多年平均減少60%～70%的不利情況下，通過(guò)發(fā)揮城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，水務(wù)集團(tuán)積極主動(dòng)做好供水保障，提前制定抗旱調(diào)度運(yùn)行方案，統(tǒng)籌做好地表水、地下水、再生水的統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，全面保障農(nóng)民二輪承包土地和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)用水，全力保障生態(tài)綠化用水，保障了管理范圍內(nèi)生活、生產(chǎn)和生態(tài)供水，有效緩解了旱情，改革效應(yīng)得到有效體現(xiàn)。

同時(shí)水務(wù)集團(tuán)發(fā)揮國(guó)企的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)管理，加大投入，污水處理廠再生水水質(zhì)持續(xù)一級(jí)A，順利通過(guò)中央環(huán)保督查反饋問題整改驗(yàn)收。再生水利用率由2019年的35%提升到2020年的70%，達(dá)到全疆最高水平。

4 下步工作的思考

哈密城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理改革實(shí)施1 a來(lái)，取得初步成效，但依然存在部分改革尚在推進(jìn)中、工程建設(shè)投融資模式需要?jiǎng)?chuàng)新等問題，影響了改革成效的發(fā)揮，下階段應(yīng)重點(diǎn)抓好以下工作。

4.1 加強(qiáng)行業(yè)行政管理實(shí)現(xiàn)水資源的高效集約利用

實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)水資源的集約、高效利用。在目前正與哈密水務(wù)公司股權(quán)重組洽談過(guò)程中，伊州區(qū)城市生活和部分工業(yè)供水仍由兩家水務(wù)企業(yè)供給，建議行業(yè)主管部門各負(fù)其責(zé)、各盡其職，由哈密市水利局出臺(tái)流域水資源月調(diào)度方案，明確地表水、地下水、再生水對(duì)社會(huì)各業(yè)的配置水量，各供水企業(yè)必須予以落實(shí)，重點(diǎn)是水資源優(yōu)先利用地表水，工業(yè)生產(chǎn)優(yōu)先利用再生水。

4.2 多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金

改變以往水利投資由政府主導(dǎo)，政府投資不足影響工程建設(shè)的窘境。以項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或收益權(quán)做為抵押，采取銀行融資措施，使用水庫(kù)管網(wǎng)等設(shè)備作為租賃物，開展融資租賃業(yè)務(wù)，盤活存量資產(chǎn)，用于支持新的水利項(xiàng)目建設(shè)，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資金，新建伊州區(qū)二宮水庫(kù)計(jì)劃采用此模式。同時(shí)爭(zhēng)取期限長(zhǎng)利率低的政策性銀行項(xiàng)目貸款資金，額度最高為總投資的70%，全力推進(jìn)重大水務(wù)工程項(xiàng)目的建設(shè)。引入社會(huì)資本方組建重大項(xiàng)目公司，采取特許經(jīng)營(yíng)方式，解決工程建設(shè)資金不足問題。

4.3 優(yōu)化企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，提升管理水平

加快事業(yè)單位改革，推進(jìn)清產(chǎn)核資，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度，進(jìn)一步優(yōu)化公司結(jié)構(gòu)，實(shí)行扁平化、專業(yè)化的管理模式。如成立水源公司，專業(yè)管理集團(tuán)公司15座供水水庫(kù)，確保水庫(kù)安全；成立實(shí)業(yè)公司，利用山區(qū)水庫(kù)優(yōu)質(zhì)水源，低密度天然養(yǎng)殖水產(chǎn)品，凈化水質(zhì)的同時(shí)增加公司經(jīng)營(yíng)收入；成立工程建設(shè)公司，打造專業(yè)管道施工公司，即是公司新的盈利增長(zhǎng)點(diǎn)，又可作為應(yīng)急搶修專業(yè)隊(duì)伍，確保供水安全。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)新疆哈密城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理改革主要做法及取得的成效進(jìn)行分析，并對(duì)整體推進(jìn)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為城鄉(xiāng)水務(wù)一體化改革是哈密深化水資源管理改革，破解多龍治水、水資源管理體制不順的有效措施。推行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的關(guān)鍵是水利、住建、生態(tài)環(huán)境等部門履行各自行政管理職能，同時(shí)組建國(guó)有水務(wù)企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)載體，發(fā)揮水務(wù)工程一體化管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)水資源高效集約利用。