城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：實(shí)現(xiàn)路徑與推進(jìn)策略

辛寶英

(南京航空航天大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，江蘇 南京 210095；山東管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357)

新型城鎮(zhèn)化道路是我國全面深化改革的重要部署，是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基本保障。從黨的十八大確定堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，到2014年《政府工作報(bào)告》提出的“三個(gè)1億人”目標(biāo)，到《中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，再到“推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶”，中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成為世界各國關(guān)注的熱點(diǎn)。改革開放40年來，城鎮(zhèn)化大規(guī)模快速推進(jìn)，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到了2017年的58.52%，中國實(shí)現(xiàn)了6.41億人的城鎮(zhèn)化，平均每年新增城鎮(zhèn)人口1644萬人，城鎮(zhèn)化率年均提高1.04個(gè)百分點(diǎn)。(1)魏后凱等 ：《中國農(nóng)村改革的基本脈絡(luò)、經(jīng)驗(yàn)與展望》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第2期。但是，受城市偏向政策等因素的影響，快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模鄉(xiāng)城遷移之后，城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，鄉(xiāng)村發(fā)展困境日益顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化并沒有必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以緩解當(dāng)前中國發(fā)展中城鄉(xiāng)不平衡的問題。(2)賀雪峰 ：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視野下的鄉(xiāng)村振興》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐，要以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。(3)國家發(fā)展改革委 ：《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號，2019年4月8日。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，就是要破解鄉(xiāng)村發(fā)展的困境，振興鄉(xiāng)村，走城鄉(xiāng)融合的以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路。本文擬通過梳理我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景、面臨的問題，探尋我國城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)路徑與推進(jìn)策略。

一、中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景

中國新型城鎮(zhèn)化道路，依托于中國獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和特殊的城鄉(xiāng)關(guān)系，立足于中國的人口規(guī)模、資源分布、區(qū)域差異、城鄉(xiāng)關(guān)系等基本國情，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式具有鮮明的中國特色，它有別于其他國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展路徑。

(一)人口視角：基數(shù)與城鄉(xiāng)人口比

中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，人口數(shù)量大，增長速度快。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2017年末全國大陸總?cè)丝跀?shù)量為13.9億，城鎮(zhèn)人口8.13億，鄉(xiāng)村人口5.76億，城鄉(xiāng)人口比雖然呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，但數(shù)據(jù)表明鄉(xiāng)村人口所占比例仍然偏高，城鎮(zhèn)化水平較低。另有數(shù)據(jù)顯示，中國人口總數(shù)為美國人口總數(shù)的4.4倍，為英國人口的22.8倍。(4)李振中 ：《問道新型城鎮(zhèn)化》，北京師范大學(xué)出版社2015年版，第2頁。這意味著，當(dāng)中國城鎮(zhèn)化率提高1%時(shí)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口數(shù)量可以使美國的城鎮(zhèn)化率提高4.4%，使英國的城鎮(zhèn)化率提高22.8%。相比較美國、英國等發(fā)達(dá)國家，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨著巨大的人口轉(zhuǎn)移壓力。這不僅需要大量基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)，還需要產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障、人居環(huán)境的支撐，同時(shí)，數(shù)億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程，也是農(nóng)業(yè)文明接受現(xiàn)代城市文明生活方式的挑戰(zhàn)過程。(5)李強(qiáng)等 ：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。

(二)土地視角：資源與區(qū)域分布

中國疆域遼闊，盡管擁有960萬平方公里的陸地疆土，但耕地面積卻不斷減少，適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的土地資源較為匱乏且區(qū)域分布不均，制約了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，我國耕地保有量面積從2011年底的13523.86萬公頃(20.29億畝)到2017年年末的13486.32萬公頃(20.23 億畝)，共減少600萬畝，年均遞減100萬畝。2016年年末全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低。優(yōu)等地面積為389.91萬公頃(5848.58萬畝)，占全國耕地評定總面積的2.9%；高等地面積為3579.57萬公頃(53693.58萬畝)，占全國耕地評定總面積的26.59%；中等地面積為7097.49萬公頃(106462.40萬畝)，占全國耕地評定總面積的52.72%；低等地面積為2395.41萬公頃(35931.40萬畝)，占全國耕地評定總面積的17.79%。(6)數(shù)據(jù)來源 ：《2016年國土資源公報(bào)》、《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國自然資源部網(wǎng)站。按照2017年底我國鄉(xiāng)村人口5.76億計(jì)算，我國農(nóng)村2.2億農(nóng)戶戶均不足10畝地，目前達(dá)到50畝地以上的農(nóng)戶，全國只有350萬，而日本的農(nóng)戶已經(jīng)達(dá)到了戶均100畝。(7)蔡繼明 ：《如何處理好鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化的關(guān)系》，《中國人大》2018年第11期。此外，我國西部地區(qū)多為高原、丘陵、沙漠、戈壁等土地類型，耕地面積僅占全國耕地面積的23.7%，東西部地區(qū)因此在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上也存在明顯差異。

(三)戶籍視角：中國的城鄉(xiāng)二元制度

新中國成立后，中國實(shí)施嚴(yán)格的二元戶籍制度，把戶籍分為農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍。盡管經(jīng)過30多年的戶籍制度改革，許多社會(huì)福利保障因素已經(jīng)逐漸與戶籍制度脫鉤，但迄今為止，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只要還戴著“農(nóng)民”的帽子，就無法和城市居民享受同等的醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)。2014年、2016年國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度的改革意見》和《關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，各地方政府紛紛出臺具體落實(shí)國務(wù)院戶籍制度改革的政策措施，在政策層面落實(shí)放寬了城鎮(zhèn)戶籍遷移政策的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)(除特大城市外)基本上沒有了落戶障礙，我國破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革正式進(jìn)入全面實(shí)施階段。不過，截止2017年底全國城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然有16.17%的差額，這說明仍然有2.2億人被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口卻沒有城鎮(zhèn)戶籍。為了推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，2019年國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，提出對于中小城市、小城鎮(zhèn)和Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；對于Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制；對于北上廣深等超大特大城市也要大幅增加落戶規(guī)模。(8)國家發(fā)展改革委 ：《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號，2019年4月8日。進(jìn)一步放開放寬已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)落戶條件，支持特色小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將成為深化改革開放的一個(gè)分水嶺。

(四)發(fā)展視角：中國城鎮(zhèn)化“兩階段”發(fā)展的特殊歷程

新中國的城鎮(zhèn)化歷程，從嚴(yán)重滯后于工業(yè)化到與工業(yè)化基本同步，經(jīng)歷了兩個(gè)階段，這與世界一般情形是不一樣的。改革開放之前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的趕超戰(zhàn)略下，我國逐步形成了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、加快推動(dòng)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，用很短的時(shí)間就基本完成了農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，但是，由于城鄉(xiāng)二元體制阻礙了人口流動(dòng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并未同步發(fā)展。1952-1978年，我國工業(yè)化率從17.6%提高到44.1%，而同期的城鎮(zhèn)化率僅從12.5%上升到17.9%，甚至經(jīng)歷了一個(gè)20年的衰退期，即從1960年的19.7%下降到1980年的19.4%。與發(fā)達(dá)國家的平行城鎮(zhèn)化(工業(yè)化與城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長相伴)以及戰(zhàn)后多數(shù)發(fā)展中國家的過度城鎮(zhèn)化(沒有工業(yè)化的城鎮(zhèn)化)道路相區(qū)別，國際學(xué)術(shù)界把中國這個(gè)階段的現(xiàn)代化道路歸類為沒有城鎮(zhèn)化的工業(yè)化。改革開放之后，我國重啟城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)流動(dòng)限制政策松動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)快速成長的過程。這期間，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%大幅提升到2017年的58.52%，城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億增長到2017年的8.1億，我國城鎮(zhèn)化率超過了全球平均水平。有預(yù)測顯示，我國要在2035年完成30%～70%的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，比世界平均少用60多年的時(shí)間。這意味著，中國要將發(fā)達(dá)國家和戰(zhàn)后世界100多年的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期擠壓在40年時(shí)間里完成。(9)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組 ：《中國新型城鎮(zhèn)化道路、模式和政策》，中國發(fā)展出版社2014年版，第44-57頁。

二、中國新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展步入快速增長期，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。但是，由于認(rèn)識偏差、制度障礙、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路缺陷等多種原因，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展在取得巨大成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了發(fā)展質(zhì)量不高和發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡等一系列問題與矛盾，如“被城鎮(zhèn)化”“脫節(jié)城鎮(zhèn)化”“半城鎮(zhèn)化”等問題，以及出現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)、房價(jià)畸高、交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”。

(一)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平總體滯后

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進(jìn)器，兩者應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的合理比值應(yīng)在1.4～2.5之間。當(dāng)工業(yè)化率為30%時(shí)，城鎮(zhèn)化率應(yīng)達(dá)到60%左右，當(dāng)工業(yè)化率達(dá)40%時(shí)，城鎮(zhèn)化率應(yīng)達(dá)到75%以上。(10)張瑞 ：《中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和路徑》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2016年第5期。中國的情況卻是先工業(yè)化、后城鎮(zhèn)化，即使在2003年之后城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度超過了工業(yè)化的發(fā)展速度，仍沒有達(dá)到城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的合理比值。2016年我國按照國內(nèi)生產(chǎn)總值比重計(jì)算的工業(yè)化率為39.8%，(11)根據(jù)《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算得到。按照常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為57.35%，按照戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅為41.2%。也就是說，盡管改革開放以來我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的狀況得到了明顯改善，但仍然滯后于工業(yè)化。另一方面，從城鎮(zhèn)化整體水平來看，2017年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.52%，與全球平均水平大致相當(dāng)，但與主要發(fā)達(dá)國家相比，中國城鎮(zhèn)化距離飽和點(diǎn)還有較長的路要走。因此，當(dāng)下我們?nèi)匀恍枰e極穩(wěn)妥的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(二)戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工市民化任務(wù)依舊艱巨

長期以來受戶籍制度約束，我國以戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率與以常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率的差距越來越大，(12)分別以非農(nóng)業(yè)戶口人口與城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎剡M(jìn)行計(jì)算。從1978年的2.1個(gè)百分點(diǎn)，到2014年的18.9個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民工市民化問題成為中國城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。(13)蘇紅鍵、魏后凱 ：《改革開放40年中國城鎮(zhèn)化歷程、啟示與展望》，《改革》2018年第11期。2014年，《中國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的頒布，標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)化全面進(jìn)入以人為核心的新型城鎮(zhèn)化階段。戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差值開始下降，從2014年的18.9個(gè)百分點(diǎn)下降到2017年的16.17個(gè)百分點(diǎn)。這也表明，2017年中國仍有2億多的農(nóng)業(yè)戶籍人口(農(nóng)民工)工作生活在城市卻沒有城鎮(zhèn)戶口，占城市總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)27%，即每100個(gè)城市常住人口中就27人為沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工。他們或者是工作在城市、生活在農(nóng)村，或者是自己在城市、家人在農(nóng)村。他們游走于城鄉(xiāng)之間，缺乏融入城市的能力，被戲稱為“半城鎮(zhèn)居民”或“偽城鎮(zhèn)居民”。他們被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口的范圍之內(nèi)，卻享受不到與城市居民平等的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)。對此，必須通過提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量來加快城鎮(zhèn)化步伐，加速農(nóng)民工市民化進(jìn)程，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

(三)城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡，城市病問題日益突出

集聚是城市的本質(zhì)特征，有利于提高經(jīng)濟(jì)效率。但是，北上廣深等部分一線城市因人口迅速膨脹，人口集聚規(guī)模和速度超過了城市公共服務(wù)和社會(huì)管理能力的提升，導(dǎo)致房價(jià)過高、交通擁堵、環(huán)境污染、城市貧民等一系列“大城市病”的產(chǎn)生。以北京市為例，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年底北京市常住人口為1961萬人，與10年前相比增加了604萬。至2016年北京常住人口已增長到2172.9萬人。(14)數(shù)據(jù)來源 ：《北京市2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，北京統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)2017年2月27日。人口的不斷膨脹給北京市的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、生活保障等公共服務(wù)和城市承載力帶來了極大的壓力，交通擁堵、住房困難、環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重。在如此嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)形勢壓迫下，部分特大城市收緊了落戶政策，致使戶籍制度的改革出現(xiàn)了一定程度的倒退。與此同時(shí)，由于人口與產(chǎn)業(yè)集中向東部發(fā)達(dá)地區(qū)與少數(shù)大城市的集聚，一些中小城市和小城鎮(zhèn)因人口與產(chǎn)業(yè)支撐不足，導(dǎo)致我國東中西部地區(qū)之間、城市與城市之間的城鎮(zhèn)化水平差距越拉越大。截止2017年底，我國上海、北京、天津等東部地區(qū)的平均城鎮(zhèn)化率均為80%以上，城鎮(zhèn)化率提升空間已經(jīng)非常有限，而中西部地區(qū)的平均城鎮(zhèn)化率卻不足50%。(15)汪來喜、郭力 ：《40年來我國城鎮(zhèn)化的演變特征及未來發(fā)展思考——基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與勞動(dòng)力流動(dòng)的視角》，《中州學(xué)刊》2018年第11期。如遵義、南充的城鎮(zhèn)化率僅為45%。(16)陳孟 ：《鄉(xiāng)村振興:城鎮(zhèn)化另一面發(fā)力》，《寧波經(jīng)濟(jì)(財(cái)經(jīng)視點(diǎn))》2018年第03期。為此，迫切需要開展對城市規(guī)劃的創(chuàng)新性研究，以此促進(jìn)城市空間布局、規(guī)模結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化，提高城市環(huán)境資源承載力，推動(dòng)區(qū)域城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制有待建立，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還需努力

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。但是，受城市偏向政策的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制的影響，城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用并未能得到充分發(fā)揮，協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局尚未形成，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然較大。2016年，我國城鄉(xiāng)二元對比系數(shù)為0.246(發(fā)達(dá)國家一般為0.52-0.86)，城鄉(xiāng)二元反差系數(shù)為0.191。(17)二元對比系數(shù)是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部門各自的增加值比重同該部門就業(yè)比重的比值(比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的比值)，其取值范圍為0-1，數(shù)值越接近于0，則表明二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度越高；二元反差系數(shù)是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部門各自的增加值比重同就業(yè)比重之差絕對值的平均值，其取值范圍為0-1，數(shù)值越接近1，則表明二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度越高。2018年，我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差為2.69。(18)魏后凱 ：《以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為導(dǎo)向》，《人民日報(bào)》2019年4月19日09 版。這表明，盡管我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度有所弱化，但在世界范圍內(nèi)仍處于較高水平。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍是制約我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要障礙，主要表現(xiàn)：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制障礙依然存在；城鄉(xiāng)一體化的土地市場尚未形成；社會(huì)保障和公共服務(wù)制度尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一；城鄉(xiāng)要素平等交換的體制機(jī)制還不完善；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地“三權(quán)”退出機(jī)制還不暢通以及城市資本要素下鄉(xiāng)還面臨諸多限制。

(五)城市生態(tài)環(huán)境與資源短缺問題突出，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)脆弱

高速粗放的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，在以犧牲環(huán)境、浪費(fèi)資源為代價(jià)方面給了我們以深刻的教訓(xùn)。由于生態(tài)文明水平不高、環(huán)境保護(hù)認(rèn)識不足、環(huán)保法規(guī)不完善、粗放型經(jīng)濟(jì)增長等積弊，生態(tài)環(huán)境和資源短缺問題一直困擾著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。其一，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地面積逐年減少；水資源短缺與水污染問題并存，高能耗浪費(fèi)與高污染問題并存。其二，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，人類生存受到威脅；城市就業(yè)吸納能力不足，城市發(fā)展承載負(fù)荷加劇。其三，農(nóng)民多渠道就業(yè)有待暢通，農(nóng)民增收脫貧問題有待解決；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有待突破，城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距明顯。對比發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國在空氣污染物、單位增加值能耗、水耗以及垃圾減量化、資源化、無害化水平、人均公園綠地?cái)?shù)量和質(zhì)量等方面還存在較大差距，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)還比較脆弱。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)路徑

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是在基本國情和制度分析框架下，對城市鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)的實(shí)踐。也就是說，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，解決的是中國問題，探索的是中國道路。對此，我們要發(fā)揮社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

長期以來，中國的城鎮(zhèn)化道路一直存在著是發(fā)展大城市還是發(fā)展小城鎮(zhèn)的爭論，并由此形成了“小城鎮(zhèn)論”、“中等城市論”和“大城市論”等不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。但是，絕對意義上的單獨(dú)發(fā)展某一類型城市的觀點(diǎn)并不符合我國的國情。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，是在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理念下，一方面要大力發(fā)展城市群，另一方面要依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)發(fā)展中小城市。(19)辜勝阻等 ：《大力發(fā)展中小城市推進(jìn)均衡城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考》，《人口研究》2014年第4期。目前，我國已經(jīng)形成世界上最為龐大的城市群落，基于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理念，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)城鄉(xiāng)融合，重點(diǎn)依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)發(fā)展中小城市，在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，并以此推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(一)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展演進(jìn)中，中小城市既是國家行政體系的戰(zhàn)略支點(diǎn)，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的動(dòng)力引擎

中小城市介于大城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的節(jié)點(diǎn)，它是人口、資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等發(fā)展要素的聚集。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國中小城市直接影響和輻射區(qū)域所涉及的國土面積占比、人口總量占比分別為91.7%和75.2%，經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入與全國比率分別達(dá)到56.86%和22%。(20)中國中小城市發(fā)展報(bào)告編委會(huì) ：《中小城市綠皮書：中國中小城市發(fā)展報(bào)告(2016)》，社科文獻(xiàn)出版社2016年版。依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)發(fā)展中小城市，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就地城鎮(zhèn)化，著眼點(diǎn)是小城鎮(zhèn)的擴(kuò)容建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，形成或擴(kuò)充中小城市規(guī)模，以其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的提升，推進(jìn)國家現(xiàn)代化和小康社會(huì)的整體發(fā)展。

(二)具有豐厚農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)的發(fā)展中國家，發(fā)展中小城市有著天然的適應(yīng)性和獨(dú)特的轉(zhuǎn)型優(yōu)勢

其一，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)市民化，中小城市的市民化進(jìn)程具備大城市難以比擬的轉(zhuǎn)型優(yōu)勢。中小城市是都市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，是生活方式、生產(chǎn)方式、商業(yè)結(jié)構(gòu)、人居關(guān)系、文化觀念的緩沖區(qū)域。隨著城鎮(zhèn)化覆蓋區(qū)域的加大，從農(nóng)村流轉(zhuǎn)到城市的遷移人口將會(huì)空前激增。僅2016年，我國農(nóng)村人口向城市遷移的數(shù)量即達(dá)2000萬人，并且還將以更快的增速遞進(jìn)。人體的移動(dòng)可以一步到位，但身份的轉(zhuǎn)換卻不是短期內(nèi)可以完成的。從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，最深刻的變化在于風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念、行為方式的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，是一次新的社會(huì)化過程。這個(gè)軟性改變，對于城市和轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)民來說，都是艱巨困難的轉(zhuǎn)變。相比較而言，他們精神、觀念、價(jià)值層面的改變以及行為規(guī)范與生活方式的適應(yīng)，在中小城市的環(huán)境中或能比較容易的得到解決。因?yàn)?，中小城市距離鄉(xiāng)村農(nóng)民的地理距離和心理距離，會(huì)比大都市來得更切近，因而從中小城市入手完成城鎮(zhèn)化對市民化的帶動(dòng)，更有利于中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

其二，城市發(fā)展均衡化，需要中小城市的發(fā)展，進(jìn)而融通大城市的人口、資源與環(huán)境，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的城市網(wǎng)絡(luò)群。長期以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不均衡發(fā)展，造成我國東西部地區(qū)較大的發(fā)展落差，也形成區(qū)域內(nèi)不同地方的發(fā)展差異。而市場經(jīng)濟(jì)大潮帶動(dòng)的人口流動(dòng)，則更多呈現(xiàn)出偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村人口向大中城市流動(dòng)、中西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)流動(dòng)的現(xiàn)象。經(jīng)過多年東西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勃興，目前各地頻頻出現(xiàn)農(nóng)民工“回流”現(xiàn)象。如何解決已經(jīng)或正在“回流”鄉(xiāng)村農(nóng)民工的就業(yè)問題，如何有效釋放“回流”勞動(dòng)力人力資本紅利，應(yīng)該作為實(shí)施城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和中小城市發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先考慮的民生問題。因此，應(yīng)依托各地業(yè)已發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)集群，協(xié)調(diào)各類資源就近就地營建新城鎮(zhèn)，擴(kuò)容舊城鎮(zhèn)，均衡發(fā)展新城鎮(zhèn)、新產(chǎn)業(yè)，分流大型城市，流轉(zhuǎn)中型城市，激活小型城市，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

其三，通過中小城市的實(shí)質(zhì)性發(fā)展，解決進(jìn)城農(nóng)民工完全市民化問題。目前，身在城市、家在農(nóng)村的臨時(shí)城市人現(xiàn)象大量存在，這些被稱為“半城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民工，一方面受制于體制機(jī)制的制約，一方面囿于傳統(tǒng)農(nóng)村固有觀念的羈絆，往返游走于城市鄉(xiāng)村之間，難以真正完成市民化的過程。在大中城市，制度性的制約尤其明顯，在政策制度方面，涉及進(jìn)城農(nóng)民工的戶籍、土地、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等一系列制度性障礙有待革除，對于農(nóng)民工進(jìn)城后的國民待遇、公共服務(wù)、公共教育、社會(huì)管理權(quán)利分享等則有待落實(shí)。大都市現(xiàn)代化的生活節(jié)奏對于徘徊于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工而言，其在精神、觀念和習(xí)俗層面上的沖突和壓力也是空前的。而這些問題在中小城市和小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展中更容易得到破解，也更容易彌合進(jìn)城農(nóng)民工的身心利益問題。有調(diào)查顯示(辜勝阻等，2014)，相當(dāng)大比例的農(nóng)民工把縣域城市作為落戶首選城市，直接與他們對城鎮(zhèn)化的認(rèn)同理念，如城市功能較全、生活較本土相近、生活成本相對較低、有著近似的鄉(xiāng)土觀念、生活習(xí)俗等有關(guān)。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策建議

不平衡不充分的發(fā)展矛盾是當(dāng)下我國社會(huì)的主要矛盾。因此，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加速新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就是滿足人民日益增長的美好生活需要。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的以人為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要根據(jù)城鄉(xiāng)人口格局來推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，做好城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，鼓勵(lì)城市資金、技術(shù)人才等要素向農(nóng)村流動(dòng)，發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動(dòng)和輻射作用，(21)魏后凱、張瑞娟等 ：《走中國特色的鄉(xiāng)村全面振興之路》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2018年8月2日第16版。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的融合發(fā)展。

(一)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)

城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化，就是以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)，徹底破除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制，通過建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，改變城鄉(xiāng)分割的發(fā)展模式，把“三農(nóng)”發(fā)展同城市發(fā)展結(jié)合起來，城鄉(xiāng)發(fā)展要素互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。(22)白雪秋等 ：《鄉(xiāng)村振興與中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，國家行政學(xué)院出版社2018年版，第185-186頁。為此，要破除城市偏向的制度藩籬，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。一方面要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)按常住人口合理配置資源，盡快彌合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)供給不足所致的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，完善“常住人口與服務(wù)掛鉤”政策，使城鄉(xiāng)居民享受均等的基本公共服務(wù)。另一方面，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、土地、就業(yè)、社會(huì)保障制度等公共服務(wù)和社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素共享與雙向自由流動(dòng)，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，在兩個(gè)戰(zhàn)略漸進(jìn)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮與融合發(fā)展。

(二)深化戶籍制度、土地制度和財(cái)稅制度改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用

借鑒計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制順利轉(zhuǎn)型的利用“雙軌”走出“雙軌”的改革經(jīng)驗(yàn)，對戶籍、土地和財(cái)稅制度進(jìn)行改革。以放寬城市戶籍的準(zhǔn)入條件和逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋“雙軌”運(yùn)行，最終并軌于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場和均等化的基本公共服務(wù)政策，實(shí)現(xiàn)人口自由“雙向”遷移；以加快征地制度改革和積極推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市“雙軌”運(yùn)行，最終并軌于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的平等交換；以深化財(cái)稅制度改革降低地方政府對土地財(cái)政的依賴和推動(dòng)城市建設(shè)融資手段多元化為“雙軌”運(yùn)行，最終并軌于健全的資本市場，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)融資的市場化運(yùn)作。通過以上改革，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠平等的享受城市基本公共服務(wù)，提高土地資源的配置和利用效率，為城市發(fā)展開辟穩(wěn)定的資金渠道，讓城市規(guī)劃和建設(shè)更加明智和健康。

(三)建立綠色增長機(jī)制，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化向綠色低碳宜居方向發(fā)展

城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的空氣污染、土地污染以及水污染等環(huán)境污染，以及交通擁堵、住房困難等問題，究其原因，即有市場失靈的原因也有政府管控?zé)o力的原因。推進(jìn)低碳城市建設(shè)，既要用好市場機(jī)制手段也要用好政府管制手段，形成城市綠色增長機(jī)制。同時(shí)，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，推行綠色居住和出行模式，構(gòu)建城市低碳運(yùn)行系統(tǒng)，提高城市居住的適宜性；完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、耕地保護(hù)機(jī)制和水資源管理制度，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，確保城鎮(zhèn)化過程中的國家糧食安全；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，采用“互聯(lián)網(wǎng)+”新思維，提升城鎮(zhèn)的運(yùn)行與管理效能，探索新型智慧城鎮(zhèn)的建設(shè)模式，有效治理“城市病”；(23)鄢祖容 ：《“深度城鎮(zhèn)化”：破除城市病的有效路徑》，《人民論壇》2017年第9期。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和要素市場改革，建立健全污染者付費(fèi)和碳排放權(quán)交易制度，推動(dòng)城市發(fā)展向綠色、低碳、宜居方向轉(zhuǎn)變。

(四)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化社會(huì)融合

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“化”人而不是“化”地，是“以業(yè)聚人”而不是“擴(kuò)地建城”。解決土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，市民化低于城鎮(zhèn)化等問題，需要扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化過程中“要土地不要人口”“要速度不要質(zhì)量”“要增長不要服務(wù)”等扭曲的政績觀和發(fā)展誤區(qū)；需要處理好城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量的關(guān)系，以破除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割，改善城鎮(zhèn)的就業(yè)環(huán)境和提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)水平，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。針對部分農(nóng)民的“被城鎮(zhèn)化”和外來務(wù)工人員的“半城鎮(zhèn)化”兩種現(xiàn)象，要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障和其他公共服務(wù)制度的銜接。加快推進(jìn)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度的改革意見》的實(shí)施，逐步縮小農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)戶籍居民的公共福利及工資差距，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的社會(huì)融合，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)。

(五)深化行政管理體制改革，全面提高城市治理能力和社會(huì)管理水平

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對我國行政管理體制，特別是城市治理能力和社會(huì)管理水平都提出了更高的要求。我國現(xiàn)行的城市管理體系和城市治理機(jī)制，由于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因而都難以適應(yīng)快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。深化我國行政管理體制改革，需要理順各級政府間財(cái)力和事權(quán)的關(guān)系，賦予不同行政級別、人口規(guī)模城市政府同等的行政和財(cái)政權(quán)利，為大中小城市和小城鎮(zhèn)平等競爭、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利的政策環(huán)境；要簡化行政層級，精簡部門設(shè)置，避免職能交叉，轉(zhuǎn)變行政思維，調(diào)整行政區(qū)劃，全面提升行政效能；要減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，健全政府對市場失靈的調(diào)控手段，加強(qiáng)政府對公平性和外部性的管理，建設(shè)服務(wù)型、法制型政府；要建立城市群協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)城市群發(fā)展，在科學(xué)判斷城鎮(zhèn)人口和管理的基礎(chǔ)上，明確城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)城市的產(chǎn)業(yè)支撐和人口吸納能力。