農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地治理機(jī)制及效應(yīng)研究
——基于上海典型案例土地供應(yīng)方式的比較

徐小峰，陳基偉

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072；3. 南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇·南京 210023）

國(guó)家歷年來(lái)高度重視農(nóng)村土地制度改革對(duì)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的支撐作用。2013年十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2015年部署開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。2018年中央一號(hào)文《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》要求“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，深化農(nóng)村土地制度改革……完善農(nóng)村土地利用管理政策體系”。2020年中央一號(hào)文《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》指出要“破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，完善鄉(xiāng)村含有發(fā)展用地政策體系，明確用地類(lèi)型和供地方式，實(shí)行分類(lèi)管理”。2020年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出“根據(jù)不同要素屬性、市場(chǎng)化程度差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，分類(lèi)完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制”。2021年中央一號(hào)文《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》要求“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度……根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索靈活多樣的供地新方式”。國(guó)家層面各項(xiàng)政策意圖明確，土地資源市場(chǎng)化配置是今后城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)；強(qiáng)化土地制度供給，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化配置體制機(jī)制和探索靈活多樣的供地新方式，是提高集體土地市場(chǎng)化配置效率、支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要舉措。

學(xué)術(shù)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或入市研究較多，普遍認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化配置是今后土地制度改革的方向和必然趨勢(shì)[1-6]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的目標(biāo)是優(yōu)化集體建設(shè)用地資源配置、提高資源利用效率[7]，其中降低交易成本是重點(diǎn)、合理分配土地收益是核心[8-9]。有學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地配置過(guò)程中，收益分配比效率提升更重要，決定了市場(chǎng)化的實(shí)際路徑[7]。目前學(xué)術(shù)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(流轉(zhuǎn))模式[10-11]、收益分配[12-13]的理論研究較多。但從農(nóng)村實(shí)際需求角度，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制及其治理效應(yīng)的研究相對(duì)較少。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式有哪幾種？不同供應(yīng)方式的治理機(jī)制有什么差異，其治理效應(yīng)如何？相關(guān)利益主體如何選擇適合的供應(yīng)方式？本研究探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制及其治理效應(yīng)比較分析框架，基于上海市典型案例，探討不同供應(yīng)方式的治理機(jī)制和及其治理效應(yīng)的差異，分析影響治理效應(yīng)的關(guān)鍵要素和機(jī)制，提出相關(guān)完善建議。

1 制度基礎(chǔ)與分析框架

1.1 制度基礎(chǔ)

系統(tǒng)梳理對(duì)比歷次《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)相關(guān)條款，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式主要包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用（自辦、入股、聯(lián)營(yíng)等）和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（出讓、租賃、入股），具體見(jiàn)表1。結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修訂）和相關(guān)地區(qū)試點(diǎn)文件，本文將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式進(jìn)行了分類(lèi)（見(jiàn)圖1）。其中，使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自辦企業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)：集體自用），是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，使用集體建設(shè)用地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，土地使用權(quán)主體不發(fā)生變更，未發(fā)生土地交易行為。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)土地作價(jià)入股方式聯(lián)合舉辦企業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)：作價(jià)入股），是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，將集體建設(shè)用地作價(jià)入股，與社會(huì)資本共同舉辦企業(yè)，土地使用權(quán)由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移至合資舉辦企業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓?zhuān)ê?jiǎn)稱(chēng)：出讓?zhuān)?，是指集體土地使用權(quán)人在符合國(guó)家和地方土地管理規(guī)定下，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者支付土地使用權(quán)出讓費(fèi)用的行為。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)租賃（簡(jiǎn)稱(chēng)：租賃），是指集體土地所有權(quán)人在符合國(guó)家和地方土地管理規(guī)定下，將土地使用權(quán)以一定年限租賃給土地使用者，由土地使用者作為承租人支付土地租金的行為。

表1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式Table 1 Supply ways of rural collective construction land

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式Fig.1 Supply ways of rural collective construction land

1.2 分析框架

“治理機(jī)制”主要討論各相關(guān)利益主體在共同管理過(guò)程中互動(dòng)行為，以及彼此締結(jié)的權(quán)力和利益關(guān)系[14]。相關(guān)治理機(jī)制或治理模式的比較研究，重點(diǎn)考察要素包括權(quán)利主體、治理資源、組織機(jī)制、權(quán)力關(guān)系、利益分配等方面[7,9,15-17]，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)作為國(guó)土資源治理的一個(gè)環(huán)節(jié)，也涉及以上重點(diǎn)要素。結(jié)合典型案例調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)利益主體對(duì)于治理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防控也非常重視。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為一種鄉(xiāng)村要素資源和鄉(xiāng)村振興的基本載體，其供應(yīng)方式的配置效率和對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展可持續(xù)性[7,9,17-19]的影響，是考量農(nóng)村土地制度改革成效的重要目標(biāo)，應(yīng)該作為農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)方式治理效應(yīng)的評(píng)價(jià)依據(jù)。因此，本文將從供應(yīng)方式、組織機(jī)制、利益格局、風(fēng)險(xiǎn)防控四個(gè)方面和“資源配置效率”“發(fā)展可持續(xù)性”兩個(gè)維度，分別對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制和治理效應(yīng)進(jìn)行對(duì)比分析（圖2），并提出相關(guān)完善建議。

圖2 比較分析框架Fig.2 The comparative analysis framework

1.2.1 治理機(jī)制

（1）組織機(jī)制

治理主體、組織方式等，決定了資源配置的效率、治理成本和風(fēng)險(xiǎn)程度。土地使用權(quán)主體的差異影響著企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主性，而不同主體的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力也有著較大差異，治理主體會(huì)結(jié)合自己的能力和優(yōu)勢(shì)，來(lái)選擇不同的供應(yīng)方式，從而達(dá)到有效控制資源和高效利用資源的目的。規(guī)范的組織方式可以降低治理成本和風(fēng)險(xiǎn)，是供應(yīng)主客體選擇供應(yīng)方式的關(guān)鍵考慮因素。不同供應(yīng)方式，其土地使用權(quán)控制主體和市場(chǎng)化配置程度不同，資源配置的風(fēng)險(xiǎn)和治理成本也不盡相同。

（2）利益格局

主要是土地供應(yīng)過(guò)程中涉及到的治理主體在資源配置過(guò)程中的相關(guān)成本控制和利益分配。不同的利益分配格局，既涉及到主體之間的公平和區(qū)域之間的平衡，也涉及到代際之間的公平，是供應(yīng)方式選擇的關(guān)鍵因素。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)涉及各級(jí)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和農(nóng)民等多個(gè)利益主體，成本分?jǐn)偤屠娣峙涓窬种挥性诘玫较嚓P(guān)主體共同認(rèn)同的情況下，才能成為土地資源配置的有效方式，否則將帶來(lái)很多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)防控

風(fēng)險(xiǎn)防控是政府和企業(yè)決策的重要依據(jù)之一，政府需要考慮政策路徑對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；企業(yè)需要考慮到政策路徑對(duì)企業(yè)盈利空間和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響。因此，政府會(huì)通過(guò)設(shè)計(jì)制度政策、規(guī)范管理程序、設(shè)置管理主體權(quán)限等相關(guān)措施，來(lái)降低不同供應(yīng)方式的政策風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到穩(wěn)定有序推進(jìn)制度改革和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。企業(yè)也會(huì)通過(guò)供應(yīng)方式選擇、合同約定、監(jiān)管協(xié)議等契約型規(guī)定，來(lái)規(guī)避投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)盈利空間。

1.2.2 治理效應(yīng)

（1）資源配置效率

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地配置是否合理成功，一方面要看現(xiàn)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有哪些供應(yīng)方式，路徑是否通暢，即制度供給是否有效；另一方面要看相關(guān)利益主體對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的響應(yīng)，其需求是否得到滿(mǎn)足，即供需是否匹配。前者體現(xiàn)為政府配套制度政策供給；后者體現(xiàn)為企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)制度政策供給的選擇。程序規(guī)范是政府管控風(fēng)險(xiǎn)的重要方式，也是保護(hù)政府職員的重要手段，因此，在制度政策供給層面，政府特別強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范；另外，程序規(guī)范也是體現(xiàn)公平、公正的重要方式，是指導(dǎo)實(shí)踐操作的準(zhǔn)繩，原則上所有利益相關(guān)主體都應(yīng)該在規(guī)范的程序中運(yùn)行，從而提高操作效率。土地資源市場(chǎng)化配置，是農(nóng)村土地制度改革的基本方向，有利于提高資源利用效率[7]。

（2）發(fā)展可持續(xù)性

主要是指某一種供應(yīng)路徑，能否轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民可持續(xù)增收的能力，它不僅取決于交易成本與收益分配的平衡，也取決于該供應(yīng)方式是否風(fēng)險(xiǎn)可控。因此，路徑可持續(xù)性與利益格局和風(fēng)險(xiǎn)程度密切相關(guān)。

2 案例實(shí)證分析

2.1 案例選取

本文采用典型案例對(duì)比研究方法，選取上海嘉定區(qū)瀝江生態(tài)園、“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”和松江區(qū)新浜鎮(zhèn)工業(yè)用地等3個(gè)項(xiàng)目作為研究對(duì)象。以上3個(gè)項(xiàng)目分別采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用（集體自用）、作價(jià)入股和出讓方式供地，其所在區(qū)域在供地前相關(guān)規(guī)劃已經(jīng)覆蓋、已完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，具備了土地資源市場(chǎng)化配置的規(guī)劃基礎(chǔ)和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，項(xiàng)目供應(yīng)方式基本特征見(jiàn)表2。

表2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的基本特征Table 2 Basic characteristics of rural collective construction land supply ways

2.2 治理機(jī)制

2.2.1 組織機(jī)制

（1）集體自用方式

供地過(guò)程涉及的主要利益相關(guān)方為村集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)集體建設(shè)用地使用方式獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，按照租賃企業(yè)需求，開(kāi)發(fā)建設(shè)游客綜合服務(wù)中心后，租賃給社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。由社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)裝修后投入運(yùn)營(yíng)。村集體經(jīng)濟(jì)組織不參與企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)。政府部門(mén)主要提供相關(guān)政策支持、行政審批服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（2）作價(jià)入股方式

在政府引導(dǎo)下，由國(guó)資集團(tuán)公司搭建平臺(tái)，引入市場(chǎng)投資主體與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，實(shí)現(xiàn)多方合作共建。供地過(guò)程涉及的主要利益相關(guān)方為村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)資投資企業(yè)、合資項(xiàng)目公司、第三方資產(chǎn)評(píng)估公司等。村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，作價(jià)入股與投資公司合作成立合資項(xiàng)目公司。村集體經(jīng)濟(jì)組織與合資項(xiàng)目公司簽訂作價(jià)入股合同，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)移交到合資項(xiàng)目公司名下。相關(guān)過(guò)程需要得到村集體經(jīng)濟(jì)組織社員代表大會(huì)決議通過(guò)，方可生效。第三方資產(chǎn)評(píng)估公司，受村集體經(jīng)濟(jì)組織委托開(kāi)展土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，經(jīng)村集體組織集體決策同意后生效。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)以及后續(xù)經(jīng)營(yíng)由合資項(xiàng)目公司具體承擔(dān)，村集體經(jīng)濟(jì)組織代表作為合資項(xiàng)目公司董事會(huì)3人之一，參與涉及股權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等重大事項(xiàng)的決策，并享有一票否決權(quán)，保證了村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心利益。政府部門(mén)負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、管理協(xié)調(diào)以及行政審批等相關(guān)服務(wù)，提供必要市政基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

（3）出讓方式

在政府政策指導(dǎo)下，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)交易平臺(tái)，集體經(jīng)濟(jì)組織將土地使用權(quán)出讓給社會(huì)資本企業(yè)。供地過(guò)程中涉及主體包括各級(jí)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民、社會(huì)資本企業(yè)。集體經(jīng)濟(jì)組織采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓等方式，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年期內(nèi)一次性供應(yīng)給企業(yè)，并獲得一次性土地出讓收益；企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營(yíng)中自負(fù)盈虧，承擔(dān)相關(guān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府、集體和農(nóng)民與后續(xù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損或收益沒(méi)有關(guān)聯(lián)。各級(jí)政府根據(jù)職能在入市過(guò)程中扮演著入市制度環(huán)境和交易規(guī)則的構(gòu)建者、市場(chǎng)準(zhǔn)入事項(xiàng)的管理者、市場(chǎng)培育者；土地增值收益分配的協(xié)調(diào)者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者等重要角色[20]。鎮(zhèn)聯(lián)合社或村合作社（含農(nóng)民）作為出讓主體，享有完全的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，入市意向和出讓方案均須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會(huì)議決議，取得2/3以上成員或代表成員同意，方可進(jìn)行出讓。社會(huì)資本企業(yè)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓方，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及受讓后的開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)等。

2.2.2 利益格局

（1）集體自用方式

村集體經(jīng)濟(jì)組織使用自有土地，不需繳納土地使用相關(guān)費(fèi)用，但需要向政府交納土地指標(biāo)費(fèi)用。村集體經(jīng)濟(jì)組織將建設(shè)好的旅游綜合服務(wù)中心，租賃給社會(huì)經(jīng)營(yíng)公司，按年度獲得租金收益，后續(xù)將根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況建立租賃費(fèi)用遞增機(jī)制。農(nóng)民則通過(guò)前期集體產(chǎn)權(quán)制度改革，每年獲得股份分紅收益。社會(huì)經(jīng)營(yíng)公司，前期成本主要包括裝修費(fèi)用和租賃費(fèi)用。在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，水電氣網(wǎng)等相關(guān)市政基礎(chǔ)配套由政府承擔(dān)。政府投資更多的關(guān)注社會(huì)效應(yīng)，后續(xù)該區(qū)域作為工業(yè)園區(qū)生態(tài)后花園，為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供商務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府功能完善與企業(yè)經(jīng)營(yíng)增收雙贏。

（2）作價(jià)入股方式

村集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)企業(yè)在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和村莊治理過(guò)程中達(dá)成了目標(biāo)共識(shí)，通過(guò)股權(quán)配置實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的長(zhǎng)期共享。股權(quán)配置的本質(zhì)就是利益分配，“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”項(xiàng)目通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股（占股20%），明確了集體經(jīng)濟(jì)組織和投資企業(yè)的收益分配格局；結(jié)合前期完成的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明確了集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的收益分配格局，從而在投資企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民之間建立了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)了整個(gè)項(xiàng)目共建、企業(yè)共治和收益共享。同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目區(qū)域整體開(kāi)發(fā)，區(qū)域環(huán)境狀況和風(fēng)貌品質(zhì)得到較大提高，宅基地資產(chǎn)得到較大程度提高，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民資產(chǎn)增收。

（3）出讓方式

政府層面制定了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理制度》《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地集體收益分配管理規(guī)定》，采取分用途、分市場(chǎng)的差別化調(diào)節(jié)金制度，建立了合理的增值收益分配機(jī)制，明確了集體收益分配要求。參照國(guó)有土地出讓收益征繳、分配模式，按入市成交總價(jià)計(jì)提一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金（即商服用地50%，工業(yè)用地20%）。在入市試點(diǎn)期間，由于尚未明確契稅征收，土地受讓方須再按成交價(jià)款3%繳納調(diào)節(jié)金。收益分配方面，市級(jí)財(cái)政明確不收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)統(tǒng)籌使用。其中，調(diào)節(jié)金的30%在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，其余70%撥付地塊所在街鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)的反哺，優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的浦南地區(qū)低效用地減量化、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)民集中居住等，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展權(quán)的有效統(tǒng)籌。出讓收入扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金和土地開(kāi)發(fā)成本后的剩余部分，歸鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不以現(xiàn)金形式直接分配到農(nóng)民，而是以股權(quán)增值方式追加量化成員股份，年終產(chǎn)生收益后按一定比例按份額發(fā)放紅利。分配情況納入農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺(tái)公開(kāi)，接受集體內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。

2.2.3 風(fēng)險(xiǎn)防控

（1）集體自用方式

采取該供應(yīng)方式，村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益相對(duì)固定，分別按照合同約定和股份占比獲得相對(duì)穩(wěn)定的年收益。社會(huì)經(jīng)營(yíng)公司則需要自己承擔(dān)相關(guān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。調(diào)研了解到，該區(qū)域村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)富裕，普遍采取開(kāi)發(fā)建設(shè)產(chǎn)權(quán)物業(yè)用于租賃獲得穩(wěn)定收益，基本不直接投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)；政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為，直接自己投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體企業(yè)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)能力具有較高要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如果缺乏企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，容易造成企業(yè)虧損和倒閉。為監(jiān)督雙方合同履約情況，村集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂的租賃合同，需要納入工業(yè)園區(qū)管委會(huì)集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，以保障雙方利益。

（2）作價(jià)入股方式

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的信任，是資本下鄉(xiāng)的社會(huì)基礎(chǔ)，也會(huì)降低企業(yè)下鄉(xiāng)的交易成本[21]。該項(xiàng)目通過(guò)嘉定區(qū)政府與地產(chǎn)集團(tuán)簽訂整體開(kāi)發(fā)意向、華亭鎮(zhèn)政府與地產(chǎn)鄉(xiāng)悅簽訂合作協(xié)議的方式，增強(qiáng)了企業(yè)、村集體和農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目可行性和穩(wěn)定性的預(yù)期，提高了彼此之間合作的信任度，從而為后續(xù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體表決、項(xiàng)目審批推進(jìn)奠定了較好的基礎(chǔ)。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其性質(zhì)是追求利益最大化，尤其當(dāng)市場(chǎng)發(fā)生波動(dòng)、企業(yè)遭遇經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)，更容易使市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)向村集體和農(nóng)民傳導(dǎo)，使農(nóng)民成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)者[21]。該項(xiàng)目通過(guò)作價(jià)入股，集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)建立了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要和投資經(jīng)營(yíng)公司共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此該項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本企業(yè)要求比較高，需要具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)能力，這也是該項(xiàng)目考慮與國(guó)資企業(yè)合作的因素之一，國(guó)企一般資本雄厚，承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任，也有政府背書(shū)，與國(guó)企合作穩(wěn)定性相對(duì)較高。同時(shí)，為了降低集體資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，該項(xiàng)目在簽訂合同時(shí)，明確了區(qū)規(guī)劃資源局和鎮(zhèn)政府作為合同見(jiàn)證人，并將項(xiàng)目自持比例提高至100%，明確相關(guān)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等重大事項(xiàng)必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，村集體經(jīng)濟(jì)組織代表（3個(gè)董事之一）具有一票否決權(quán)。

（3）出讓方式

試點(diǎn)過(guò)程中，政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行了重點(diǎn)考慮和安排。一是政府明確劃定可入市情形。為合理規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民利益不受損，基于入市地塊權(quán)屬清晰、具備開(kāi)發(fā)建設(shè)基本條件等“凈地”出讓原則等入市條件，甄別和篩選地上物動(dòng)遷成本高、涉法涉訴、已列入征地計(jì)劃等不宜入市情形。同時(shí)通過(guò)建立了入市研判制度，由政府職能部門(mén)對(duì)擬地塊情況進(jìn)行研判，以確保入市地塊符合用地、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)要求，產(chǎn)權(quán)清晰，具備開(kāi)發(fā)利用的基本條件。二是規(guī)范了民主決策程序。入市試點(diǎn)的決策過(guò)程堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在入市過(guò)程中充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等自治權(quán)，集體決策過(guò)程明確“兩次委托、兩次決策、兩次匯報(bào)”程序，入市意向與出讓方案均須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或社員代表大會(huì)決議，并取得三分之二以上成員或社員代表同意。三是統(tǒng)一平臺(tái)監(jiān)管。集體建設(shè)用地入市與國(guó)有建設(shè)用地一樣，統(tǒng)一納入全市土地全生命周期管理平臺(tái)，落實(shí)土地全要素（社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素）和全流程（開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、退出等要求）系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。為確保在集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用中，政府各相關(guān)部門(mén)行使土地出讓后續(xù)監(jiān)管職能，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增設(shè)出讓人、受讓人、區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作協(xié)調(diào)小組三方共同簽訂的《上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)開(kāi)發(fā)建設(shè)與利用監(jiān)管協(xié)議》，由于區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作協(xié)調(diào)小組不具法律主體資格，委托區(qū)規(guī)劃資源局簽訂開(kāi)發(fā)建設(shè)與利用監(jiān)管協(xié)議。同時(shí)，政府制定了不同土地用途的出讓合同模板，減少由于合同不規(guī)范或合同信息疏漏造成了利用低效和違法違規(guī)行為，通過(guò)合同契約關(guān)系約束出讓人和受讓人行為。

表3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理機(jī)制比較Table 3 The governance mechanisms comparison of rural collective construction land supply ways

2.3 治理效應(yīng)

2.3.1 資源配置效率

（1）集體自用方式

采取集體建設(shè)用地使用方式自用，交易成本低。但考慮到后續(xù)租賃，目前缺乏租賃供需信息公開(kāi)發(fā)布平臺(tái)，需要村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)企業(yè)分別各自私下搜尋需求方和供給方，信息搜尋成本和談判成本較高，且達(dá)成交易的可能性不高。結(jié)合前期實(shí)踐，目前市級(jí)層面已經(jīng)建立了規(guī)范的操作程序，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用尚未納入規(guī)劃資源部門(mén)統(tǒng)一審批和交易平臺(tái)，規(guī)劃資源部門(mén)缺乏相關(guān)的監(jiān)管手段。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流動(dòng)，交易范圍受限制，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，土地資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)配置得到更好體現(xiàn)；村集體經(jīng)濟(jì)組織租金的確定缺乏相應(yīng)程序和標(biāo)準(zhǔn)，主要通過(guò)雙方協(xié)商確定，無(wú)法有效保障村集體經(jīng)濟(jì)組織利益。

（2）作價(jià)入股方式

采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股方式供地，其供給和需求隱蔽性強(qiáng)，供需較難匹配。案例項(xiàng)目的投資公司是主動(dòng)尋找供給信息的一方。投資公司前期對(duì)上海各郊區(qū)進(jìn)行了充分的調(diào)研和考察，綜合考慮區(qū)政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意愿和魄力、郊區(qū)資源環(huán)境稟賦、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、規(guī)劃建設(shè)空間和用地指標(biāo)等前提下確定，歷時(shí)一年多，時(shí)間成本和搜尋成本較高；村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)屬于被動(dòng)接受的一方，在區(qū)和鎮(zhèn)政府牽線和背書(shū)的情況下確定與投資公司開(kāi)展合作。關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股，政府層面并沒(méi)有明確的政策規(guī)定和規(guī)范性操作流程，整個(gè)項(xiàng)目都是在探索中試點(diǎn)，目前上海市正結(jié)合該項(xiàng)目研究制定相關(guān)政策和規(guī)范操作流程。關(guān)于土地作價(jià)入股合同，也缺乏規(guī)范的合同模板，是由項(xiàng)目公司主動(dòng)對(duì)比國(guó)有建設(shè)用地出讓合同和入市試點(diǎn)出讓合同基礎(chǔ)上，與村集體協(xié)商確定。土地要素作價(jià)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到合資企業(yè)（含集體經(jīng)濟(jì)組織股份）名下，實(shí)現(xiàn)了土地資源的流轉(zhuǎn)；土地價(jià)格通過(guò)聘請(qǐng)第三方估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估確定，并作為股本金入股合資企業(yè)。土地評(píng)估過(guò)程雖然引入了第三方資產(chǎn)評(píng)估公司，但第三方資產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)集體土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，并非完全按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，而是在區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府與投資企業(yè)簽訂投資協(xié)議基礎(chǔ)上，綜合考慮投資企業(yè)對(duì)項(xiàng)目所在村及相鄰村區(qū)域整體開(kāi)發(fā)成本的基礎(chǔ)上綜合確定。由于缺乏集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估價(jià)格缺乏底價(jià)參考。另外，在作價(jià)入股過(guò)程中，沒(méi)有其他公司參與相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)性談判，市場(chǎng)化程度相對(duì)較低。

（3）出讓方式

案例項(xiàng)目地塊納入了上海市統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)平臺(tái)實(shí)施公開(kāi)出讓?zhuān)ㄟ^(guò)互聯(lián)網(wǎng)公示交易信息，明確使用權(quán)獲取方式、申請(qǐng)使用對(duì)象、使用用途、抵押融資和土地登記等相關(guān)內(nèi)容，有效降低了用地意向企業(yè)土地交易成本，包括搜尋成本、談判成本和尋租成本，提高了用地企業(yè)獲取土地的效率[8]。有意向企業(yè)均可提交用地申請(qǐng)，公平參與項(xiàng)目交易。程序相對(duì)規(guī)范，政府部門(mén)參照城市建設(shè)用地出讓管理要求，制定了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓細(xì)則》和《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市操作流程》，案例項(xiàng)目出讓采取審批制，除省去征地審批與國(guó)有建設(shè)用地同等要求，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、勘測(cè)定界、環(huán)境評(píng)估、地價(jià)核查等，審批流程納入全市統(tǒng)一的土地審批平臺(tái)，由市土地交易中心統(tǒng)一組織出讓。政府制定出臺(tái)了《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供價(jià)格參考。村集體委托第三方資產(chǎn)評(píng)估公司開(kāi)展土地出讓價(jià)格評(píng)估，評(píng)估底價(jià)不得低于基準(zhǔn)地價(jià)。土地使用權(quán)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)交易，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)化程度相對(duì)較高。

2.3.2 發(fā)展可持續(xù)性

（1）集體自用方式

案例項(xiàng)目通過(guò)集體建設(shè)用地使用方式+物業(yè)租賃方式，將村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和社會(huì)經(jīng)營(yíng)公司捆綁形成共同利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，可以在前期土地取得成本較低情況下，為村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得長(zhǎng)期較為穩(wěn)定的收益。但村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益受社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況影響較大，租賃方（社會(huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)）需具有較好的經(jīng)營(yíng)能力，能夠持續(xù)盈利，否則租賃合同將因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善而終止。該路徑對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織資金有一定要求（承擔(dān)前期指標(biāo)費(fèi)用和開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用），對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理能力要求不高，適合缺乏經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)作能力、但有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦的村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（2）作價(jià)入股方式

案例項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作價(jià)入股的同時(shí)，通過(guò)與村集體簽訂區(qū)域整體開(kāi)發(fā)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地集中安置和區(qū)域空間布局優(yōu)化，將原本分散、碎片化的土地進(jìn)行了集中開(kāi)發(fā)，保障了開(kāi)發(fā)功能的實(shí)現(xiàn)、降低了交易成本和土地統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的難度，實(shí)現(xiàn)了土地增值收益的整合和提升[22]。通過(guò)作價(jià)入股方式，建立了村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、農(nóng)民等主題之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目共建、共治和共享。同時(shí)，通過(guò)該項(xiàng)目實(shí)施，改善了鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌和居住品質(zhì)，也提供了一些就業(yè)崗位，促進(jìn)了村集體部分青年人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了活力。該路徑對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織資金要求較低（調(diào)研了解到，項(xiàng)目所在村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，項(xiàng)目過(guò)程中不承擔(dān)相關(guān)開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用，前期費(fèi)用均由投資公司提供），對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理能力要求也不高，適合缺乏經(jīng)營(yíng)管理運(yùn)作能力且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、但具有一定資源稟賦的村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（3）出讓方式

集體經(jīng)濟(jì)組織采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓等方式，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年期內(nèi)一次性供應(yīng)給企業(yè)，并獲得一次性土地出讓收益；企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營(yíng)中自負(fù)盈虧，承擔(dān)相關(guān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府、集體和農(nóng)民與后續(xù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損或收益沒(méi)有關(guān)聯(lián)。該路徑，村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展是否可持續(xù)，取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理能力的強(qiáng)弱，經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)則可長(zhǎng)期穩(wěn)定增收，否則存在一定不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

表4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)方式的治理效應(yīng)比較Table 4 The governance effects comparison of rural collective construction land supply ways

2.4 治理效應(yīng)影響因素分析

2.4.1 村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力偏低，影響農(nóng)村環(huán)境品質(zhì)可持續(xù)發(fā)展

作價(jià)入股案例中，投資企業(yè)反映目前項(xiàng)目所在村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力相對(duì)較弱，低水平治理將嚴(yán)重影響區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生和建筑風(fēng)貌，從而影響鄉(xiāng)村旅游客流量，不利于企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)和區(qū)域環(huán)境品質(zhì)穩(wěn)定。但投資企業(yè)全權(quán)代理行使很多村莊治理職能，實(shí)施保姆式物業(yè)管理又會(huì)導(dǎo)致投資企業(yè)成本持續(xù)高企，希望政府能夠明確治理主體、內(nèi)容和責(zé)任，加快提高村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力。

2.4.2 村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力偏弱，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

出讓案例通過(guò)部分收益區(qū)域統(tǒng)籌和壯大集體經(jīng)濟(jì)組織方式來(lái)分別解決區(qū)域間平衡問(wèn)題和長(zhǎng)效增收問(wèn)題，但路徑是否可持續(xù)依賴(lài)于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理能力的強(qiáng)弱。如果集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理能力不夠，會(huì)出現(xiàn)集體資產(chǎn)虧損問(wèn)題，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民的長(zhǎng)效增收，需要政府通過(guò)完善土地收益分配機(jī)制、增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織自造血能力等方式來(lái)降低此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。集體自用案例反映由于村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力不足，一般考慮采取簡(jiǎn)單而單一的物業(yè)租賃方式獲得收益，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)壯大。

2.4.3 利益分配和保障制度不健全，影響區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配不僅要考慮政府與集體、農(nóng)民間的均衡，同時(shí)也要兼顧不同集體或區(qū)域間的公平[11]。作價(jià)入股案例相關(guān)收益主要按照股份占比，在投資企業(yè)和村集體之間分配，沒(méi)有考慮政府在收益分配中的調(diào)節(jié)作用，存在不同村集體之間的利益平衡問(wèn)題。畢竟鄉(xiāng)村建設(shè)空間和指標(biāo)有限，各村集體在發(fā)展空間上存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如果將20%的股權(quán)收益全部只分配給聯(lián)一村，其他村集體存在一定的不滿(mǎn)情緒，影響社會(huì)穩(wěn)定?；鶎诱痛寮w經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)心后續(xù)收益不穩(wěn)定，引發(fā)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。比如作價(jià)入股案例中，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要與企業(yè)共同承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在未建立最低收益保障和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度的前提下，受企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)影響較大，可能因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)不善造成村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益不穩(wěn)定或降低的情況，從而引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

2.4.4 集體建設(shè)用地管理制度不完善，影響相關(guān)主體參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性

如作價(jià)入股相關(guān)法律政策對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股的股權(quán)持有、轉(zhuǎn)讓抵押、爭(zhēng)議處置以及退出機(jī)制等方面未作明確，且作價(jià)入股缺乏統(tǒng)一規(guī)范的合同模板，存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，將影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織集體自用方式，集體利益風(fēng)險(xiǎn)較小，但也存在市場(chǎng)化配置效率不高、審批監(jiān)管缺乏相關(guān)規(guī)范管理，容易出現(xiàn)土地利用低效和民事糾紛等問(wèn)題，不利于土地資源合理高效利用。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套政策如稅收、金融支持政策，需要國(guó)家層面給予統(tǒng)一指導(dǎo)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)中介服務(wù)組織及管理規(guī)范有待加快完善。由于缺乏相關(guān)明確制度和政策規(guī)定，投資企業(yè)主體擔(dān)心因?yàn)檎畵Q屆等原因取消和變更原本支持的政策或事項(xiàng)，導(dǎo)致企業(yè)利益受損；集體經(jīng)濟(jì)組織則擔(dān)心土地利用過(guò)程中存在違反后續(xù)制定的法律、法規(guī)的行為，造成項(xiàng)目無(wú)法正常推進(jìn)或擱置。基層管理部門(mén)也擔(dān)心目前的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為會(huì)成為今后的違法行為。

3 結(jié)論與建議

3.1 主要結(jié)論

一是村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是影響供應(yīng)方式選擇和治理機(jī)制的主要因素；搭建市場(chǎng)交易平臺(tái)、規(guī)范交易價(jià)格機(jī)制，是提高市場(chǎng)化配置效率的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力、政府政策程序規(guī)范程度、收益分配和保障機(jī)制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理能力是影響村集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵治理因素。

二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不同供應(yīng)方式都有其獨(dú)特的特點(diǎn)和適用價(jià)值，也存在不同程度的制度缺陷和政策風(fēng)險(xiǎn)，需要政府管理部門(mén)加強(qiáng)制度和政策的供給側(cè)改革，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化配置水平，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力，完善集體建設(shè)用地管理制度和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

3.2 政策建議

針對(duì)案例中尚存在的問(wèn)題，提出以下建議：

一是提高村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力。上述供應(yīng)方式是否可推廣，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益是否可持續(xù)增長(zhǎng)，最終還是取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織自治能力和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力。建議加大力度培植或聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理管理集體資產(chǎn)管理公司[23]，提高資產(chǎn)管理公司運(yùn)作管理能力，確保集體資產(chǎn)能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定保值增值；加強(qiáng)村集體基層隊(duì)伍能力建設(shè)和村集體自治組織規(guī)范化建設(shè)，增強(qiáng)村民自治的主動(dòng)參與性和村莊集體行動(dòng)能力，提高農(nóng)村社區(qū)治理水平。

二是建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理基金制度等保障制度?？紤]到企業(yè)經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，建議采取企業(yè)年度收益部分比例預(yù)留方式，建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理基金[21]，或者探索建立“保底收益+股份分紅”的收益分配機(jī)制。當(dāng)企業(yè)受社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或虧損時(shí)，可用企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理基金或保底收益保障村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，確保農(nóng)民年度分紅收益相對(duì)穩(wěn)定，防止企業(yè)經(jīng)營(yíng)危機(jī)影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

三是建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基金制度。考慮到區(qū)域分配公平問(wèn)題，集體建設(shè)用地收益需要更多地體現(xiàn)集體建設(shè)用地對(duì)于農(nóng)村集體空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任[24]，建議按照“集體空間區(qū)域同責(zé)”的原則，從集體建設(shè)用地收益中提取一定比例，探索建立集體建設(shè)用地基金制度[25]，為促進(jìn)區(qū)域之間平衡、農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供資金保障。

四是完善集體建設(shè)用地管理制度體系。針對(duì)集體建設(shè)用地管理中存在的部分標(biāo)準(zhǔn)缺失、程序不規(guī)范、政策不健全、市場(chǎng)交易制度不完善、基準(zhǔn)地價(jià)未覆蓋、利益分配不合理、閑置處置制度缺失、監(jiān)管措施不到位等問(wèn)題，加快完善集體建設(shè)用地管理制度體系和配套政策[26]，形成標(biāo)準(zhǔn)合理、審批規(guī)范、政策健全、市場(chǎng)完整、處置有據(jù)的制度管理格局，為集體建設(shè)用地有序順暢供應(yīng)提供良好的制度環(huán)境，保障集體建設(shè)用地市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。