我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的困境及應(yīng)對(duì)研究

梁 宇 鄭易平

(南京航空航天大學(xué)馬克思主義學(xué)院 南京 211106)

大數(shù)據(jù)作為21世紀(jì)的“新石油”，是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略資源。它為政府治理體系的創(chuàng)新和治理能力提升提供重大機(jī)遇。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)議題之一。它不僅是政府治理的重要內(nèi)容，也是科學(xué)、有效利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府治理的重要條件，因此有著重要現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理還處于初期階段，盡管取得不少進(jìn)展，但各地方政府實(shí)踐水平參差不齊，依然面臨不少問(wèn)題，諸如數(shù)據(jù)采集中大量的“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”、數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)安全與隱私受威脅和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)程度低等諸多問(wèn)題。而“政府?dāng)?shù)據(jù)治理過(guò)程中的協(xié)同不足，嚴(yán)重影響治理的實(shí)施效果”[1]，成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理困境的重要原因?；诖?，本文將從協(xié)同治理的視閾下探討我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)問(wèn)題，以期推動(dòng)新時(shí)代我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的創(chuàng)新發(fā)展。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)文獻(xiàn)綜述

“數(shù)據(jù)治理”的概念最早可以追溯到2004年，由H. Watson首先提出。H. Watson研究了數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)治理在企業(yè)管理中的實(shí)踐，由此拉開(kāi)了數(shù)據(jù)治理研究的帷幕。在早期階段，數(shù)據(jù)治理被廣泛用于企業(yè)管理領(lǐng)域，Otto認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是“組織中與數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)的決策權(quán)及相關(guān)職責(zé)的分配”[2]。Donaldson[3]、Thompson[4]、Fernandes[5]等從管理學(xué)角度將數(shù)據(jù)治理界定為對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理，是數(shù)據(jù)管理的發(fā)展和延伸。L. Cheong[6]認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是企業(yè)管理數(shù)據(jù)的數(shù)量、一致性、易用性、安全性和可用性的過(guò)程。Khatri等[7]也認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是組織對(duì)“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的決策權(quán)和職責(zé)體系。數(shù)據(jù)治理的研究肇始于企業(yè)界，而后拓展到政府相關(guān)部門(mén)。我國(guó)學(xué)者黃璜從三個(gè)視角界定政府?dāng)?shù)據(jù)治理。宏觀層面上表現(xiàn)為對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)化進(jìn)程的治理；中觀層面上包括政府對(duì)與公共事務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)資源和行為的治理；微觀層面上關(guān)注數(shù)據(jù)操作、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)元素等具體問(wèn)題[8]。

本研究關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)治理的中觀層面內(nèi)涵，即政府為實(shí)現(xiàn)公共利益，在行使管理職能中對(duì)數(shù)據(jù)的決策權(quán)和行使權(quán)。具體而言，我們認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主體是政府部門(mén)以及其它非政府行為體?？腕w是與公共事務(wù)相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，既包括政府?dāng)?shù)據(jù)，也涵蓋居民、企業(yè)和社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的、與公共事務(wù)相關(guān)的非政府?dāng)?shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的根本目的是為了推動(dòng)數(shù)據(jù)的合理且有效使用，發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的社會(huì)功能，立足于社會(huì)公共利益，更好行使政府的管理與服務(wù)職能。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究主要包括3個(gè)方面：a.對(duì)國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)研究。劉桂鋒等[9]對(duì)國(guó)外數(shù)據(jù)治理的ISACA(Information Systems Audit and Control Association)、HESA(Higher Education Statistics Agency)、數(shù)據(jù)治理螺旋模型和數(shù)據(jù)治理簡(jiǎn)易模型等四個(gè)模型展開(kāi)對(duì)比研究。夏義堃[10]研究了美國(guó)、英國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐。譚必勇等[11]對(duì)加拿大聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架展開(kāi)研究。劉芮等[12]人專門(mén)對(duì)澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系和特色展開(kāi)研究。宋懿等[13]對(duì)美國(guó)、英國(guó)及澳大利亞三大國(guó)的大數(shù)據(jù)治理的專項(xiàng)政策進(jìn)行理論分析。黃璜[14]從政策和機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要領(lǐng)域進(jìn)行深入考察。b.對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的問(wèn)題與對(duì)策研究。有學(xué)者通過(guò)實(shí)地調(diào)研和案例分析，從政策層、管理層、數(shù)據(jù)層和利用層四方面研究我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的困境，并提出相應(yīng)建議[15]。有學(xué)者從對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)知、處理、使用和安全保護(hù)等視角分析地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)建議[16]。張會(huì)平等[17]運(yùn)用模糊集定性比較分析方法，研究了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平的提升路徑。此外，還有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的協(xié)同機(jī)制對(duì)策[1]和政府服務(wù)數(shù)據(jù)共享對(duì)策[18]等相關(guān)治理對(duì)策研究。c.政府?dāng)?shù)據(jù)治理框架與體系研究。左美云等[19]提出構(gòu)建我國(guó)跨部門(mén)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的CGCS(China Government Cross-Sectoral )數(shù)據(jù)治理框架；包冬梅等[20]提出CALib (China Academic Library)數(shù)據(jù)治理框架;鄭大慶等[21]把數(shù)據(jù)治理要素分為支持要素、核心要素、促成要素和目標(biāo)要素，以此構(gòu)建數(shù)據(jù)治理框架。

總的來(lái)看，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究取得一定進(jìn)展，已有研究更多關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)治理的實(shí)踐及對(duì)國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)的借鑒，但是從協(xié)同治理的視角研究我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)文獻(xiàn)比較稀少。協(xié)同治理理論作為政府公共事務(wù)管理領(lǐng)域的經(jīng)典理論，對(duì)提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)效具有重要意義。因此，筆者就我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理議題做初步探討，以期豐富和完善這一研究領(lǐng)域。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的內(nèi)涵與基礎(chǔ)

2.1政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的內(nèi)涵政府?dāng)?shù)據(jù)治理是社會(huì)治理的重要組成部分，是政府行使社會(huì)管理和服務(wù)職能中不可忽視的重要組成要素，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理處于初期階段，面臨著開(kāi)放水平不高、共享進(jìn)展緩慢、數(shù)據(jù)隱私和安全風(fēng)險(xiǎn)大、數(shù)據(jù)整體質(zhì)量不高等困境。要切實(shí)提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)效，單靠政府管控的效果有限，還需要社會(huì)組織、企業(yè)、公眾的廣泛參與，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理的多元主體協(xié)同治理模式。

協(xié)同學(xué)理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯(Herman Haken)認(rèn)為，協(xié)同是系統(tǒng)要素或子系統(tǒng)之間相互作用和配合，在時(shí)間、空間和功能上形成一定的自組織結(jié)構(gòu)，從無(wú)序走向有序的過(guò)程[22]。愛(ài)德華·弗里曼(Edward Freeman)認(rèn)為協(xié)同治理以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，由利益相關(guān)者參與并共同承擔(dān)責(zé)任的實(shí)踐[23]。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為，協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[24]。筆者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理是指為了維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保值增值，更好的發(fā)揮數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值，多元行動(dòng)主體包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人在既定的制度框架下，相互合作，互相配合，共同參與到政府?dāng)?shù)據(jù)治理的行為。政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理包含了政府部門(mén)的內(nèi)部協(xié)同，也包括了政府與其他治理主體間的協(xié)同。相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)治理方式而言，政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理呈現(xiàn)出新特點(diǎn)：其一，根本目標(biāo)的一致性。政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在數(shù)據(jù)治理中的共同參與。由于參與各方的利益和動(dòng)機(jī)不一樣，這使得協(xié)同治理的目標(biāo)具有多樣性，但實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的科學(xué)而有效利用，以使數(shù)據(jù)能夠服務(wù)于社會(huì)公共利益，是利益相關(guān)方的共同目標(biāo)。參與各方的根本利益因此達(dá)成一致。協(xié)同治理的過(guò)程就是對(duì)多樣目標(biāo)的整合，最終形成各方認(rèn)可的根本目標(biāo)。其二，治理系統(tǒng)的開(kāi)放性。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化，而只有治理系統(tǒng)保持高度的開(kāi)放，才能為公眾、企業(yè)和社會(huì)組織參與到社會(huì)治理提供可能性。也只有在開(kāi)放的治理體系中，數(shù)據(jù)才能真正實(shí)現(xiàn)共享，企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的數(shù)據(jù)需求才能得到有效滿足，數(shù)據(jù)治理各主體之間的利益協(xié)調(diào)、平等協(xié)商、共商共建共享才能得以實(shí)現(xiàn)。其三，治理主體的多元性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一項(xiàng)涉及諸多方面的復(fù)雜工程。傳統(tǒng)公共管理的“萬(wàn)能政府”模式在實(shí)踐中疲態(tài)盡顯，需要更多非政府力量的參與。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要能更好的發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在治理中的關(guān)鍵作用，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的協(xié)同治理模式。

2.2政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的基礎(chǔ)

2.2.1 數(shù)據(jù)主體的多元性 大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用與推廣，促使數(shù)據(jù)爆炸性增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)主體因此愈加多元化。數(shù)據(jù)主體的多元化主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)需求主體的多元化。Stoker認(rèn)為，公共價(jià)值源于公共需求，公眾需求推動(dòng)公共管理者創(chuàng)造公共價(jià)值[25]。由此，公共需求成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的驅(qū)動(dòng)力量，“管理者基于公共數(shù)據(jù)資源識(shí)別公眾需求、提供公共服務(wù)，滿足公眾需求，同樣源于公眾需求，并需要達(dá)成共識(shí)，才能最大限度地滿足公眾的普遍需求”[26]。而公共需求是個(gè)體需求的集合，不同個(gè)體基于自身生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)的需要，對(duì)數(shù)據(jù)的需求不盡一致，進(jìn)而促使數(shù)據(jù)需求主體呈現(xiàn)多元化特征。二是數(shù)據(jù)來(lái)源主體的多元化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府、企業(yè)、民眾都可以成為數(shù)據(jù)來(lái)源的主體，數(shù)據(jù)的收集可以通過(guò)政府部門(mén)的相關(guān)組織提供，也可以通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站、智能化終端和各類社交媒體等方式獲取。此外，社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等民間力量也可以發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)收集有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源。大數(shù)據(jù)時(shí)代單靠政府已經(jīng)無(wú)法及時(shí)獲得所有有價(jià)值的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源主體表現(xiàn)出多元化特性。三是數(shù)據(jù)操作主體的多元化。隨著數(shù)據(jù)開(kāi)放程度的提高和業(yè)務(wù)的拓展，每個(gè)參與主體都可以在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用中發(fā)揮作用，成為數(shù)據(jù)操作主體。

2.2.2 數(shù)據(jù)價(jià)值的多元性 大數(shù)據(jù)的價(jià)值之“大”意味著“數(shù)據(jù)可以創(chuàng)造新的價(jià)值，帶來(lái)大知識(shí)、大科技和大發(fā)展”[27]。數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛，服務(wù)于各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，由此政府治理的數(shù)據(jù)有著價(jià)值多元性特點(diǎn)。其一，數(shù)據(jù)具有政治價(jià)值。政府能夠通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站、大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)等將政府部門(mén)相關(guān)數(shù)據(jù)和信息傳播給民眾，使民眾能夠及時(shí)了解到政府的政策與大政方針。同樣，民眾也可以將自己的利益訴求、建議反饋給政府部門(mén)，使政府部門(mén)能夠及時(shí)對(duì)其反饋，適時(shí)調(diào)整政策。因此，數(shù)據(jù)在政府與民眾之間架起一座溝通的橋梁，有利于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)民主和數(shù)字民主；其二是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。一方面，數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)化能夠讓業(yè)務(wù)更為高效、節(jié)約成本。另一方面，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》的文件中明確將數(shù)據(jù)作為與土地、技術(shù)、勞動(dòng)力和資本并列的5大生產(chǎn)要素，確認(rèn)數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2019年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加值達(dá)到35.8萬(wàn)億元，占GDP的比重為36.2%，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到67.7%[28]。通過(guò)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育，助推生產(chǎn)力的提高，數(shù)據(jù)要素已成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)。三是社會(huì)價(jià)值。政府可將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于交通、醫(yī)療、公共安全和環(huán)保等領(lǐng)域，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。例如，在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行智能城市監(jiān)控、接觸者跟蹤和疫苗研發(fā)等，能夠?qū)φC(jī)管理發(fā)揮重要作用。

2.2.3 數(shù)據(jù)目標(biāo)的一致性 政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理中，各類治理主體對(duì)數(shù)據(jù)治理的價(jià)值追求和根本目標(biāo)具有一致性，各主體的數(shù)據(jù)操作與數(shù)據(jù)在各主體間的流動(dòng)都是為實(shí)現(xiàn)同一業(yè)務(wù)目標(biāo)。正如有學(xué)者所言，“跨域數(shù)據(jù)治理中的數(shù)據(jù)不是被簡(jiǎn)單堆砌，而是在同一目標(biāo)的指引下以一種有機(jī)方式結(jié)合，以產(chǎn)生更大合力”[29]。具體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的最終價(jià)值指向是社會(huì)公共利益。只有在開(kāi)放共享的條件下數(shù)據(jù)才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，使數(shù)據(jù)技術(shù)向著更加“普惠式”方向發(fā)展。這在一定意義上符合公眾共同的價(jià)值目標(biāo)追求。同時(shí)，政府作為數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)者，可通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享來(lái)挖掘數(shù)據(jù)的巨大價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的高效化和精準(zhǔn)化，從而推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)公共利益。由此，我們認(rèn)為政府與其他治理主體在數(shù)據(jù)治理中的根本的價(jià)值目標(biāo)是一致的。唯有價(jià)值目標(biāo)的一致，才能產(chǎn)生強(qiáng)烈的協(xié)同意愿，構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)多元共治的基礎(chǔ)動(dòng)力。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

多元主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理并不一定產(chǎn)生治理的協(xié)同效應(yīng)，也有可能面臨利益分歧、信任缺失、溝通不暢、官本位主義、治理碎片化和價(jià)值觀沖突等一系列問(wèn)題，從而弱化政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的實(shí)效，導(dǎo)致我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐中協(xié)同不足，水平不高。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1組織困境：政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理組織與職能分散傳統(tǒng)一元治理模式中，政府扮演的是單一的管理者身份與管理對(duì)象、管理目標(biāo)和管理環(huán)境難以形成交流互動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)生大量的信息鴻溝。在這種治理模式下，民眾無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地表達(dá)意愿，只能被動(dòng)接受政府管理，導(dǎo)致反饋渠道的減少，被排斥在政府決策管理系統(tǒng)之外，社會(huì)協(xié)同治理也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，形成一套單一封閉體系[30]。受這種封閉性的治理模式影響，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理尚未走出部門(mén)化、碎片化和管控導(dǎo)向的局限，與現(xiàn)代公共治理難以相適應(yīng)。

一方面，從政府部門(mén)主體來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的有關(guān)機(jī)構(gòu)職能重疊，政府內(nèi)部不同部門(mén)之間面臨組織協(xié)調(diào)與整合不夠的碎片化問(wèn)題，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)治理難以形成合力。由于未將政府治理創(chuàng)新與改革目標(biāo)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理目標(biāo)相結(jié)合，以及受到科層制體制和各部門(mén)條快分割的掣肘，致使各部門(mén)對(duì)治理目標(biāo)的認(rèn)知難以達(dá)成一致。各政府和部門(mén)的目標(biāo)分散、目標(biāo)沖突、目標(biāo)不一致致使在解決復(fù)雜的跨界政府?dāng)?shù)據(jù)治理問(wèn)題時(shí)步履維艱。當(dāng)前，我國(guó)還尚未成立全國(guó)性統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，主要集中在各省、市政府和部委層面。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，各省(市、自治區(qū))相繼成立大數(shù)據(jù)治理中心、大數(shù)據(jù)管理局和數(shù)字經(jīng)濟(jì)局等治理機(jī)構(gòu)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在全部的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)(包含省級(jí)機(jī)構(gòu))中，34.7%的治理機(jī)構(gòu)命名為“大數(shù)據(jù)管理局”，11.6%的治理機(jī)構(gòu)命名為“大數(shù)據(jù)管理中心”，8.4%的治理機(jī)構(gòu)命名為“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”，此外則以大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)政務(wù)局、大數(shù)據(jù)管理服務(wù)局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局等冠名[31]。這些治理機(jī)構(gòu)有的隸屬經(jīng)信委、發(fā)改委、辦公廳等職能部委，還有的歸省政府主管(省級(jí)治理機(jī)構(gòu)如表1所示)。各治理機(jī)構(gòu)間由于條塊分割、部門(mén)利益沖突、目標(biāo)分散、信任缺失等因素影響導(dǎo)致跨部門(mén)、跨地域和跨層級(jí)政府間的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享緩慢。治理主體間的協(xié)同不足已影響到數(shù)據(jù)治理的效果，致使橫向跨政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享尤為艱難。“不同政府部門(mén)的數(shù)據(jù)分布碎片化，權(quán)屬不明、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)分工不明確等給政府?dāng)?shù)據(jù)治理帶來(lái)一系列困境”[32]。

表1 省級(jí)數(shù)據(jù)治理組織機(jī)構(gòu)設(shè)立狀況[33]

另一方面，從社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等治理主體來(lái)看，傳統(tǒng)一元管理模式和保守的行政文化，使政府職能過(guò)于集中化，導(dǎo)致其他主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的積極性受挫，造成協(xié)同惰性，削弱了治理主體間的協(xié)同關(guān)系，協(xié)同效應(yīng)因此很難得到發(fā)揮。

3.2機(jī)制困境：數(shù)據(jù)共享機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制亟待完善要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的多元共治，就需要政府、社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等不同治理主體之間的利益協(xié)調(diào)、協(xié)商合作和相互信任，而治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵要素。第一，數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制建設(shè)是構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理體系的基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)以幾何指數(shù)的速度增長(zhǎng)。有學(xué)者預(yù)測(cè)“到2020年全球每年產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量將達(dá)到35.2ZB(1ZB代表10萬(wàn)萬(wàn)億字節(jié))”[34]，數(shù)據(jù)容量達(dá)到前所未有的規(guī)模，因此只靠單一數(shù)據(jù)主體很難收集到所有有價(jià)值的數(shù)據(jù)，需要不同主體展開(kāi)數(shù)據(jù)資源的協(xié)同共享。雖然政府已意識(shí)到數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制的重要作用，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》《2015年政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策和法規(guī)文件，對(duì)信息和數(shù)據(jù)共享做出了制度安排，但上升到法律層面的較少，更多只是規(guī)劃、意見(jiàn)和文件，尚未制定數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享等方面的全國(guó)性法律，導(dǎo)致缺乏引導(dǎo)政府和其他治理主體參與數(shù)據(jù)資源共享的激勵(lì)機(jī)制。一些跨部門(mén)政府由于缺少激勵(lì)機(jī)制、共享積極性不高，制約數(shù)據(jù)共享能力。第二，社會(huì)組織、企業(yè)、數(shù)據(jù)生產(chǎn)商掌握了許多有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源與標(biāo)準(zhǔn)，但由于與政府之間缺乏協(xié)商溝通，出于對(duì)商業(yè)安全、數(shù)據(jù)隱私、同行競(jìng)爭(zhēng)等自身權(quán)益的考慮，他們與政府全面共享數(shù)據(jù)資源的意愿不強(qiáng)。此外，由于數(shù)據(jù)共享的工作成果沒(méi)有被納入到政府績(jī)效考核中，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，數(shù)據(jù)共享的法律政策不完善，加上對(duì)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)質(zhì)量的疑慮，使地方政府在數(shù)據(jù)共享工作上步履維艱。概言之，我國(guó)目前缺乏協(xié)調(diào)其他主體共同參與數(shù)據(jù)治理的有效激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)組織、民眾數(shù)據(jù)開(kāi)放意識(shí)不強(qiáng)，多元治理主體難以協(xié)同行動(dòng)，共同參與政府?dāng)?shù)據(jù)的多元共治。

3.3認(rèn)識(shí)困境：主體認(rèn)識(shí)分歧與協(xié)同治理意識(shí)淡薄政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)效的影響因素來(lái)自多個(gè)方面，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)共享不夠、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)安全受威脅和數(shù)據(jù)分布碎片化等。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)治理必然要求多元治理主體統(tǒng)一思想，共同行動(dòng)，形成數(shù)據(jù)治理合力、從多個(gè)層次和方向提高數(shù)據(jù)治理實(shí)效。毋庸置疑，協(xié)同行動(dòng)離不開(kāi)協(xié)同思想的引導(dǎo)，否則容易產(chǎn)生協(xié)同行動(dòng)中的形式主義和協(xié)同治理的“惰性”。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)采集和分析、數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享工作仍受傳統(tǒng)科層管理模式的影響，不少地方政府習(xí)慣于“包辦式”管控，信息和數(shù)據(jù)空間依然盛行“單邊主義”。與此同時(shí)，在面對(duì)數(shù)據(jù)隱私安全風(fēng)險(xiǎn)、利益沖突時(shí)，社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等治理主體出于對(duì)自身利益的考慮，以“保護(hù)隱私權(quán)”之名，不愿與政府或其他主體共享數(shù)據(jù)。文化與認(rèn)知的互通是協(xié)調(diào)解決危機(jī)的重要基礎(chǔ)?！坝行У暮献餍枰幕拿舾卸群凸餐Z(yǔ)言，否則，沖突不可避免，一些組織將不能或不愿與其他組織合作”[35]。一方面，政府內(nèi)部協(xié)同意識(shí)淡薄，政府各部門(mén)間由于“條塊分割”、行政文化保守，難以形成有效的內(nèi)部協(xié)同。雖然近年來(lái)各省(市、自治區(qū))紛紛組建數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，各省市先后成立大數(shù)據(jù)管理局和治理中心，但尚未建立全國(guó)性統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)治理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各政府和部門(mén)在數(shù)據(jù)治理的過(guò)程中，對(duì)治理目標(biāo)的認(rèn)知存在偏差，往往各自為政，缺乏相互協(xié)作的政策和制度安排。另一方面，政府與其他治理主體間缺乏信任傳統(tǒng)及意識(shí)，地方政府對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)不夠。一些地方政府沒(méi)有形成對(duì)大數(shù)據(jù)的正確認(rèn)知，片面的認(rèn)為“信息革命破壞了官方對(duì)信息的權(quán)威控制，也限制了政府隱藏信息的能力”[36]，因而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與共享消極被動(dòng)。同樣，在普通民眾看來(lái)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府部門(mén)的事，因而缺乏主動(dòng)參與政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的意識(shí)，更注重對(duì)自身利益的考慮，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同共治的內(nèi)驅(qū)力不足。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)多主體協(xié)同治理的突破路徑

政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾等多元治理主體通過(guò)平等協(xié)商、信息互聯(lián)互通、權(quán)責(zé)明確、分工配合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成政府?dāng)?shù)據(jù)治理的最大化協(xié)同效應(yīng)，以共同應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)治理中的挑戰(zhàn)，更高效的利用數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

4.1組織協(xié)同：加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)與組織建設(shè)組織機(jī)構(gòu)是協(xié)同治理的依托和決策中心，是各主體的領(lǐng)導(dǎo)組織走向協(xié)同的橋梁[37]。當(dāng)前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)主要集中在各省、市和部委面。不少省(市、自治區(qū))已成立了大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)管理中心等政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織，受傳統(tǒng)“科層”治理的影響，數(shù)據(jù)共享在縱向垂直系統(tǒng)上相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，數(shù)據(jù)流動(dòng)相對(duì)充分。但是在橫向跨部門(mén)之間政府不同部門(mén)職能邊界仍然不清晰，各部門(mén)缺乏有效溝通，數(shù)據(jù)孤島和業(yè)務(wù)孤島問(wèn)題愈加嚴(yán)重，造成協(xié)同“惰性”和組織責(zé)任不清。因此，政府要加強(qiáng)數(shù)據(jù)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)，制定全國(guó)性統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理法規(guī)，完善數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理主體、治理客體、治理工具、治理目標(biāo)和治理原則，確立數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)管理者、數(shù)據(jù)使用者和數(shù)據(jù)監(jiān)督者等權(quán)利與責(zé)任，為政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理營(yíng)造良好環(huán)境。同時(shí)，還要建立和健全政府?dāng)?shù)據(jù)治理的組織架構(gòu)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)涉及到多個(gè)方面的系統(tǒng)工程，需要中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而我國(guó)還未建立全國(guó)性的統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)治理的組織機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各地方政府部門(mén)各自為政，數(shù)據(jù)共享困難。由此，應(yīng)在國(guó)家層面上成立全國(guó)統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)中心，主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)同、評(píng)估、考核和管理等事項(xiàng)和相關(guān)政策的制定。對(duì)于地方政府而言，要充分發(fā)揮已成立的數(shù)據(jù)治理組織的功能，協(xié)調(diào)好機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門(mén)利益沖突，成立數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確數(shù)據(jù)治理負(fù)責(zé)人，對(duì)此可借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立首席數(shù)據(jù)官(Chief Data Officer)制度。美國(guó)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，“美國(guó)擁有首席數(shù)據(jù)官的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)比那些沒(méi)有首席數(shù)據(jù)官的機(jī)構(gòu)更有可能成功管理大數(shù)據(jù)”[38]。通過(guò)讓政府首席數(shù)據(jù)官來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃、推動(dòng)和協(xié)調(diào)各級(jí)政府或部門(mén)的數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮政府首席數(shù)據(jù)官的制度優(yōu)勢(shì)。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)治理中要根據(jù)不同治理主體自身的特性和優(yōu)勢(shì)，明確多元治理主體的權(quán)責(zé)分工和職能邊界，政府應(yīng)讓渡一部分公權(quán)力，賦予其它治理主體更多的主動(dòng)權(quán)和參與權(quán)，激發(fā)其它治理主體各子系統(tǒng)自愿、平等地積極參與，積極拓展其他治理主體在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的活動(dòng)空間，以發(fā)揮各類治理主體自身優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同治理的最大合力。

4.2機(jī)制協(xié)同：完善政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理共享機(jī)制與利益協(xié)調(diào)機(jī)制“機(jī)制協(xié)同”是協(xié)同治理的重要內(nèi)容，要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的多元主體共同治理，產(chǎn)生“同頻共振”的協(xié)同效應(yīng)，離不開(kāi)一定的“機(jī)制協(xié)同”。其一，針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理過(guò)程中因橫向系統(tǒng)溝通協(xié)調(diào)不暢、治理機(jī)構(gòu)交叉重疊、數(shù)據(jù)治理權(quán)力與職能不明確導(dǎo)致的數(shù)據(jù)碎片化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、質(zhì)量差和隱私安全等問(wèn)題，應(yīng)整合政府各部門(mén)職能，建立與完善政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，搭建信息與數(shù)據(jù)共享綜合治理平臺(tái)與數(shù)據(jù)庫(kù)，有效協(xié)同與整合來(lái)源于政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾的分散化、多樣化數(shù)據(jù)，解決信息和數(shù)據(jù)不對(duì)稱問(wèn)題。為此，政府可以通過(guò)成立數(shù)據(jù)治理委員會(huì)，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和數(shù)據(jù)共享政策的協(xié)商，設(shè)立數(shù)據(jù)共享工作的專職崗位，加大資金和人才投入，保證數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)發(fā)展，明確數(shù)據(jù)治理主體的權(quán)利和責(zé)任，使數(shù)據(jù)在開(kāi)放共享中達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)可控，責(zé)任可追究。其二，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)和化解治理主體間的利益沖突，積極尋求在數(shù)據(jù)治理目標(biāo)上的利益平衡點(diǎn)。為此，政府要加強(qiáng)與其他治理主體間的溝通與聯(lián)系，在政策法律制定、數(shù)據(jù)服務(wù)監(jiān)督、數(shù)據(jù)評(píng)估等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等治理主體間權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，由此形成目標(biāo)一致、平等協(xié)商、有效合作的協(xié)同治理體系。其三，構(gòu)建與完善各主體參與公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理的激勵(lì)機(jī)制。采取一系列政策，如將數(shù)據(jù)共享效果納入到政府業(yè)績(jī)考核，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、評(píng)估和反饋機(jī)制，保障公民數(shù)據(jù)隱私和企業(yè)數(shù)據(jù)安全，提高社會(huì)組織、企業(yè)和民眾數(shù)據(jù)共享的積極性和主動(dòng)性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)治理主體積極提供有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮各類治理主體自身優(yōu)勢(shì)，共同實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)的互動(dòng)合作。

4.3文化協(xié)同：增強(qiáng)多元主體數(shù)據(jù)治理意識(shí)協(xié)同治理理論認(rèn)為，“組織內(nèi)部可以通過(guò)文化驅(qū)動(dòng)，形成共同的目標(biāo)和理念”[39]，減少多元治理主體間的價(jià)值、認(rèn)知和目標(biāo)沖突，從而生成協(xié)同合作的動(dòng)力源。由此，培育和發(fā)展協(xié)同治理文化氛圍對(duì)各類治理主體協(xié)同合作有著重要意義，它主要包括不同治理主體間的信任、溝通、合作等方面。第一，培育官民協(xié)同的行政文化，破除“萬(wàn)能政府”和官本位的傳統(tǒng)思想觀念，塑造政府與社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等多元主體間的合作、團(tuán)結(jié)、對(duì)話的良好氛圍，既使政府能夠意識(shí)到數(shù)據(jù)協(xié)同治理的重要性，也要推動(dòng)其他治理主體積極主動(dòng)參與到政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐中，最終形成以政府為主導(dǎo)的，以合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系為特征的多元治理主體共同積極參與的協(xié)同治理格局。第二，建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理多元主體間的互信文化?！靶湃斡兄匾膮f(xié)同價(jià)值，它規(guī)范著主體的行為，增強(qiáng)主體的協(xié)同信心和治理集體的內(nèi)驅(qū)力”[40]，強(qiáng)化治理主體間的信任關(guān)系，有助于治理主體間利益協(xié)調(diào)，為數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享創(chuàng)造條件。為增進(jìn)政府與其他治理主體之間的互信，政府在數(shù)據(jù)治理中要切實(shí)保障公民和社會(huì)組織的數(shù)據(jù)隱私與安全等合法權(quán)益與利益，疏浚數(shù)據(jù)治理中協(xié)商溝通的渠道，構(gòu)建相互信任的政民關(guān)系和政企關(guān)系，推動(dòng)政府與其他治理主體更好的實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。第三，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理中的非政府主體的協(xié)同參與意識(shí)。通過(guò)對(duì)社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等治理主體數(shù)據(jù)責(zé)任意識(shí)的宣傳教育，強(qiáng)化其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的認(rèn)同，尤其是讓他們意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)的有效治理實(shí)現(xiàn)的是社會(huì)公共利益，與各類治理主體的自身利益密切相關(guān)。政府?dāng)?shù)據(jù)的協(xié)同治理，有助于縮小其他治理主體與政府之間的數(shù)據(jù)和信息鴻溝，改善政府與民眾之間的信息不對(duì)稱狀況，增強(qiáng)數(shù)字民主。社會(huì)組織、企業(yè)和民眾，唯有意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理如此之重大意義，才會(huì)主動(dòng)積極參與協(xié)同行動(dòng)。基于此，我們認(rèn)為在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和責(zé)任意識(shí)教育勢(shì)在必行，使全社會(huì)意識(shí)到公共數(shù)據(jù)的安全、共享、開(kāi)發(fā)、利用和管理不僅是政府的職責(zé)，也是社會(huì)組織、企業(yè)和公民的責(zé)任。

5 結(jié) 語(yǔ)

大數(shù)據(jù)給政府和社會(huì)治理帶來(lái)前所未有的機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力提出新的挑戰(zhàn)。提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)效，有助于釋放大數(shù)據(jù)技術(shù)的社會(huì)價(jià)值，也是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。要達(dá)成政府?dāng)?shù)據(jù)高效治理的目標(biāo)，需要多元主體的相互協(xié)作、共商共建共享，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的協(xié)同治理。當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理還處于初步階段，協(xié)同治理的意識(shí)和實(shí)踐水平不高，在治理實(shí)踐中還面臨諸多困境，主要包括協(xié)同治理組織與職能分散造成的組織困境、數(shù)據(jù)共享與激勵(lì)機(jī)制不夠完善形成的機(jī)制困境、主體認(rèn)識(shí)分歧與協(xié)同治理意識(shí)淡薄帶來(lái)的認(rèn)識(shí)困境。由此，提出要從政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)與組織建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理共享機(jī)制與利益協(xié)調(diào)機(jī)制的完善、協(xié)同治理意識(shí)的強(qiáng)化等方面提升我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的實(shí)踐水平。通過(guò)從協(xié)同治理理論的視域出發(fā)，以期為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供新的思路，推動(dòng)大數(shù)據(jù)更好的服務(wù)于政府社會(huì)治理創(chuàng)新，以釋放大數(shù)據(jù)的積極效應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)新動(dòng)能。