英國網(wǎng)絡空間治理的邏輯變遷
——基于治理主體、理念與方式三重維度的分析

孟令航 徐 紅

(同濟大學政治與國際關(guān)系學院 上海 200082)

互聯(lián)網(wǎng)時代，隨著人類社會對網(wǎng)絡空間的重視程度不斷加大、依賴程度日益加深，如何保障網(wǎng)絡空間的有效與穩(wěn)定業(yè)已成為21世紀不得不面對的重要問題，對網(wǎng)絡空間的治理訴求呼之欲出?；ヂ?lián)網(wǎng)雖不是發(fā)端于英國，但兼具老牌西方發(fā)達國家和美國盟友兩大身份的英國在網(wǎng)絡發(fā)展之初就占得先機。與此同時，資金的大量投入、社會各界的融入與人才的不斷培養(yǎng)使得英國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域持續(xù)處于世界第一梯隊，其在網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域亦成就斐然。據(jù)英國國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2019年91%的成年英國人均是互聯(lián)網(wǎng)用戶[1]，特別是在2020年年初至今新冠肺炎疫情肆意泛濫之際，英國互聯(lián)網(wǎng)使用量更是達到歷史新高，這足以從側(cè)面反映英國網(wǎng)絡空間治理涉及之廣、難度之大；據(jù)《世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2020》公布的世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展指數(shù)表明，英國在包含網(wǎng)絡空間治理在內(nèi)的綜合排名中高居第四位[2]。此番成就的取得，與20多年來英國在網(wǎng)絡空間治理中積累的實踐經(jīng)驗與不斷的策略調(diào)整密不可分。同時，英國作為“五眼聯(lián)盟”成員國和原歐盟成員國，其在網(wǎng)絡空間治理政策立法的實踐中具有非常突出的國際示范效應和“風向標”作用，特別是在“協(xié)助執(zhí)法”和“安全質(zhì)量”方面具有鮮明的國家特色，其在脫歐之后所選擇的網(wǎng)絡空間治理結(jié)構(gòu)更是引起各方的強烈關(guān)注。因此，探索英國網(wǎng)絡空間治理的邏輯變遷，并試圖對其發(fā)展趨勢加以研判具有較為重要的現(xiàn)實意義。本文旨在運用文本分析法對英國1996-2021年網(wǎng)絡空間治理進程進行梳理，建構(gòu)以治理主體、治理理念和治理方式的分析框架，分析其在不同時期的變遷，并對其未來可能的發(fā)展趨勢做出預測(見表1)。

表1 1996-2021年英國網(wǎng)絡空間治理邏輯變遷的分析框架

1 治理主體：從“行業(yè)自律”向“多元參與”過渡

在互聯(lián)網(wǎng)普及之初，網(wǎng)絡空間無政府主義彌漫于互聯(lián)網(wǎng)界，彼時網(wǎng)絡空間的監(jiān)管工作主要由行業(yè)協(xié)會進行自我管理，通過行業(yè)自律以便自我服務，政府只對計算機犯罪和技術(shù)研發(fā)予以關(guān)注。2003年，在英國政府積極助推下出臺的新法案標志著政府在網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域的回歸。2009年后，英國政府成為主導網(wǎng)絡空間治理的主體，在實踐中經(jīng)由社會協(xié)同，吸納各方利益訴求，以促進政府決策科學化、執(zhí)行合理化。為適應不斷變化的形勢，應對網(wǎng)絡安全威脅，2016年政府監(jiān)管職責進一步擴大。

1.1單一自治：行業(yè)協(xié)會自律時期(1996-2003年)羅伯特·多曼斯基曾指出，“網(wǎng)絡開始普及那時，專家、學者對互聯(lián)網(wǎng)及其政治文化的描述充斥著自由主義思潮，甚至接近于無政府主義?！盵3]作為個人主義氛圍濃厚的傳統(tǒng)市場經(jīng)濟國家，英國自互聯(lián)網(wǎng)在英普及伊始，提倡互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的自我管理與自我服務，成立了各種行業(yè)自律組織，如網(wǎng)絡服務供應商協(xié)會(ISPA)、獨立移動設備分類董事會(IMCB)等，這些行業(yè)協(xié)會機構(gòu)通過組織內(nèi)的溝通與協(xié)調(diào)，旨在達成行業(yè)自律守則，以促進互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)良性競爭，實現(xiàn)網(wǎng)絡空間自主管理。

隨著互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化進程加快，網(wǎng)絡空間出現(xiàn)越來越多的非法信息與有害信息。1996年，在英國貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部的倡導下，英國內(nèi)政部、倫敦警察廳等政府部門同主要的互聯(lián)網(wǎng)供應商一起商討如何更好地協(xié)同開展網(wǎng)絡空間治理工作?！禦3網(wǎng)絡安全協(xié)議》就是在此背景下，由網(wǎng)絡服務供應商協(xié)會(ISPA)、倫敦互聯(lián)網(wǎng)交流中心(LINX)和安全網(wǎng)絡基金會(SNF)聯(lián)合協(xié)商頒布的[4]。為更好地執(zhí)行這一安全協(xié)議，一個以具體落實該協(xié)議為宗旨的行業(yè)自律性組織——互聯(lián)網(wǎng)觀察基金會(IWF)正式成立。該協(xié)議要求ISP與IWF通力合作，一同處置網(wǎng)絡空間中的非法內(nèi)容，并協(xié)助警方追蹤非法內(nèi)容提供者。此協(xié)議之后也成為英國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律的綱領(lǐng)性文件之一。IWF通過自主制定行業(yè)政策，搜集網(wǎng)絡上與兒童虐待相關(guān)的有害內(nèi)容，使用自身開發(fā)的內(nèi)容分類和過濾系統(tǒng)來識別、評估和報告相關(guān)信息，同時還設置了以熱線電話為主的舉報渠道方便公眾舉報，并依照相關(guān)規(guī)定以“通告-取下”措施來努力使互聯(lián)網(wǎng)上潛在的非法或有害內(nèi)容最小化，促進對公眾尤其是兒童和年輕人的健康保護[5]。此后正式確立了能夠有效發(fā)揮自律效用的行業(yè)協(xié)會在網(wǎng)絡空間治理早期的主體地位。

1.2雙管齊下：行業(yè)自律與獨立監(jiān)管并行時期(2003-2009年)2003年，英國《通信法(2003)》的出臺可謂具有劃時代的意義，此法案擴大了以往“電信通信”的范圍，增添了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管等網(wǎng)絡空間治理相關(guān)內(nèi)容，并對當時的英國通訊電信網(wǎng)絡監(jiān)管體制進行改革，在原有五大電信和廣播電視監(jiān)管機構(gòu)基礎之上，成立了新的獨立監(jiān)管機構(gòu)——通信管理辦公室(OFCOM)，其直接對議會負責，內(nèi)部運作具有高度自主性。該法案隨后成為英國在該領(lǐng)域進行監(jiān)管和規(guī)范行為的基本性法律，至今仍對電信和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管具有重大影響。

OFCOM是為了適應廣播電視網(wǎng)、電信網(wǎng)和計算機互聯(lián)網(wǎng)三者間業(yè)務與技術(shù)相互交叉滲透而成立的統(tǒng)一負責英國電視、電信和無線廣播監(jiān)管的機構(gòu)。這個獨立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)徹底打破了原來信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務得到進一步融合，節(jié)約了部門間事務協(xié)調(diào)的成本，進一步提高了監(jiān)管水平[6]。根據(jù)《通信法(2003)》的規(guī)定，其工作內(nèi)容涉及廣泛，與網(wǎng)絡空間治理相關(guān)的職責主要是確保公眾可獲得高速寬帶數(shù)據(jù)服務、防止公眾遭遇傷害性信息攻擊以保護隱私、對互聯(lián)網(wǎng)接入服務商進行注冊登記管理并對接入服務市場進行管理，以及對網(wǎng)絡運營商是否遵守法律法規(guī)、是否按時繳費等事項進行監(jiān)管[7]。OFCOM將曾經(jīng)主要強調(diào)內(nèi)容治理的網(wǎng)絡空間治理擴展加入了信息基礎設施治理的相關(guān)內(nèi)容，使得治理范疇更能適應不斷變化的網(wǎng)絡空間形勢。同時行業(yè)自律協(xié)會仍在內(nèi)容治理上發(fā)揮效用，與通信辦公室一道，兩者分工明確，共同維護了英國網(wǎng)絡空間的秩序。

1.3多元共治：政府——社會協(xié)同時期(2009-2016年)隨著英國對網(wǎng)絡空間的依賴程度日益增強，網(wǎng)絡匿名攻擊、網(wǎng)絡恐怖主義、個人數(shù)據(jù)保護、關(guān)鍵信息基礎設施保護(CIIP)等新興領(lǐng)域業(yè)已成為英國政府所關(guān)注的熱點話題，網(wǎng)絡空間治理范式客觀上得以拓展，不僅僅再局限于內(nèi)容審查、網(wǎng)絡犯罪等傳統(tǒng)范疇，國家網(wǎng)絡安全問題提上議事日程，并逐漸成為英國網(wǎng)絡空間治理的核心內(nèi)容。

2009年，英國發(fā)布首部關(guān)于網(wǎng)絡安全的國家級戰(zhàn)略《英國網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略：網(wǎng)絡空間的安全、可靠與可恢復》，該戰(zhàn)略旨在通過提高網(wǎng)絡知識、能力與決策水平，以降低網(wǎng)絡安全風險，有效治理網(wǎng)絡空間，進而保持英國在網(wǎng)絡空間的優(yōu)勢地位[8]。為此，專門組建了負責協(xié)調(diào)政府內(nèi)部各部門網(wǎng)絡行動計劃、直接隸屬于內(nèi)閣辦公室的網(wǎng)絡安全辦公室(OCS)和負責協(xié)調(diào)政府與社會計算機系統(tǒng)安全的網(wǎng)絡安全行動中心(CSOC)。2010年，OCS改組為網(wǎng)絡安全和信息保障辦公室(OCSIA)，除本職工作外，另賦予了關(guān)鍵信息基礎設施保護以及為政府部門提供決策支持兩項新的職責。OCSIA與CSOC一道，匯同主要負責內(nèi)容審查的行業(yè)協(xié)會、主要負責互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管服務的獨立監(jiān)管機構(gòu)等各司其職，共同保障英國網(wǎng)絡安全，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

1.4推動變革：政府主導下監(jiān)管職責擴大時期(2016-2021年)當前波譎云詭的網(wǎng)絡空間呈現(xiàn)“霍布斯狀態(tài)”，尚無統(tǒng)一的國際規(guī)范與能夠服眾的管理部門。網(wǎng)絡空間博弈各方如同身處“黑箱”，各行為體在這其中匿名活動，網(wǎng)絡攻擊源頭難找、打擊難防，難以準確判斷情況并容易出現(xiàn)戰(zhàn)略誤判。2015年《國家安全戰(zhàn)略與防御和安全評論》重申網(wǎng)絡威脅是對英國利益的一級威脅[9]。2016年新版《國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》提到，前一階段的戰(zhàn)略目標基本實現(xiàn)，并取得了重大成果，有效改善了英國網(wǎng)絡安全狀況，但形勢不容樂觀，仍需更上一層樓。新時期的未來發(fā)展愿景是在2021年讓英國成為安全、能應對網(wǎng)絡威脅的國家，以在數(shù)字世界中繁榮而自信[10]。

英國所面臨的威脅的緊迫性，以及數(shù)字化環(huán)境脆弱性不斷擴大，兩者共同要求短期內(nèi)政府加大行動力度，采取有效措施。只有政府能夠利用保衛(wèi)國家不受最復雜威脅所需的情報和其他資產(chǎn)；只有政府能夠推動公私部門合作，確保信息共享；也只有政府能在與行業(yè)協(xié)商時發(fā)揮領(lǐng)導作用，做出適宜的網(wǎng)絡安全決策并確保為之實施。英國政府決心解決網(wǎng)絡威脅，以“作為全世界網(wǎng)絡安全領(lǐng)軍者，(必須)推出強硬、創(chuàng)新的措施”。為此，政府將專注于采取包括直接干涉的監(jiān)管手段在內(nèi)的、多種手段與激勵措施，以推動網(wǎng)絡安全標準革新與提高；拓寬網(wǎng)絡威脅情報獲取途徑，提高收集利用水平，并加大執(zhí)法力度；與各界一道，合作開發(fā)并部署新技術(shù)；設立新的、隸屬于英國政府通信總部(GCHQ)的國家網(wǎng)絡安全中心(NCSC)，使之能夠有效利用世界一流的專業(yè)情報知識和敏銳發(fā)掘能力，成為負責英國網(wǎng)絡安全環(huán)境、共享知識、解決系統(tǒng)性漏洞、在關(guān)鍵國家網(wǎng)絡安全議題上發(fā)揮領(lǐng)導作用，向經(jīng)濟與社會領(lǐng)域提供支持的機構(gòu)。

2 治理理念：從“網(wǎng)絡中立”向“網(wǎng)絡監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

早期英國網(wǎng)絡空間治理以自治為指引，由政府協(xié)助并推崇各社會主體進行自我管轄。2003年起，政府開始直接介入這一領(lǐng)域，以“監(jiān)督而非監(jiān)控”的治理理念，對各界網(wǎng)絡空間的自我約束行為予以監(jiān)督而非直接監(jiān)控。2009年，治理理念由之前的較為放松逐漸收緊，強調(diào)與發(fā)展相統(tǒng)一基礎上的規(guī)制，以政府主導保障網(wǎng)絡安全，助推經(jīng)濟發(fā)展。2016年后，伴隨著政府監(jiān)管職責的擴大，采取了更為強勢的主動防御與積極遏制理念。

2.1完全自律：傳統(tǒng)的自治(1996-2003年)20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)爆炸式擴張超出了以往社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，公眾對此普遍應對不足，較為典型的特征是涉及網(wǎng)絡空間的法律規(guī)范數(shù)目明顯不足，因此不同于法治的自治得以在網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域生發(fā)。道德自律雖不具備法律的強制性和政府行政的規(guī)范性，但作為精神層面規(guī)范行為主體的軟性手段，一方面可以彌補硬性手段的欠缺與不足，同時其具有根本指引性，為之后的治理進程打下堅實基礎。

行業(yè)協(xié)會、自律組織與公民個人深諳自治之道，各司其職：行業(yè)協(xié)會制定協(xié)商行業(yè)標準，如ISPA制定“ISPA行業(yè)守則”、IMCB發(fā)布“移動設備內(nèi)容自我監(jiān)管守則”等，自律組織IWF規(guī)范各主體網(wǎng)絡行為并主動處理，公民個人除規(guī)范自身行為以維護網(wǎng)絡空間秩序這一基本方法外還可以通過舉報等各種渠道進行自我參與。同時，政府在謀劃對策之時也積極配合，提供便利服務，但對具體的自治內(nèi)容與成效原則上并不干涉。

2.2網(wǎng)絡中立：監(jiān)督而非監(jiān)控(2003-2009年)英國政府充分認識到，互聯(lián)網(wǎng)是硬幣的兩面，其能造成的威脅與所帶來的效益是同步的，同時鑒于全球恐怖主義的猖獗與網(wǎng)絡犯罪的泛濫，決定與社會及公民一道加入網(wǎng)絡空間秩序維護的隊伍中來，但其并未完全接管這一領(lǐng)域，而是在充分尊重現(xiàn)有各參與方的基礎之上，確立獨具特色的“監(jiān)督而非監(jiān)控”的治理理念。

具體而言，政府對于網(wǎng)絡空間治理不再放任社會自行處置，雖不直接進行管控，但通過對相關(guān)機構(gòu)的指導來實現(xiàn)其監(jiān)督之責。2004年起，IWF的法律性質(zhì)從一家非盈利公司轉(zhuǎn)變?yōu)樵诖壬剖聞瘴瘑T會名下登記的注冊制慈善機構(gòu)，此后IWF每年須向慈善事務委員會報備財務信息，其工作權(quán)限應在相關(guān)法規(guī)允許范圍內(nèi)進行。OFCOM雖是獨立監(jiān)管機構(gòu)，但其主任、辦公室執(zhí)行委員以及非執(zhí)行委員由數(shù)字文化傳媒與體育大臣任命，且凡涉及有關(guān)英國互聯(lián)網(wǎng)域名分配等重大事項，OFCOM須隨時向國務大臣進行匯報[11]。也就是說，通訊管理辦公室所有重要人員組成和重大事項決策都由政府負責，政府通過對其的監(jiān)督以間接規(guī)制網(wǎng)絡空間。

2.3兩相統(tǒng)一：保障網(wǎng)絡安全助推經(jīng)濟繁榮(2009-2016年)2009年首部網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略出臺后不久，時任英國首相戈登·布朗就曾提出，“正如國家19世紀必須確保在海上、20世紀必須確保在空中的安全與繁榮一般，21世紀同樣必須確保在網(wǎng)絡空間的安全與繁榮”。他一方面強調(diào)網(wǎng)絡空間之于英國的重要性不亞于曾經(jīng)的海洋與天空，政府有義務也有責任保障網(wǎng)絡空間安全，同時也將經(jīng)濟的繁榮發(fā)展置于與安全治理相同的地位。

2011年，英國發(fā)布《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略：在數(shù)字化世界中保護和推動英國發(fā)展》，此文件較之首部文件不再局限于網(wǎng)絡安全本身，而將促進經(jīng)濟繁榮、國家安全與社會穩(wěn)定作為核心目標，是“為建立更受信任與更具彈性的網(wǎng)絡環(huán)境，以推動經(jīng)濟發(fā)展、保護國家安全及維護公眾的生活方式”[12]。在“英國2015年網(wǎng)絡安全前景”部分，短短60余詞兩次提到要以安全“促進經(jīng)濟大規(guī)模增長”和“推動經(jīng)濟繁榮”，這充分展現(xiàn)了英國政府接下來將以網(wǎng)絡安全為杠桿促進經(jīng)濟發(fā)展的決心。

為了實現(xiàn)安全與繁榮的戰(zhàn)略目標，英國啟動為期4年的國家網(wǎng)絡安全計劃(NCSP), 共計投入6.5億英鎊，其中約一半資金將圍繞著強化網(wǎng)絡安全防御能力，以監(jiān)測和應對網(wǎng)絡攻擊，保障關(guān)鍵信息基礎設施安全展開，OCSIA和CSOC在NCSP的直接資助下負責開展網(wǎng)絡安全保護重點事項的擴展工作。2013年，英國政府將2011年第二版戰(zhàn)略和NCSP的實施時間由4年調(diào)整為5年，并追加了2.1億英鎊的投資。英國將注意力集中在維護網(wǎng)絡安全、提升網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)競爭力、保障良好的商業(yè)氛圍、創(chuàng)造網(wǎng)絡安全商業(yè)機遇等方面，時任內(nèi)閣大臣弗朗西·麥浩德也表示，“我們的主要目標是讓英國成為全球最安全的商業(yè)基地”[13]。

2.4網(wǎng)絡監(jiān)管：主動防御與積極遏制(2016-2021年)正如犯罪行為難以絕對遏制一樣，人們亦不可能制止每一次網(wǎng)絡攻擊與網(wǎng)絡犯罪行為，但通過聯(lián)合政府部門、社會組織、學術(shù)機構(gòu)以及公民個人，建立防御體系并主動進行防御，成效會大大提升。NCSC成立后不久即發(fā)起主動網(wǎng)絡防御計劃(ACD)，旨在增強網(wǎng)絡韌性，提高網(wǎng)絡攻擊抵御能力，力爭對網(wǎng)絡攻擊與網(wǎng)絡犯罪進行事前阻止。政府利用NCSC的專長，在宏觀層面對網(wǎng)絡威脅做出反應，并提供安全威脅情報及網(wǎng)絡安全保障，確保公私部門及公民能及時、有效獲得正確的防御信息來保護自己。同時，執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)及NCSC密切合作，共享犯罪威脅情報，推動主動防御，增強保護性安全建議與標準。

除了主動防御之外，英國還在國家層面采取積極措施，全力以赴遏制對手，使英國的網(wǎng)絡空間成為更加難以攻擊的目標，進而降低對手不法利益獲取、提高實施成本。具體而言，就是投資并實施國家進攻性網(wǎng)絡計劃(NCCP)，聯(lián)合國防部與GCHQ，利用兩個部門的技能和人才優(yōu)勢，提供所需的工具與情報，發(fā)展進攻性網(wǎng)絡能力，破壞所有威脅網(wǎng)絡空間的活動及他們所依賴的基礎設施，以遏制對手、剝奪他們在網(wǎng)絡空間和現(xiàn)實空間的攻擊機會。

3 治理方式：從“放任”向“問責”遷移

在互聯(lián)網(wǎng)逐漸普及時，英國政府以“放任”姿態(tài)，采取以社會與公民自我約束為核心的網(wǎng)絡空間治理方式。2003年后，政府開始推動法律出臺，行業(yè)組織與各大企業(yè)在自我約束原則基礎上開展技術(shù)研發(fā)，自我約束結(jié)合法律法規(guī)和技術(shù)控制，共同保障網(wǎng)絡空間秩序穩(wěn)定。2009年政府開始主導網(wǎng)絡空間治理進程后，以跨部門協(xié)作為主要治理方式。近年來，英國拓展國際國內(nèi)雙線治理，立足國際反哺國內(nèi)。

3.1較為單一的社會與公民自我約束(1996-2003年)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化之初，對網(wǎng)絡空間的歸屬權(quán)與規(guī)制權(quán)之爭頗具爭議，但不受政府管制的主張是這一時期主流呼聲，如在對網(wǎng)絡空間治理領(lǐng)域具有重要影響的《網(wǎng)絡空間獨立宣言》中，約翰·巴洛宣稱，“工業(yè)世界的政府們，我要求你們這些過去時代的代表讓我們獨立吧！我們不歡迎你們。在我們的國度里，你們沒有主權(quán)，你們沒有通知我們的權(quán)力”[14]。英國早期以社會與公民自我道德柔性約束為網(wǎng)絡空間治理方式是具有一定歷史性的。一方面，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展普及初期，能夠率先接觸到互聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)和個人無不是文化學識豐富、有一定社會地位或是經(jīng)濟條件較好，因此其道德素養(yǎng)水平總體較高，不僅注重于自己在網(wǎng)絡空間的言行舉止，同時也有同有害內(nèi)容或是惡意破壞計算機系統(tǒng)行為作斗爭的思想覺悟。另一方面，英國數(shù)百年來的個人主義與自治傳統(tǒng)使之在應對新鮮事物時，首選應對方式即是自我管理與自我服務，同時社會與公民的自我約束亦能緩解政府壓力，減少政府開支。

雙重邏輯交織下，英國早期的網(wǎng)絡空間治理采取了除打擊專有犯罪行為外，基本不受政府干涉的社會與公民自律自治方式。政府對此也頗為支持，在其2000年發(fā)布的《通信白皮書(2000)》中就指出，“由用戶控制自我及其子女在網(wǎng)絡空間瀏覽的內(nèi)容，這種自主處理用戶和網(wǎng)絡間關(guān)系的方式，勝于任何第三方的管轄”[15]。行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)各大企業(yè)與組織的利益訴求，隨后制定相關(guān)自律自治協(xié)議，以期各行為主體作為參照進行自我網(wǎng)絡空間行為約束。這一方式在早期普及度不高、復雜性不深時取得了一定的治理效果，此后多年都將社會與公民的自我約束方式奉為皋臬。

3.2自我約束為主、輔以法律保障與技術(shù)控制(2003-2009年)作為西方法治國家的典型代表，英國對于任何公共事務的處置均離不開法律這一核心，以往的法律規(guī)范中雖有涉及網(wǎng)絡空間的內(nèi)容，但總體來說體量較小。2003年具有標志性意義的《通信法(2003)》出臺，標志著英國政府在網(wǎng)絡空間立法領(lǐng)域開始發(fā)力，之后頒布的《公安與司法法(2006)》《刑事司法與移民法(2008)》等傳統(tǒng)法律中均有涉及網(wǎng)絡內(nèi)容審查的相關(guān)條文。

同時，行業(yè)自律組織和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也沒有停止前進的步伐，為更好地進行自我約束而主動引入各種技術(shù)手段。IWF首先設立了“黑名單”制度，以將其自行監(jiān)測到的以及由社會公眾檢舉揭發(fā)的不法網(wǎng)站鏈接記錄在案，經(jīng)評估后交與ISP或ICP令其處置，嚴重者還須通知警方進行調(diào)查。2003年英國電信集團(BT Group)開始研發(fā)Cleanfeed系統(tǒng)，2004年正式上線，該系統(tǒng)旨在對“黑名單”上的網(wǎng)站予以屏蔽。這一時期自我約束、法律保障與技術(shù)控制三者共同構(gòu)成了以自我約束為主的一體兩翼網(wǎng)絡空間治理方式。

3.3政府主導下的跨部門協(xié)作(2009-2016年)首版網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略指出，若要確保并提高英國網(wǎng)絡空間治理效能，絕非單單憑借以往的行業(yè)協(xié)會或獨立監(jiān)管機構(gòu)即可實現(xiàn)，必須建立橫跨政治、軍事、經(jīng)濟、社會、文化各個領(lǐng)域、有序協(xié)同的網(wǎng)絡安全治理架構(gòu)。這個架構(gòu)的建立與運轉(zhuǎn)，離不開政府間的跨部門協(xié)作。為此政府專門出臺了協(xié)同工作原則，以加強政府與私人部門、公民個人、其他國家以及國際組織的合作。

OCSIA與CSOC的成立便是回應跨部門協(xié)作需求的直接體現(xiàn)。OCSIA為政府部門間的網(wǎng)絡安全事務提供頂層設計與戰(zhàn)略規(guī)劃，運用首版網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略中所規(guī)定的8個工作流，推進決策的部署與實施；CSOC成員來自于多部門機構(gòu)，其不僅能更好發(fā)覺網(wǎng)絡威脅，也確保政府部門、社會組織、企業(yè)機構(gòu)與公民個人間的情報分發(fā)。2013年，政府啟動網(wǎng)絡安全信息共享合作伙伴關(guān)系(CISP),該計劃旨在為政府、企業(yè)和組織提供共享網(wǎng)絡安全信息的跨部門平臺，以全面提高網(wǎng)絡安全防護能力，該計劃也得到了NCSP的資助。

政府的強勢介入致使治理方式再次轉(zhuǎn)向，以OCSIA與CSOC為代表的機構(gòu)在對網(wǎng)絡空間進行有效管控之時，原有的行業(yè)組織、企業(yè)以及公民個人亦在發(fā)揮人人參與的自我約束功效，只是曾經(jīng)的自我管理與自我服務如今要在政府的主導下進行。此外，政府還配套出臺了平衡安全與私密原則，在加大網(wǎng)絡空間治理力度、保障網(wǎng)絡安全的同時，也充分考慮公民個人隱私權(quán)、自由權(quán)及其他基礎權(quán)利不受侵犯，并給出相應的救濟措施。如《數(shù)據(jù)保留和調(diào)查權(quán)法(2014)》進一步擴大了皇家警察和安全部門所擁有的網(wǎng)絡通信監(jiān)管權(quán)，但同時也對政府的網(wǎng)絡監(jiān)管行為給予部分限制和監(jiān)督措施，取消了13個政府機構(gòu)的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)獲取權(quán)[16]。

3.4國際國內(nèi)齊頭并進(2016-2021年)2016年時任外交大臣鮑里斯·約翰遜就指出，“我們必須進行國際合作，就確保英國未來網(wǎng)絡空間安全和繁榮途徑的規(guī)則達成一致”。英國提出幫助其他國家或組織提升自身網(wǎng)絡空間治理能力，發(fā)展網(wǎng)絡新興技術(shù)，解決網(wǎng)絡安全威脅，使網(wǎng)絡空間的“設計安全”得以加強，因為“所有人同屬于一個網(wǎng)絡空間之中，當各國完善自身防御時，全體才能變得更加強大”。同時以“五眼聯(lián)盟”、北約、歐盟、英聯(lián)邦、聯(lián)合國以及二十國集團等組織為平臺，主持召開“2019網(wǎng)絡英國”峰會、北約網(wǎng)絡防御承諾峰會等會議，提出《英聯(lián)邦網(wǎng)絡宣言》、批準實行《布達佩斯公約》，通過雙邊或多邊磋商，發(fā)展新型合作伙伴關(guān)系，建立、維持強大積極的政治軍事關(guān)系，使“在網(wǎng)絡空間的行動像在海陸空行動一樣高效”，以構(gòu)筑網(wǎng)絡安全防線，保衛(wèi)英國國家利益。

國內(nèi)層面，實施新的NCSP計劃，投資19億英鎊以推動各項目標的實現(xiàn)。政府在擴大監(jiān)管職責的同時，也在加大同企業(yè)、組織和公民的合作力度，建立信息共享機制，加強關(guān)鍵信息基礎設施保護，以提升網(wǎng)絡空間治理效能，NCSC即是專門負責打造多元主體有效網(wǎng)絡合作關(guān)系的橋梁。對于數(shù)據(jù)獲取與隱私保護，《數(shù)字經(jīng)濟法(2017)》對政府何種情況下可調(diào)用哪些網(wǎng)絡數(shù)據(jù)做了更加詳實的規(guī)定，以便保護公民隱私，平衡安全與私密[17]。同時，積極發(fā)揮市場作用，采取杠桿與激勵機制，啟動產(chǎn)業(yè)孵化計劃，支持并鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，以維持英國在網(wǎng)絡空間中的優(yōu)勢地位。此外，網(wǎng)絡人才培養(yǎng)作為網(wǎng)絡競爭的核心要素之一也得到政府重視，通過開辦“網(wǎng)絡第一”課程、“網(wǎng)絡第一女孩”競賽等，大力實施人才培養(yǎng)計劃，主動發(fā)現(xiàn)和選拔年輕人才。

4 英國網(wǎng)絡空間治理的發(fā)展趨勢

2021年是英國第三版國家級網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的收官之年，也是英國正式脫歐后的第一年，英國網(wǎng)絡空間治理即將再次迎來變革。基于對英國網(wǎng)絡空間治理進程的檢視，通過對所掌握材料的深度挖掘，本文力圖對英國未來網(wǎng)絡發(fā)展趨勢進行“預判”，并對其體現(xiàn)出的“借鑒”意義做出分析。

4.1治理主體上：政府主導治理力度的加大與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)責任的加重回顧英國網(wǎng)絡空間治理的發(fā)展歷程，近年來政府日益擴大自己的職責權(quán)限，從之前的“基本放任”逐步向“加強監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，主動介入并主導網(wǎng)絡空間治理進程，對機構(gòu)設置的調(diào)整與政策文本的出臺也更為頻繁。隨著5G時代的來臨，英國將迎來全新的網(wǎng)絡空間治理形勢，供應鏈、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、電子支付體系、軍事工業(yè)系統(tǒng)等面臨的網(wǎng)絡威脅日益嚴峻，網(wǎng)絡安全挑戰(zhàn)更為復雜。同時，新冠肺炎疫情仍未得到徹底控制，脫歐帶來的地緣政治影響尚未完全消除。多重因素加持下，呼喚政府回歸、使之有力干預的聲音不絕于耳。因此，未來政府主導作用的進一步發(fā)揮、責任與義務的“自我加重”是必然趨勢。

同時，持有海量網(wǎng)絡數(shù)據(jù)、保有大量關(guān)鍵信息基礎設施、擁有諸多核心技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，一方面為政府所發(fā)動(亦或是被命令)，加大監(jiān)管責任，參與網(wǎng)絡空間治理進程；另一方面從利益的角度出發(fā)，推動經(jīng)濟的繁榮發(fā)展是其理所當然的目標導向，介入網(wǎng)絡空間治理不僅可以獲取新的利益，網(wǎng)絡安全防線的構(gòu)建對其原有利益的保障也大有裨益，雙重邏輯交織下互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的責任亦會加重。

4.2治理理念上：在保障基本安全與公民權(quán)利的前提下更加積極主動網(wǎng)絡空間安全已經(jīng)成為國家安全的核心范疇之一，英國政府認識到掌控網(wǎng)絡空間的重要性，從戰(zhàn)略層面做出規(guī)劃，不斷加大規(guī)制力度，主動肩負保障國家網(wǎng)絡空間安全的責任。作為傳統(tǒng)的個人主義國家，任何可能導致公民權(quán)利遭到侵犯的政府職能擴張都會遭到質(zhì)疑，其行為合法性亦會遭到削弱。某觀察人士提出，“政府必須清楚如何在監(jiān)管有害內(nèi)容和基本權(quán)利之間做出取舍”“應努力在確保用戶安全與維護網(wǎng)絡空間開放自由間取得適當?shù)钠胶狻盵18]。網(wǎng)絡空間治理是需要多元主體協(xié)同配合的，只有在保障公民基本權(quán)利的前提下，公民參與的積極性才不會被削弱。雖然多年來英國不斷加大網(wǎng)絡空間監(jiān)管力度，但同時政府也對信息審查和監(jiān)控權(quán)力加以嚴格限制，防止網(wǎng)絡審查損害公眾利益和網(wǎng)民權(quán)益[19]。如《數(shù)據(jù)保留和調(diào)查權(quán)法(2014)》《數(shù)字經(jīng)濟法(2017)》等法律以及網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略中，對安全與個人權(quán)利間的平衡的關(guān)系均有表述，以向世人昭示政府并非不重視公民權(quán)利。

隨著國家網(wǎng)絡空間安全防范能力基本具備、體系初步建立，英國網(wǎng)絡空間治理理念的戰(zhàn)略重心從曾經(jīng)一味的消極防御，轉(zhuǎn)向主動防御、積極遏制，進而不斷加大對網(wǎng)絡犯罪與網(wǎng)絡恐怖主義的打擊力度，全面升級追蹤技術(shù)，組建新式網(wǎng)絡部隊，這一轉(zhuǎn)向使得網(wǎng)絡空間治理績效進一步提升。在國際電信聯(lián)盟(ITU)2019年公布的最新一期全球網(wǎng)絡空間安全指數(shù)中，英國名列榜首，成為全球數(shù)字化與安全程度最高的經(jīng)濟體之一[20]。保障網(wǎng)絡空間基本安全與公民權(quán)利不受侵犯業(yè)已成為英國政府網(wǎng)絡空間治理的基本原則，未來可能會在堅持此前提下采取更加積極主動的治理理念，以鞏固治理績效，開創(chuàng)網(wǎng)絡空間治理新局面。

4.3治理方式上：政策文本與技術(shù)雙輪驅(qū)動政府主導的多元主體協(xié)作政府、市場與社會間的多元主體協(xié)作是英國一以貫之的網(wǎng)絡空間治理策略，英國政府在逐漸占據(jù)網(wǎng)絡空間治理主導地位時，也十分重視對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)市場環(huán)境的培育，在政策層面上支持技術(shù)創(chuàng)新，使之同政府一道構(gòu)建信息共享機制，保障網(wǎng)絡空間安全，同時大力扶持人才培養(yǎng)計劃，重點支持科研院校及行業(yè)協(xié)會等社會組織的發(fā)展。2017年起，英國政府開始實施包含托管刪除技術(shù)、郵件檢查技術(shù)、網(wǎng)頁檢查技術(shù)以及域名保護技術(shù)在內(nèi)的ACD計劃，幫助私人部門與家庭個人網(wǎng)絡防范能力的提升，推動多元主體共同參與。

多年來，英國不斷出臺直接涉及、或是有部分條文相關(guān)的網(wǎng)絡空間治理法律法規(guī)，網(wǎng)絡空間治理法律體系初步搭建；2009年起連續(xù)發(fā)布國家級網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略，為治理體系作頂層設計，制定之后的工作目標、實施方案及配套措施。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能以及量子通信等高新技術(shù)隨著時間的推移不斷涌現(xiàn)。新形勢下政策文本的修訂更為頻繁，時任數(shù)字、文化、媒體與體育大臣杰里米·賴特曾說，“這些法律如若獲得批準，將作為世界上最領(lǐng)先的法律，進而帶領(lǐng)英國成為世界上最安全的網(wǎng)絡所在地”[21]。涵蓋關(guān)鍵信息基礎設施保護、供應鏈安全、個人數(shù)據(jù)保護、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)安全等領(lǐng)域的全方位政策文本將與新興技術(shù)一道，共同推動政府主導下的多元主體協(xié)作。

5 結(jié) 語

英國網(wǎng)絡空間治理秩序的穩(wěn)定及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展的繁榮舉世矚目，這些成績的取得離不開政府為適應不斷變化的國際國內(nèi)形勢不時進行的布局調(diào)整，也與英國網(wǎng)絡空間治理工作起步較早、對網(wǎng)絡空間治理的重要性認識較為充分密切相關(guān)。英國網(wǎng)絡空間治理實踐為其他國家提供了些許值得“借鑒”的啟示：如應以政府為主導力量，成立專職部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體形成合力，提高與私人部門、科研機構(gòu)等之間的合作力度與互動頻度；應該不斷明晰政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)以及公民個人的不同職責，培育安全意識，共同構(gòu)建安全的網(wǎng)絡空間；應該注重公民隱私保護，平衡安全與私密間的關(guān)系，以調(diào)動公民的參與積極性；要重視發(fā)揮市場作用，營造良好的網(wǎng)絡市場環(huán)境，激勵企業(yè)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新；應該根據(jù)形勢的發(fā)展及時調(diào)整戰(zhàn)略策略及政策法律，以適應日新月異的世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形勢；應該不斷加大對技術(shù)研發(fā)與人才培養(yǎng)的資金投入，從源頭上提升網(wǎng)絡空間治理效能。