城市內(nèi)生銹帶土地再開(kāi)發(fā)的共治共享機(jī)制研究

許譯文，嚴(yán)運(yùn)樓

（1. 上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620；2. 上海工程技術(shù)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 201620）

銹帶問(wèn)題是隨著工業(yè)化發(fā)展共同面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。20世紀(jì)以來(lái)，隨著“去工業(yè)化”浪潮的興起，世界許多國(guó)家的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)域出現(xiàn)了不同程度的衰退。中國(guó)在改革開(kāi)放之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由第一、第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)傾斜，因此衰退的工業(yè)基地逐漸聚集形成區(qū)域“銹帶”，其中典型區(qū)域有東北地區(qū)和晉中重工業(yè)地區(qū)的“銹帶”，部分衰退的工業(yè)地區(qū)陷入城市收縮、人口流失和中心郊區(qū)化的困境[1]。因此銹帶地區(qū)轉(zhuǎn)型需要全面付諸實(shí)踐。

日本、德國(guó)和美國(guó)等先發(fā)起來(lái)的工業(yè)國(guó)家對(duì)銹帶治理積累了經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外對(duì)于銹帶研究在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)開(kāi)始，針對(duì)日本的九州、德國(guó)的魯爾地區(qū)、美國(guó)的五大湖地區(qū)等進(jìn)行了區(qū)域性的研究[2]。國(guó)內(nèi)銹帶問(wèn)題研究以東北地區(qū)為主，主要集中于區(qū)域性銹帶的轉(zhuǎn)型問(wèn)題[3]，以及針對(duì)區(qū)域銹帶的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[4]、工業(yè)轉(zhuǎn)型的環(huán)境規(guī)制[5]、工業(yè)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[6]和資源重置[7]方面展開(kāi)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情提出老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的對(duì)策和建議。

以上研究都是基于整個(gè)城市和區(qū)域這方面的研究得出的結(jié)論，對(duì)我們有所啟示，但是城市用地作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展的基礎(chǔ)，其功能和類型隨著城市發(fā)展的狀況不斷進(jìn)行調(diào)整，每個(gè)城市內(nèi)部區(qū)域由于功能的變化存在銹帶土地轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，這是以往的研究沒(méi)有關(guān)注到的。隨著中國(guó)城市和工業(yè)水平的急劇發(fā)展，現(xiàn)在許多城市內(nèi)部銹帶工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)面對(duì)著占地面積大、開(kāi)發(fā)后發(fā)展效益偏低等區(qū)域性的問(wèn)題。傳統(tǒng)研究側(cè)重于對(duì)于區(qū)域性的銹帶土地再開(kāi)發(fā)的改造研究，疏忽了區(qū)域化格局中不同城市內(nèi)部也有銹帶土地再開(kāi)發(fā)的改造問(wèn)題。

本文通過(guò)理論與實(shí)踐相結(jié)合，透過(guò)上海楊浦區(qū)濱江銹帶的轉(zhuǎn)變，將內(nèi)生機(jī)制與外部環(huán)境相結(jié)合，從生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的角度對(duì)銹帶土地再開(kāi)發(fā)實(shí)踐的現(xiàn)狀、成效、經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題進(jìn)行分析，并基于多元共治理論提出城市內(nèi)部老工業(yè)區(qū)土地轉(zhuǎn)型的對(duì)策。研究成果既為上海其他地方銹帶土地的轉(zhuǎn)型提供成功的案例借鑒，為全國(guó)其他地方的銹帶土地轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)，各個(gè)城市內(nèi)舊工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型也將有助于區(qū)域性問(wèn)題的解決，使全國(guó)的廢棄工業(yè)區(qū)域重新活躍起來(lái)。

1 理論基礎(chǔ)與分析框架

1.1 多元共治理論

多元共治理論多應(yīng)用于城市社會(huì)學(xué)領(lǐng)域和管理學(xué)領(lǐng)域，用于分析城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。多元共治理論隨著西方新自由主義、新公共管理思潮的變遷演進(jìn)而來(lái)。上世紀(jì)七十年代西方資本主義經(jīng)濟(jì)衰退，相對(duì)于傳統(tǒng)自由主義，新自由主義認(rèn)為面對(duì)政府公共服務(wù)供給能力的下降，政府尋求私人部門的支持，是現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果[8]。到上世紀(jì)九十年代初，新公共理論者認(rèn)為公共部門應(yīng)與私人部門相結(jié)合提供公共產(chǎn)品，提出了政府和社會(huì)資本合作，并發(fā)展出不同的共治合作模式[9]。多元合作共治應(yīng)用于公共產(chǎn)品供給，也應(yīng)用于城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境治理。

黨的十九大報(bào)告中明確指出，要形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的民主參與的治理體系，推動(dòng)多元主體的共同治理。多元共治理論包括治理主體的多元化、治理機(jī)制的多樣化和治理目的的公共性。具體是指治理主體之間通過(guò)合作、協(xié)商、競(jìng)爭(zhēng)、集體合作等多樣化的治理手段實(shí)現(xiàn)公共的利益。多元共治的基本特征有公共性、多元性和開(kāi)放性。

工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)的多元共治是政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)和公民共同參與，通過(guò)合作、協(xié)商、競(jìng)爭(zhēng)等手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)等公共利益。就目前而言，我國(guó)的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是對(duì)中心城區(qū)的國(guó)有工業(yè)用地進(jìn)行更新；第二階段是對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和工業(yè)園區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)；第三階段是對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。工業(yè)用地轉(zhuǎn)型主要是向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和以高新技術(shù)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)變（表1）。

表1 各銹帶類型土地轉(zhuǎn)型方向Table 1 The land transformation direction of each rust belt type

多元共治主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程是由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作共同協(xié)同。首先，政府進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策制定，規(guī)范市場(chǎng)和各主體的行為；其次，市場(chǎng)運(yùn)作的優(yōu)點(diǎn)就是高效率，通過(guò)市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)作助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；最后，社會(huì)組織、市民等參與到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中，通過(guò)政府的強(qiáng)制措施或激勵(lì)措施發(fā)揮自身的主體作用，形成三主體共同協(xié)作，相互補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式[11]。（圖1）

圖1 多元共治理論模型Fig.1 Multi governance theoretical model

1.2 多元共治分析框架

基于多元共治理論模型，城市銹帶土地轉(zhuǎn)型是政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)參與的協(xié)同共治，這為上海城市銹帶轉(zhuǎn)型提供了分析框架。

首先，政府主導(dǎo)的共治共享，通過(guò)制度的規(guī)范和政策的執(zhí)行，規(guī)范市場(chǎng)和主體的行為。在現(xiàn)有的政治體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的最主要力量，在多元共治框架模型中占有大部分的城市資源，具有較強(qiáng)的指揮能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。上海市政府作為負(fù)責(zé)單位，明確工業(yè)土地轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，鼓勵(lì)工業(yè)基地結(jié)合區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。政府負(fù)責(zé)銹帶轉(zhuǎn)型項(xiàng)目總體策劃，明確各個(gè)參與主體之間的權(quán)限和關(guān)系，協(xié)調(diào)各方面的利益，降低整體轉(zhuǎn)型過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，使轉(zhuǎn)型過(guò)程平穩(wěn)發(fā)展，轉(zhuǎn)型成果由主體共享。

其次，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的共治共享通過(guò)資本流入和管理效率緩解著政府公共支出的壓力，提高著工業(yè)土地轉(zhuǎn)型的效率。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的部分國(guó)有企業(yè)成立地產(chǎn)公司，躋身于地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之列。在上海典型的有寶鋼成立的寶地地產(chǎn)，華誼成立的華誼地產(chǎn)等。市場(chǎng)資本憑借其敏銳的洞察力和雄厚的資金在與政府的博弈中談判力不斷增強(qiáng)，通過(guò)公共資本與政府一起推動(dòng)地塊的更新與改造。

最后，社會(huì)參與的共治共享是指通過(guò)政府的強(qiáng)制措施和激勵(lì)措施社會(huì)組織、企業(yè)積極參與到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中來(lái)。社會(huì)在企業(yè)可以充分利用政府的資金支持和間接稅收優(yōu)惠，社會(huì)組織響應(yīng)政府的號(hào)召，發(fā)揮自身的主體作用。兩者共同參與制定政府的規(guī)范化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中，與政府協(xié)同共治，共享成果。

除此之外，共治共享理念貫穿政府政策、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)參與的方方面面。上海市政府極高的關(guān)注度是政策有效執(zhí)行的前提，上海市政府長(zhǎng)期的努力以及寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是銹帶轉(zhuǎn)型的輔助力，社會(huì)組織的配合是政策執(zhí)行順利開(kāi)展的動(dòng)力，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)參與相互協(xié)作、相互補(bǔ)充，提高轉(zhuǎn)型效率。

2 銹帶轉(zhuǎn)型的典型案例

本文選擇上海市楊浦區(qū)濱江地區(qū)銹帶轉(zhuǎn)型作為典型案例。濱江地區(qū)位于上海中心城區(qū)東北部的楊浦區(qū)，占地1293hm2，核心區(qū)范圍1003hm2，其中，現(xiàn)狀市政道路及水域面積15.84hm2，現(xiàn)狀地塊面積161.9hm2，包括：規(guī)劃保留地塊面積36.75hm2，已出讓及落實(shí)開(kāi)發(fā)主體地塊面積40.53hm2，已收儲(chǔ)待出讓地塊面積78.99hm2，待收儲(chǔ)土地5.64hm2（圖2）。全市范圍內(nèi)開(kāi)展工業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，相較于寶山鋼鐵、普陀桃浦工業(yè)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，楊浦濱江地區(qū)運(yùn)用共治共享理念，堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與，在老工業(yè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地轉(zhuǎn)型方面都取得了良好的效果。

圖2 楊浦區(qū)濱江土地規(guī)劃情況Fig.2 The riverside land planning of Yangpu District

2.1 濱江銹帶案例的背景介紹

在過(guò)去的50多年里，上海根據(jù)城市的定位和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體來(lái)說(shuō)，在改革開(kāi)放后，上海由單一的生產(chǎn)型工業(yè)基地向中心城市和港口城市的方向發(fā)展；90年代浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放后上海以建成經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心為目標(biāo)，開(kāi)始實(shí)施全方位的產(chǎn)業(yè)梯度化轉(zhuǎn)移，開(kāi)始培育第三產(chǎn)業(yè)、汽車等工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)和大規(guī)模集成電路等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

上海市工業(yè)用地根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也進(jìn)行了三個(gè)階段的開(kāi)發(fā)（圖3）。第一個(gè)階段（1992～2001年），上海的第二產(chǎn)業(yè)側(cè)重于發(fā)展精細(xì)化產(chǎn)業(yè)，中心城區(qū)的許多國(guó)有企業(yè)以協(xié)議出讓的方式將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。第二個(gè)階段（2002～2008年），根據(jù)上海市功能定位的調(diào)整，上海成立了上海產(chǎn)業(yè)合作促進(jìn)中心，承擔(dān)上海市產(chǎn)業(yè)升級(jí)、轉(zhuǎn)型、合作的推動(dòng)與促進(jìn)工作，工業(yè)區(qū)開(kāi)始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，存量工業(yè)用地開(kāi)始轉(zhuǎn)型升級(jí)，閑置和低效工業(yè)用地發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成了8號(hào)橋等一批優(yōu)秀的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園。第三個(gè)階段（2009年至今），根據(jù)《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)三年行動(dòng)計(jì)劃（2013～2015年）》、《上海市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)“十三五”規(guī)劃》等促進(jìn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的政策，按照“減重、加綠、強(qiáng)基、節(jié)約”的規(guī)劃理念，細(xì)化了工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)的流程和要求。上海市老工業(yè)基地的用地再開(kāi)發(fā)圍繞著自然修復(fù)與社會(huì)修復(fù)相結(jié)合的原則進(jìn)行，自然修復(fù)的具體的修復(fù)內(nèi)容包括土壤修復(fù)、水源修復(fù)、植物修復(fù)、景觀修復(fù)；社會(huì)修復(fù)的具體內(nèi)容主要是由于環(huán)境污染引起的產(chǎn)城不融合、基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善等問(wèn)題。漕河涇技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和桃浦工業(yè)園區(qū)等紛紛完成了向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。

圖3 工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段圖Fig.3 The transformation and development stage of Industrial Zone

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地再開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，多元共治貫穿著每一項(xiàng)政策執(zhí)行的全生命周期。上海市以政府為主導(dǎo)，通過(guò)“強(qiáng)政府、大社會(huì)”的治理模式，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民都參與到土地轉(zhuǎn)型的過(guò)程當(dāng)中來(lái)，多元主體之間互動(dòng)有序，合作充分。政府成立專項(xiàng)小組，統(tǒng)籌環(huán)境治理資金，建立了嚴(yán)格的資金轉(zhuǎn)移支付制度；企業(yè)積極參與改良生產(chǎn)技術(shù)，向以科技為主導(dǎo)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展；居民和社會(huì)組織積極主動(dòng)參與治理，今生生態(tài)環(huán)境修復(fù)的宣傳和教育活動(dòng)。

綜合來(lái)看，上海市老工業(yè)基地土地轉(zhuǎn)型執(zhí)行情況良好，但是為了進(jìn)一步了解上海老工業(yè)基地土地轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體情況，本文以楊浦區(qū)濱江的銹帶轉(zhuǎn)型為例，對(duì)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀、成效、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題進(jìn)行分析。

2.2 楊浦區(qū)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀

2003年上海政府印發(fā)了《上海市人民政府關(guān)于黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)的若干政策意見(jiàn)》。上海其他各區(qū)以此為契機(jī)，先后開(kāi)展工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)修復(fù)。楊浦區(qū)依據(jù)本區(qū)實(shí)際情況開(kāi)展銹帶轉(zhuǎn)型方案，主要包括轉(zhuǎn)型目標(biāo)、轉(zhuǎn)型方案實(shí)施的責(zé)任主體、轉(zhuǎn)型的覆蓋范圍、轉(zhuǎn)型的具體執(zhí)行方式及轉(zhuǎn)型的要求（圖4）。

圖4 楊浦區(qū)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀Fig.4 The current situation of transformation of riverside rust belt in Yangpu District

（1）轉(zhuǎn)型目標(biāo)。楊浦濱江銹帶轉(zhuǎn)型的目標(biāo)主要涵蓋以下幾個(gè)方面：首先，南段濱江進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，在布局科技創(chuàng)新和科技金融產(chǎn)業(yè)的同時(shí)注重歷史文化保護(hù)，提升濱江的品質(zhì)和人民的親水性。其次，中段濱江進(jìn)行土池管理和城市更新，在政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的原則下，打造公共創(chuàng)新空間。再次，北段濱江產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升、市政基礎(chǔ)配套建設(shè)和公共空間環(huán)境改善。最后，把濱江地區(qū)打造為以科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、金融科技為主導(dǎo)的產(chǎn)城融合、新舊交融、智慧低碳的創(chuàng)新帶，轉(zhuǎn)型為優(yōu)秀文化薈萃和生態(tài)文明示范的示范區(qū)，成長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引擎。

（2）轉(zhuǎn)型方案實(shí)施的責(zé)任主體。楊浦區(qū)根據(jù)習(xí)近平總書記“共建共治共享”的要求，構(gòu)建了由“指揮部+辦公室+濱江公司”組成的“三位一體”組織架構(gòu)，建立健全了多層次的指揮決策、督促協(xié)調(diào)、推進(jìn)落實(shí)的工作機(jī)制。其中政府指揮部統(tǒng)攬全局抓決策，辦公室協(xié)調(diào)推進(jìn)抓督促，濱江公司發(fā)揮主體作用抓落實(shí)[12]。濱江地區(qū)還將基層黨組織力量與生態(tài)修復(fù)工作相結(jié)合，組建了人人屋黨群志愿者服務(wù)站，服務(wù)濱江建設(shè)。上海在推進(jìn)土地收儲(chǔ)和企業(yè)騰退時(shí)，兼顧公共利益和企業(yè)利益，探索多元收儲(chǔ)方式和利益共享機(jī)制，努力做到共商、共建、共贏。由于濱江岸線企業(yè)眾多，相當(dāng)一部分被收儲(chǔ)企業(yè)傾向于選擇實(shí)物安置（異地搬遷）而非貨幣補(bǔ)償，以保障企業(yè)未來(lái)發(fā)展。上海通過(guò)區(qū)政府與國(guó)企簽訂整體戰(zhàn)略框架合作協(xié)議，以“合作開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)安置、政策優(yōu)惠”等方式，滿足收儲(chǔ)企業(yè)多元化安置補(bǔ)償需求。在堅(jiān)持公共利益優(yōu)先的前提下，維持好產(chǎn)權(quán)主體的利益，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，加快公共空間釋放、租賃戶清退和騰地交地等工作。

（3）轉(zhuǎn)型的覆蓋范圍。濱江地區(qū)位于上海市楊浦區(qū)，濱江地區(qū)的開(kāi)發(fā)包括平?jīng)?、大橋、定海、長(zhǎng)白、殷行和五角場(chǎng)鎮(zhèn)等6個(gè)街鎮(zhèn)轄區(qū)，自西向東分為五個(gè)開(kāi)發(fā)單元，總用地面積約12.93km2，岸線總長(zhǎng)度約15.5km[13]。

（4）轉(zhuǎn)型的具體執(zhí)行方式。楊浦區(qū)政府梯次推進(jìn)濱江發(fā)展帶的開(kāi)發(fā)，多次召開(kāi)工作聯(lián)席會(huì)議，確定了“發(fā)展一段、建設(shè)一段”的方案。首先，利用土地儲(chǔ)備平臺(tái)，通過(guò)市、區(qū)兩級(jí)政府聯(lián)手出資，通過(guò)政企合作的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行土地收儲(chǔ)，對(duì)舊改地塊進(jìn)行土地收儲(chǔ)，動(dòng)遷改善舊改地塊居民的住房條件，突破中心城人口密集區(qū)域舊改工作“難度大、費(fèi)用少”的瓶頸，對(duì)存量土地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局優(yōu)化。其次本著“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與”的原則，在企業(yè)遷移、轉(zhuǎn)型升級(jí)和引進(jìn)方面給企業(yè)較大的自主空間。最后，成立了上海楊浦濱江投資開(kāi)發(fā)有限公司，負(fù)責(zé)具體事務(wù)的承辦工作。

（5）轉(zhuǎn)型的要求。首先，楊浦區(qū)對(duì)人力、財(cái)力、物力等資源進(jìn)行整合規(guī)劃，將濱江銹帶建設(shè)作為重要工作，推動(dòng)工業(yè)片區(qū)的轉(zhuǎn)型和生態(tài)治理，提高土地植被豐富度，提高區(qū)域整體生態(tài)效益。其次，通過(guò)政府與企業(yè)合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)實(shí)地情況部署任務(wù)，階段性推進(jìn)轉(zhuǎn)型工作。再次，加大宣傳力度，運(yùn)用各類宣傳方式，還江于民。最后，公眾監(jiān)督必不可少。

2.3 楊浦區(qū)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的成效

楊浦濱江通過(guò)近十年的工作，濱江地區(qū)的銹帶轉(zhuǎn)型成為上海老工業(yè)基地成功轉(zhuǎn)型的標(biāo)桿。2019年習(xí)近平主席到上?？疾?，充分肯定了老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型的成果，評(píng)價(jià)“工業(yè)銹帶轉(zhuǎn)變成了生活秀帶”。濱江地區(qū)依據(jù)總體功能結(jié)構(gòu)細(xì)分段落類型，形成了中央活力段、公共功能段、居住生活段、郊野生態(tài)段、戰(zhàn)略預(yù)留段五類功能段。工業(yè)用地的清理和生態(tài)修復(fù)重建以生態(tài)和農(nóng)林等非建設(shè)功能為主，涵養(yǎng)生態(tài)資源，活化城市生態(tài)圈。同時(shí)對(duì)于轉(zhuǎn)型的土地規(guī)劃嚴(yán)格限制建筑用地。近年來(lái)，濱江地區(qū)功能布局合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向精細(xì)化第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)傾斜；社區(qū)進(jìn)行了有機(jī)更新，在社區(qū)組團(tuán)內(nèi)部之間，實(shí)現(xiàn)了建筑功能的共享復(fù)合；在建筑土地改造的同時(shí)營(yíng)造了生態(tài)多樣化空間，綠化、景觀、公共空間有了大幅提升，建成公共綠地36.5萬(wàn)m3，濱江南段核心區(qū)公共綠地綠化率達(dá)到20.3%[12]。（表2）

表2 楊浦區(qū)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的成效Table 2 The effectiveness of transformation of riverside rust belt in Yangpu District

2.4 楊浦區(qū)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)

制造業(yè)多樣化發(fā)展和高新技術(shù)的運(yùn)用。濱江沿線的楊樹(shù)浦發(fā)電廠、楊樹(shù)浦煤炭廠等企業(yè)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，搬離了濱江地區(qū)在政府的引導(dǎo)下，廢棄的廠房被改造為生態(tài)景觀、紅色教育基地等；楊樹(shù)浦水廠在經(jīng)歷了技術(shù)升級(jí)仍服務(wù)于濱江人民；同時(shí)在政府政策的引導(dǎo)支持下，上海高科技企業(yè)楊浦孵化基地建立起來(lái)，成長(zhǎng)出一批以高新技術(shù)為主的創(chuàng)新型企業(yè)，同時(shí)帶動(dòng)了地方服務(wù)業(yè)的發(fā)展，形成了“一路商圈”的特色景象。

堅(jiān)持生態(tài)文明共建共治共享。政府在總體統(tǒng)籌的同時(shí)兼顧點(diǎn)上突破，適時(shí)地啟動(dòng)地區(qū)沿線碼頭土地收儲(chǔ)工作和舊區(qū)居民房屋征收工作，建設(shè)共青森林公園、沿江步行棧道，將推進(jìn)生態(tài)發(fā)展與改善民生兩條主線結(jié)合起來(lái)。同時(shí)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)通過(guò)企業(yè)內(nèi)部改造和存量房屋轉(zhuǎn)移釋放更多公共空間，提升生態(tài)環(huán)境。最后，區(qū)域內(nèi)的黨員志愿者服務(wù)聯(lián)盟通過(guò)各種宣傳方式，幫助保持和提高生態(tài)成果。

多元主體共同參與，全面統(tǒng)籌，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。政府加大在公共基礎(chǔ)方面的投資，為濱江銹帶的轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)。同時(shí)作為多元主體之一，政府重視與沿線企業(yè)的密切聯(lián)系，建立有效的溝通機(jī)制，還成立了上海楊浦濱江投資建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司，使市場(chǎng)公司也參與其中。另外，轉(zhuǎn)型項(xiàng)目也有社會(huì)組織和志愿者的參與，打造開(kāi)放式濱江黨建品牌文化項(xiàng)目。同時(shí)深化群眾監(jiān)督，最終形成了政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民共同參與協(xié)同合作的體制。

2.5 楊浦區(qū)濱江銹帶轉(zhuǎn)型的問(wèn)題

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)缺乏融合，產(chǎn)業(yè)功能尚未顯現(xiàn)。新技術(shù)不等于新產(chǎn)業(yè)，人工智能等新技術(shù)需要與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用。截至2020年底，楊浦濱江12.93km2范圍內(nèi)，每平方公里的GDP產(chǎn)出較低[13]。區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)仍然主要依賴于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，缺乏重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的引領(lǐng)。濱江地區(qū)新引進(jìn)的創(chuàng)新型、知識(shí)型等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)之間橫向關(guān)聯(lián)度低，影響產(chǎn)業(yè)功能的顯現(xiàn)。濱江地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要從量的增加轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高。

配套服務(wù)功能弱。楊浦濱江老工業(yè)基地集中在第二產(chǎn)業(yè)，老工業(yè)園區(qū)坐落在上海繁華中心地段，但與周邊地區(qū)功能融合度不高，區(qū)域內(nèi)生活配套服務(wù)水平與周邊相比有一定差距。首先，缺乏與產(chǎn)業(yè)集群相配套的技術(shù)和公共服務(wù)的創(chuàng)新平臺(tái)；其次，基礎(chǔ)配套設(shè)施仍然存在短板，軌道交通線路不能有效覆蓋濱江地區(qū)，公共交通網(wǎng)絡(luò)與濱江地區(qū)未來(lái)發(fā)展的功能定位不符；最后，商住配套等還存在一定進(jìn)步空間，截至2020年底，濱江地區(qū)成片二級(jí)以下舊里的改造有1.5萬(wàn)戶尚未完成。

土地征用和封存成本高。目前，上海工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)成本較高，資金缺口較大。一方面，二次開(kāi)發(fā)需要向被淘汰的企業(yè)支付大量補(bǔ)償資金。這些資金包括違約金、企業(yè)主補(bǔ)償金、職工補(bǔ)償金等。如果淘汰污染企業(yè)，還需要大量的土地整理費(fèi)用。這些成本給區(qū)縣政府和園區(qū)經(jīng)營(yíng)者造成了過(guò)度的土地二次開(kāi)發(fā)成本負(fù)擔(dān)。另一方面，通過(guò)收購(gòu)、儲(chǔ)存、轉(zhuǎn)讓、自主開(kāi)發(fā)等多種方式對(duì)園區(qū)進(jìn)行區(qū)域調(diào)整和二次開(kāi)發(fā)的成本。受新增工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整、土地出讓年期調(diào)整等影響，工業(yè)用地“留地博利”的預(yù)期成本提高，工業(yè)用地收儲(chǔ)及其二次開(kāi)發(fā)力度成本隨之加大。此外，清理國(guó)家地方融資平臺(tái)、清理地方債務(wù)總量、清理地方債務(wù)、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等一系列新政策也相繼出臺(tái)，實(shí)行完全依靠財(cái)政資金投入、銀行借款、發(fā)債等方式的“土地收儲(chǔ)—出讓—再開(kāi)發(fā)”的模式已難以為繼[13]。

政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)不足。濱江地區(qū)銹帶轉(zhuǎn)型所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金和招商引資的政策性優(yōu)惠補(bǔ)貼由政府負(fù)責(zé)，除此之外，政府還要負(fù)責(zé)配套資源的更新維護(hù)。然而時(shí)間一長(zhǎng)，補(bǔ)貼金額就會(huì)逐漸減少，但是轉(zhuǎn)型過(guò)程仍在繼續(xù)。因此經(jīng)費(fèi)不足給濱江地區(qū)銹帶轉(zhuǎn)型造成了一定的困難，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的持久推進(jìn)。

3 完善銹帶轉(zhuǎn)型的對(duì)策

3.1 制定明確的規(guī)劃政策為轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障

楊浦區(qū)濱江“銹帶”之所以能夠轉(zhuǎn)化為“秀帶”，一個(gè)重要原因就是政府對(duì)于其未來(lái)的目標(biāo)有清晰的規(guī)劃。對(duì)于與工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的政策，應(yīng)在政府指導(dǎo)下完善制度結(jié)構(gòu)，并針對(duì)地塊性質(zhì)變化等各種情況制定明確的法規(guī)和政策。一方面要考慮城市空間地塊的開(kāi)發(fā),另一方面要通過(guò)多方面的努力,協(xié)調(diào)駐地企業(yè)等相關(guān)機(jī)構(gòu)的利益，完善工業(yè)用地整體改造相關(guān)政策，形成相對(duì)完整的法律體系。首先，政府在規(guī)劃中堅(jiān)持多主體共同參與、共同治理、智力成果共享的原則，明確發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展瓶頸和參與主體。對(duì)于工業(yè)基地的振興要打破空間壁壘，運(yùn)用整體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮城市的定位布局、產(chǎn)業(yè)分工布局等，處理好分工和協(xié)作的關(guān)系，推進(jìn)區(qū)域一體化[14]。在總體規(guī)劃層面注重政府各部門之間的協(xié)調(diào)配合，對(duì)于產(chǎn)業(yè)和土地的整合加強(qiáng)規(guī)劃方案，為工業(yè)用地的二次開(kāi)發(fā)提供必需的操作平臺(tái)。在細(xì)節(jié)規(guī)劃層面明確控規(guī)和可挖潛的存量工業(yè)用地進(jìn)行分類，以市場(chǎng)規(guī)劃和土地使用為導(dǎo)向，避免規(guī)劃中可能出現(xiàn)的市場(chǎng)與土地使用管理之間的矛盾。

3.2 多元主體協(xié)作參與，兼顧各方利益。

首先構(gòu)建多元主體協(xié)作參與的框架，不同的利益主體相互之間進(jìn)行充分的溝通，提高各個(gè)主體的積極性。政府在轉(zhuǎn)型過(guò)程中簡(jiǎn)政放權(quán)，引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新，注重企業(yè)在創(chuàng)新中的主體作用，多種途徑為企業(yè)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，減少因權(quán)限問(wèn)題而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)的阻礙。積極利用市場(chǎng)的力量，充分發(fā)揮社會(huì)組織和相關(guān)企業(yè)的作用，解決政府管不到、管不好，或者有心無(wú)力的事，同時(shí)注重信息平臺(tái)構(gòu)建、打造信息共享機(jī)制。政府可以考慮投融資運(yùn)作模式，組建開(kāi)發(fā)投資公司，在商業(yè)銀行的指導(dǎo)和保障下，具體進(jìn)行投融資業(yè)務(wù)和招商引資，加入到市場(chǎng)之中，擴(kuò)展協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的廣度和深度。土地出讓金的使用分配問(wèn)是題建議堅(jiān)持“取之于民、用之于民”理念，將土地出讓金使用范圍擴(kuò)大至教育、醫(yī)療衛(wèi)生等更多的民生領(lǐng)域讓更多的國(guó)民享受土地出讓金待遇。

其次在充分保障各方利益的前提下進(jìn)一步拓展土地再開(kāi)發(fā)的路徑。兼顧再開(kāi)發(fā)土地所在園區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，優(yōu)化開(kāi)發(fā)扶持資金在各方之間的分配比例，同時(shí)兼顧工業(yè)園區(qū)和企業(yè)主的利益。

3.3 完善政府主導(dǎo)下的土地轉(zhuǎn)型政策和配套的土地出讓制度

完善配套的土地出讓制度，首先要按照規(guī)定的工業(yè)工地轉(zhuǎn)商業(yè)用地和住宅用地等的年度數(shù)量嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)讓的比例和數(shù)量，采取措施控制通過(guò)一次性出讓工業(yè)用地獲得土地出讓金的行為，在同等條件下，政府鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展廢棄和閑置的土地。其次，土地轉(zhuǎn)讓以提升土地使用效益為導(dǎo)向，嚴(yán)格審核土地使用效率的指標(biāo)，完善和強(qiáng)化土地出讓的審批備案機(jī)制，對(duì)于土地價(jià)格分類分級(jí)制定，提高土地利用率低的土地供地價(jià)格。