農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓的理論探討
——鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的理論探討

賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，甘肅 蘭州 730101；

2.甘肅日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司甘肅法制報(bào)分公司，甘肅 蘭州730000）

2021年7月1日，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民以英勇頑強(qiáng)的奮斗向世界莊嚴(yán)宣告，改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)前途命運(yùn)的關(guān)鍵一招[1]。中共中央、國(guó)務(wù)院在2020年5月的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》中強(qiáng)調(diào)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系[2]。中共中央、國(guó)務(wù)院在同年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化[3]。土地要素市場(chǎng)化分為城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)化和農(nóng)村土地市場(chǎng)化，城鎮(zhèn)土地和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)通過城鎮(zhèn)土地出讓已經(jīng)市場(chǎng)化。農(nóng)村土地市場(chǎng)化就是農(nóng)村土地出讓，即“農(nóng)地出讓”，也是“農(nóng)地轉(zhuǎn)讓”[4]，包括以下幾部分：一是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)（實(shí)質(zhì)是出租），二是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（實(shí)質(zhì)是出讓），三是進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓（可簡(jiǎn)稱進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地自愿有償轉(zhuǎn)讓、承包地轉(zhuǎn)讓），四是進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓（可簡(jiǎn)稱進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓、宅基地轉(zhuǎn)讓）。

1 農(nóng)村承包地和宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓的政策依據(jù)

中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)在2020年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱為《建議》）明確，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓[5]。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)在2021年3月通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱為《綱要》）強(qiáng)調(diào)，依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場(chǎng)化退出機(jī)制和配套政策[6]。黨中央和國(guó)家政策鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地和宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓。

2 農(nóng)村承包地和宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)

1988年4月12日以前，我國(guó)城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地都不能轉(zhuǎn)讓（買賣）、出租、抵押[7]。全國(guó)人民代表大會(huì)1982年通過的《憲法》規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地[8]。1987年11月，深圳市在全國(guó)率先進(jìn)行了城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的成功示范，繼而全國(guó)各個(gè)城市紛紛推進(jìn)了城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的試點(diǎn)工作[9]。全國(guó)人民代表大會(huì)在1988年4月修改的《憲法》明確，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓[10]。全國(guó)人大常委會(huì)在1988年12月修改的《土地管理法》明確，國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定[11]。

國(guó)務(wù)院在1990年5月頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》[12]一次性地建立了系統(tǒng)完整的城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓及轉(zhuǎn)讓制度，逐步實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化[13]。進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地和宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓符合《憲法》的規(guī)定（土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓），也符合《土地管理法》的規(guī)定（集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓）。農(nóng)村承包地和宅基地主要是集體所有的土地。

3 農(nóng)村承包地自愿有償轉(zhuǎn)讓的機(jī)制和配套政策

根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)通過的《建議》精神，以及全國(guó)人大會(huì)議通過的《綱要》，構(gòu)建和制定進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地自愿有償轉(zhuǎn)讓的機(jī)制和配套政策。進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地自愿有償轉(zhuǎn)讓就是進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地出讓及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，是進(jìn)城落戶農(nóng)民將承包地的承包權(quán)、使用權(quán)自愿有償退出，由村集體回收，給予退地農(nóng)民補(bǔ)償?？h（市、區(qū)）級(jí)政府亦可按購(gòu)地者（受讓者）要求征收村集體回收的承包地，村集體或縣級(jí)政府再將退出的農(nóng)業(yè)用地（承包地）進(jìn)行使用權(quán)出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)用地出讓期限為100年，期限屆滿，自動(dòng)續(xù)期。出讓農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)歸國(guó)家或集體所有，使用權(quán)誰(shuí)投資（受讓）誰(shuí)所有，是受讓的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民、城鄉(xiāng)企業(yè)，出讓農(nóng)業(yè)用地能夠轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地自愿有償轉(zhuǎn)讓=進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地/退地回收并補(bǔ)償+村集體或縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)用地出讓/收繳土地出讓金，如圖1所示。

圖1 農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓機(jī)制簡(jiǎn)圖

要堅(jiān)決尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，各縣級(jí)政府成立農(nóng)地轉(zhuǎn)讓服務(wù)中心，出臺(tái)本縣（市、區(qū)）承包地轉(zhuǎn)讓參考價(jià)，鼓勵(lì)承包地轉(zhuǎn)讓。具體步驟為：一是進(jìn)城落戶農(nóng)民進(jìn)行承包地自愿有償退地登記，二是需要購(gòu)買農(nóng)業(yè)用地的相鄰農(nóng)民等進(jìn)行登記，三是轉(zhuǎn)讓服務(wù)中心牽頭退地者、購(gòu)地者進(jìn)行價(jià)格協(xié)商，四是協(xié)商一致后退地者、購(gòu)地者簽訂承諾書，五是村集體以協(xié)商價(jià)格收回承包地的承包權(quán)、使用權(quán)，六是村集體以協(xié)商價(jià)格向購(gòu)地者出讓農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，辦理集體土地不動(dòng)產(chǎn)證。如果進(jìn)城落戶農(nóng)民已經(jīng)與購(gòu)地者達(dá)成協(xié)議，則直接辦理收回承包地的承包權(quán)、使用權(quán)與出讓農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的手續(xù)。如果購(gòu)地者想購(gòu)買（受讓）國(guó)有農(nóng)業(yè)用地，則由縣級(jí)政府同時(shí)辦理承包地征收手續(xù)，縣級(jí)政府以協(xié)商價(jià)格向購(gòu)地者出讓農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，辦理國(guó)有土地不動(dòng)產(chǎn)證。

4 農(nóng)村宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓的機(jī)制和配套政策

根據(jù)《建議》《綱要》，構(gòu)建和制定進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓的機(jī)制和配套政策。進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓就是進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地出讓及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，是進(jìn)城落戶農(nóng)民將宅基地的資格權(quán)、使用權(quán)自愿有償退出，村集體回收，給予退地農(nóng)民補(bǔ)償?？h（市、區(qū)）級(jí)政府亦可按購(gòu)地者（受讓者）要求征收村集體回收的宅基地，村集體或縣級(jí)政府再將退出的宅基地進(jìn)行使用權(quán)出讓，受讓者繳納土地出讓金，出讓金用于退地補(bǔ)償。宅基地出讓期限為100年，期限屆滿，自動(dòng)續(xù)期。出讓宅基地的所有權(quán)歸國(guó)家或集體所有，使用權(quán)誰(shuí)投資（受讓）誰(shuí)所有，是受讓的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民，出讓宅基地能夠轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓=農(nóng)民自愿退地/回收退地并補(bǔ)償+村集體或縣級(jí)政府宅基地出讓/收繳土地出讓金，如圖2所示。

圖2 農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓機(jī)制簡(jiǎn)圖

要堅(jiān)決尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，各縣級(jí)政府成立農(nóng)地轉(zhuǎn)讓服務(wù)中心，出臺(tái)本縣（市、區(qū)）宅基地及房屋轉(zhuǎn)讓參考價(jià)，鼓勵(lì)宅基地轉(zhuǎn)讓。具體步驟如下：一是進(jìn)城落戶農(nóng)民進(jìn)行宅基地及房屋自愿有償退地登記，二是需要購(gòu)買宅基地及房屋的相鄰農(nóng)民等進(jìn)行登記，三是轉(zhuǎn)讓服務(wù)中心牽頭退地者、購(gòu)地者進(jìn)行價(jià)格協(xié)商，四是協(xié)商一致后退地者、購(gòu)地者簽訂承諾書，五是村集體以協(xié)商價(jià)格收回宅基地的資格權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)，六是村集體以協(xié)商價(jià)格向購(gòu)地者出讓宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，辦理集體土地不動(dòng)產(chǎn)證。如果進(jìn)城落戶農(nóng)民已經(jīng)與購(gòu)地者達(dá)成協(xié)議，則直接辦理收回宅基地的資格權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)，出讓宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。如果購(gòu)地者想購(gòu)買（受讓）國(guó)有宅基地，則由縣級(jí)政府同時(shí)辦理宅基地征收手續(xù)，縣級(jí)政府以協(xié)商價(jià)格向購(gòu)地者出讓宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，辦理國(guó)有土地不動(dòng)產(chǎn)證。

5 農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓應(yīng)持的原則

進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓改革相當(dāng)于“城鎮(zhèn)土地出讓”，出讓農(nóng)村承包地、宅基地可以建成眾多的現(xiàn)代化農(nóng)場(chǎng)（農(nóng)業(yè)大戶），提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化、機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。在此事務(wù)上，既要堅(jiān)持原則，又要實(shí)事求是；既要堅(jiān)守底線，又要善于創(chuàng)新。

1）堅(jiān)持土地公有的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持土地公有，嚴(yán)守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線第一條：土地公有制不改變，出讓農(nóng)業(yè)用地（承包地）、宅基地所有權(quán)仍然是屬于國(guó)家或集體，出讓的僅僅是土地使用權(quán)。通過征收從集體土地的“小公有制”變?yōu)閲?guó)有土地的“大公有制”，加強(qiáng)了土地公有制。

2）堅(jiān)持用途管制的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線第二條：耕地紅線不突破，出讓農(nóng)業(yè)用地必須用于農(nóng)業(yè)用途，出讓耕地必須用于種植業(yè)，耕地可以種植經(jīng)濟(jì)作物，但必須保留耕地用途；出讓宅基地必須用于農(nóng)村居住，要加強(qiáng)建筑審批管理，防止大棚房，防止別墅大院、私人會(huì)所、公寓大樓，防止進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。

3）堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓必須充分尊重農(nóng)民的意愿，嚴(yán)守黨中央劃定的“三農(nóng)”改革底線第三條：農(nóng)民利益不受損，農(nóng)民要自愿退出承包地、宅基地，購(gòu)地者要自愿購(gòu)買，不能強(qiáng)迫轉(zhuǎn)讓，承包地、宅基地及房屋的價(jià)格由轉(zhuǎn)讓雙方自愿確定，政府采取鼓勵(lì)、支持、保障、服務(wù)的積極政策。

4）堅(jiān)持不取不予的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓必須原價(jià)回收，原價(jià)出讓，防止農(nóng)民的利益受到損害。各級(jí)政府和村集體要堅(jiān)持“不取”原則，一分錢不賺，出讓金全部用于補(bǔ)償退地者，防止承包地、宅基地價(jià)格暴漲。各級(jí)政府和村集體要堅(jiān)持“不予”原則，一分錢不補(bǔ)，也無(wú)力承擔(dān)，防止破產(chǎn)。

5）堅(jiān)持有償轉(zhuǎn)讓的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持有償轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民退出承包地、宅基地要獲得合法、合理、公平的補(bǔ)償，退出的承包地、宅基地要進(jìn)行有償出讓，收取出讓金作為補(bǔ)償資金。進(jìn)城落戶農(nóng)民是退地拿錢，購(gòu)地者是拿錢買地，拿錢買權(quán)利——承包地、宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)（包括繼承權(quán)）、出租權(quán)、抵押權(quán)。

6）堅(jiān)持穩(wěn)妥漸進(jìn)的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出多少承包地，就出讓多少承包地，自愿退出多少宅基地，就出讓多少宅基地，堅(jiān)決不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出承包地、宅基地。首先，要進(jìn)行進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)讓、宅基地轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后，在全國(guó)農(nóng)村推進(jìn)承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓。

7）堅(jiān)持鼓勵(lì)投資的原則。土地公有與投資自有（公有、私有的主體不同）是尖銳的矛盾，我國(guó)農(nóng)村土地主要屬于集體，農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓解決了這個(gè)尖銳矛盾，使投資者購(gòu)買農(nóng)業(yè)用地、宅基地，建設(shè)產(chǎn)權(quán)清晰、有恒產(chǎn)者有恒心的綠色有機(jī)農(nóng)場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本、民營(yíng)資本對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資，保障退地農(nóng)民拿到價(jià)格合理的補(bǔ)償。

8）堅(jiān)持自主經(jīng)營(yíng)的原則。農(nóng)民、居民、城鄉(xiāng)企業(yè)通過農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓，受讓農(nóng)業(yè)用地、宅基地，建成農(nóng)場(chǎng)（農(nóng)業(yè)大戶），與城鎮(zhèn)受讓用地建成的工廠、商場(chǎng)等一樣，可以轉(zhuǎn)讓（包括繼承），也可以出租、聯(lián)營(yíng)、承包，轉(zhuǎn)讓、出租的價(jià)格由雙方共同自行商定，聯(lián)營(yíng)、承包的條件由雙方共同自行確定，受法律和法規(guī)的保護(hù)。

9）堅(jiān)持依法依規(guī)的原則。農(nóng)村承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓必須堅(jiān)持依法依規(guī)，鄭重建議國(guó)務(wù)院加快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，完善承包地轉(zhuǎn)讓的法律體系；加快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，完善宅基地轉(zhuǎn)讓的法律體系。

10）堅(jiān)持農(nóng)要管農(nóng)的原則。農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓主要涉及農(nóng)業(yè)管理部門、自然資源部門，自然資源部門既要管理土地，要管理礦產(chǎn)資源，還要管理規(guī)劃和建筑審批，以及負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，工作量已經(jīng)很大，工作的重心在城鎮(zhèn)；農(nóng)業(yè)管理部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，建議加強(qiáng)力量，重點(diǎn)做好承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓改革。

6 農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓應(yīng)注意的問題

農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓、宅基地轉(zhuǎn)讓是進(jìn)城落戶農(nóng)民新的政策選項(xiàng)，是轉(zhuǎn)讓政策和轉(zhuǎn)讓法律的許可。承包地轉(zhuǎn)讓、宅基地轉(zhuǎn)讓的退地可以獲得在城鎮(zhèn)購(gòu)房和創(chuàng)業(yè)的資金，解決后顧之憂，減少留守問題。承包地轉(zhuǎn)讓、宅基地轉(zhuǎn)讓改革是穩(wěn)妥的“存量不變，變量改革”。“存量不變”是農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民的承包地可以自己耕種，可以流轉(zhuǎn)出租，可以“三變”入股，一切如同過去；是農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民的宅基地可以自己使用，可以流轉(zhuǎn)出租，可以“三變”入股，一切如同過去?！白兞扛母铩笔侵高M(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地、宅基地，不是強(qiáng)迫轉(zhuǎn)讓，不是全部轉(zhuǎn)讓，是部分農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓。需要特別指出的是，農(nóng)民不愿無(wú)償退出承包地、宅基地，只能依法自愿有償退地，只能依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村承包地、宅基地，給予農(nóng)民退出承包地、宅基地補(bǔ)償。

農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵和難點(diǎn)是退地補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。全國(guó)農(nóng)村承包地、宅基地面積巨大，價(jià)值巨額，各級(jí)政府財(cái)政根本無(wú)力承擔(dān)，村集體也根本無(wú)法負(fù)擔(dān)，這是承包地、宅基地自愿有償退地?zé)o法大量持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵原因。如果進(jìn)行新的承包地?zé)o償承包，進(jìn)行新的宅基地?zé)o償調(diào)配，愿意接受的農(nóng)民很多，但無(wú)法籌集退地補(bǔ)償資金，無(wú)法持續(xù)承包地、宅基地退地。如果進(jìn)行承包地、宅基地流轉(zhuǎn)（實(shí)質(zhì)是出租），承租者較少，并且租金較低，收回成本較難，甚至租金就是銀行存款利息，甚至有時(shí)無(wú)法或及時(shí)收到租金，無(wú)法及時(shí)籌集退地補(bǔ)償資金，無(wú)法及時(shí)持續(xù)承包地、宅基地退地。另外，農(nóng)業(yè)用地不同于一般的建設(shè)用地，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心，容易出現(xiàn)竭澤而漁的掠奪性生產(chǎn)，導(dǎo)致地力下降甚至毀壞，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地特別是耕地被破壞。如果承包地、宅基地出讓（賣）給自愿的購(gòu)地者，可以一次性收回資金補(bǔ)償承包地、宅基地退地者，可以及時(shí)籌集退地補(bǔ)償資金，及時(shí)持續(xù)承包地、宅基地退地。只有出讓（轉(zhuǎn)讓、賣掉）才能夠及時(shí)籌集補(bǔ)償資金，持續(xù)進(jìn)行承包地、宅基地轉(zhuǎn)讓。

在黨的十九屆五中全會(huì)前，我國(guó)農(nóng)村許多地方進(jìn)行了自愿有償退地的試點(diǎn)。例如，重慶市梁平縣川西村想盡辦法籌集了40萬(wàn)元的資金進(jìn)行自愿有償退地試點(diǎn)，川西村9社7戶農(nóng)民在2016年5月向社集體申請(qǐng)整戶退出承包地，面積約28畝，7戶農(nóng)民退地一次性獲得40萬(wàn)元補(bǔ)償[14]。川西村將退回的28畝耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)（實(shí)質(zhì)是出租），每年的流轉(zhuǎn)費(fèi)（實(shí)質(zhì)是租金）不到2萬(wàn)元，即使流轉(zhuǎn)者按時(shí)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，也需要很長(zhǎng)時(shí)間才能夠籌集新的巨額的有償退地資金，進(jìn)行新的自愿有償退地。川西村如果對(duì)退回的農(nóng)業(yè)用地（耕地）進(jìn)行出讓，可以及時(shí)收回資金，持續(xù)進(jìn)行新的自愿有償退地。

在進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地、宅基地自愿有償轉(zhuǎn)讓中，政府要堅(jiān)決尊重市場(chǎng)配置資源的決定性作用，政府的功能主要是審核確定承包地、宅基地退地者和購(gòu)地者的資格。承包地、宅基地退地者的資格首先是進(jìn)城落戶農(nóng)民，以后可以根據(jù)情況逐步放松，但一定要堅(jiān)持承包地、宅基地退地者的自愿原則。農(nóng)業(yè)用地購(gòu)地者的資格首先是本村、本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、本縣（市、區(qū)、旗）的農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)，其次是本市（州、盟）、本?。▍^(qū)、市）、全國(guó)的農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)，再次是城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)企業(yè)可以受讓（購(gòu)買）農(nóng)業(yè)用地。宅基地購(gòu)地者的資格首先是本村、本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、本縣（市、區(qū)、旗）的農(nóng)民，其次是本市（州、盟）、本?。▍^(qū)、市）、全國(guó)的農(nóng)民，再次是城鎮(zhèn)居民可以購(gòu)買宅基地。需要特別指出的是購(gòu)地者范圍越大越廣，價(jià)格越高，越有利于進(jìn)城落戶農(nóng)民。

隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、服務(wù)化、機(jī)械化的推進(jìn)，進(jìn)城的農(nóng)民越來(lái)越多，退出的承包地、宅基地越來(lái)越多，必須有購(gòu)地者才能進(jìn)行承包地、宅基地退出，防止退出的承包地、宅基地積壓在村集體，出現(xiàn)撂荒或閑置，還要承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用。應(yīng)該鼓勵(lì)城鎮(zhèn)企業(yè)、居民購(gòu)買農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建設(shè)綠色有機(jī)的投資農(nóng)場(chǎng)。投資農(nóng)場(chǎng)可以實(shí)行消費(fèi)會(huì)員制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與消費(fèi)的無(wú)縫對(duì)接，生產(chǎn)綠色有機(jī)的農(nóng)產(chǎn)品，極大地確保食品安全。國(guó)有投資購(gòu)買（受讓）農(nóng)業(yè)用地屬于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，集體投資屬于集體農(nóng)場(chǎng)，民營(yíng)投資屬于民營(yíng)農(nóng)場(chǎng)。如果退出的宅基地能夠拆除房屋改造為農(nóng)業(yè)用地（特別是耕地），要鼓勵(lì)宅基地使用者自行拆除房屋整理為農(nóng)業(yè)用地（特別是耕地），村集體或縣級(jí)政府也可以回收宅基地整理為農(nóng)業(yè)用地（特別是耕地），村集體或縣級(jí)政府再進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地（特別是耕地）出讓，增加耕地面積，把中國(guó)人的飯碗端在自己手中。

農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)讓和宅基地轉(zhuǎn)讓與城鎮(zhèn)土地出讓相比，不存在征地難、拆遷難，不存在籌集資金（土地出讓金）的困難。承包地、宅基地是農(nóng)民自愿退出的，退地價(jià)格與出讓價(jià)格是農(nóng)民自愿確定的，村集體和縣級(jí)政府只是為農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓（買賣）承包地、宅基地辦理相關(guān)手續(xù)，體現(xiàn)的是對(duì)農(nóng)民及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的鼓勵(lì)支持和主動(dòng)服務(wù)。黨和政府鼓勵(lì)農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)讓、宅基地轉(zhuǎn)讓，必將推動(dòng)承包地適度科學(xué)集中，加快農(nóng)村農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城特別是到縣域中心安居就業(yè)。農(nóng)村將農(nóng)場(chǎng)化，農(nóng)業(yè)將規(guī)?；r(nóng)民將城鎮(zhèn)化特別是縣域中心城鎮(zhèn)化。根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地、宅基地的精神，依據(jù)《憲法》《土地管理法》《綱要》，鄭重建議盡快進(jìn)行進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地的試點(diǎn)，盡快進(jìn)行進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地的試點(diǎn)。