環(huán)境正義理念下的西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制之完善

李興平

（蘭州財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730101）

環(huán)境正義理念下的西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制之完善

李興平

（蘭州財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730101）

環(huán)境正義是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。實現(xiàn)環(huán)境正義，既有助于正確地處理人與人的社會關(guān)系和人與自然的生態(tài)關(guān)系，也有助于實現(xiàn)人與自然的和解和人類自身的和解。西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償在具體實踐過程中因生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制和政策體系不夠健全、補(bǔ)償主體和對象不清、補(bǔ)償缺乏顯著產(chǎn)權(quán)激勵作用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理和相關(guān)補(bǔ)償途徑不夠完善等問題，在一定程度上影響著該區(qū)域環(huán)境正義的落實。本文將從構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評價體系，明確生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金來源，完善補(bǔ)償渠道、方式和保障體系等建議來實現(xiàn)西部地區(qū)的環(huán)境正義。

環(huán)境正義；生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償；機(jī)制；完善

生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償是統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系方面發(fā)揮了重要的作用。從20世紀(jì)90年代起伴隨我國西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)工程的實施及補(bǔ)償政策的出臺，國內(nèi)學(xué)術(shù)界就生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制開始探索研究，尤其就生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、形式、補(bǔ)償主體及主體間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行了探討。但須看到的是，國內(nèi)外對生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯嵺`仍處于有待深入的階段。一些理論上清晰的問題在實踐中往往會遇到各種挑戰(zhàn)；同時，在理論設(shè)計的補(bǔ)償機(jī)制的各個環(huán)節(jié)也存在諸多缺陷。西部地區(qū)實施的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償制度也沒能從根本上解決各方的利益沖突，特別是沒有將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會相協(xié)調(diào)。生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制研究是一項涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會等各方面的系統(tǒng)工程，利用社會科學(xué)和自然科學(xué)多學(xué)科交叉研究將成為今后的發(fā)展趨向。

環(huán)境與正義緊密相連，環(huán)境正義的價值目標(biāo)在于通過協(xié)調(diào)人與自然、人與人之間的關(guān)系，來保障人類社會的健康生存與可持續(xù)發(fā)展?！叭伺c自然的和諧是一個由來已久的生態(tài)理想，生態(tài)文明是這一理想的現(xiàn)實化，生態(tài)理想的現(xiàn)實化有賴于制度變革和制度安排，即生態(tài)文明作為一種實現(xiàn)了的生態(tài)理想是以一定的社會制度和制度安排為基礎(chǔ)的?！盵1]西部地區(qū)作為我國重點生態(tài)功能區(qū)，為國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)做出了極大的貢獻(xiàn)和犧牲，這種付出應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償政策的實施，極大地調(diào)動了西部地區(qū)地方政府和公民參與生態(tài)建設(shè)的積極性。但由于這些項目及相關(guān)政策在具體實踐過程中因生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制和政策體系不夠健全、補(bǔ)償主體和對象不清、補(bǔ)償缺乏產(chǎn)權(quán)激勵作用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理和相關(guān)補(bǔ)償途徑不夠完善等問題，又在一定程度上影響著該區(qū)域環(huán)境正義的落實和生態(tài)建設(shè)績效的進(jìn)一步提高。當(dāng)前亟需構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評價體系，明確生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償資金來源，完善生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償渠道、方式和保障體系，以便促進(jìn)西部地區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)地區(qū)和收益地區(qū)的利益關(guān)系，使得各地的利益得失趨于和諧和公正。

一、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建是落實西部地區(qū)環(huán)境正義的有效路徑

環(huán)境正義不僅是一種政治要求，而且也是一種道德要求，是構(gòu)建和諧社會的必要條件。環(huán)境正義問題現(xiàn)已成為制約西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾問題。為解決這個問題，除改變資源配置政策，轉(zhuǎn)變增長模式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)外，還需要實施“回饋”自然的生態(tài)補(bǔ)償制度。只有回饋和補(bǔ)償自然，才能維護(hù)自然、社會和人之間的平衡。這是人與自然關(guān)系的客觀規(guī)律。

（一）環(huán)境正義的內(nèi)涵

環(huán)境正義是生態(tài)建設(shè)境遇下人們普遍關(guān)注的一個熱點問題。環(huán)境正義理念與環(huán)境危機(jī)緊密相關(guān)，但環(huán)境正義不是對環(huán)境危機(jī)的描述和詮釋，而是如何實現(xiàn)人們在環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用過程中權(quán)利和義務(wù)的分配對等。美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署把“環(huán)境正義”定義為：“在環(huán)境法律、法規(guī)、政策的制定、遵守和執(zhí)行方面，全體人民，不論其種族、民族、收入、原始國籍和教育程度，應(yīng)得到公平對待并卓有成效地參與。”[2]傳統(tǒng)的正義觀，不論是實體正義還是程序正義都強(qiáng)調(diào)個體的公平、公正，但環(huán)境正義則主要關(guān)注的是因環(huán)境問題而引起的整體不公現(xiàn)象。所以說環(huán)境正義是指在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和使用過程中，所有主體都應(yīng)受到公平的對待和參與，都享有合理的權(quán)利，履行合理的義務(wù)，最終實現(xiàn)環(huán)境權(quán)責(zé)的平等分配。這種公平，包括機(jī)會公平和結(jié)果公平。所謂機(jī)會公平是指每一個社會成員都平等地享有利用自然資源的權(quán)利，作為人類生存和發(fā)展基礎(chǔ)的自然資源則應(yīng)為他們提供平等的與其進(jìn)行物質(zhì)和能量交換的機(jī)會；所謂結(jié)果公平，則指社會成員應(yīng)公平地分配因合作而獲取的環(huán)境利益。

環(huán)境正義主要分為代內(nèi)正義和代際正義。代內(nèi)正義意味著同時代人公平地享有使用環(huán)境資源的權(quán)利；一部分人的生存和發(fā)展，不能影響其他國家或地區(qū)的生存和發(fā)展作為代價。區(qū)域間環(huán)境正義是代內(nèi)正義的典范。區(qū)域間環(huán)境正義問題具體表現(xiàn)為區(qū)域間享有環(huán)境的不公。如西部地區(qū)是我國東中部地區(qū)重要的資源供應(yīng)地和生態(tài)安全屏障，由于長期的過度開發(fā)導(dǎo)致其生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，致使區(qū)域間環(huán)境公正原則并沒有在該地區(qū)得到很好的落實。代際公正則指當(dāng)代人在開發(fā)利用環(huán)境的同時，還要充分考慮環(huán)境承載力對其加以保護(hù)以滿足后代人的環(huán)境需求。

（二）環(huán)境正義與西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

盡管環(huán)境正義的價值目標(biāo)是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)的對等，但由于人們?nèi)菀资芙?jīng)濟(jì)理性的掌控，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境時，經(jīng)常在環(huán)境利益主體之間產(chǎn)生大量的享受環(huán)境權(quán)利與保護(hù)環(huán)境義務(wù)之間的不公正現(xiàn)象。就西部環(huán)境正義而言，主要體現(xiàn)在區(qū)域分工、政策差異、收入差距和少數(shù)民族利益關(guān)系四個方面。首先是區(qū)域分工。西部地區(qū)作為我國的生態(tài)安全屏障，提供生態(tài)公共產(chǎn)品是國家功能區(qū)分工對西部的根本要求。西部地區(qū)承擔(dān)生態(tài)建設(shè)重?fù)?dān)，將付出巨大的投入成本和機(jī)會成本。既然東中部地區(qū)與西部地區(qū)有著緊密的生態(tài)關(guān)聯(lián)，作為生態(tài)受益地區(qū)和資源開發(fā)獲益地區(qū)的東中部地區(qū)應(yīng)該要合理地對作為生態(tài)和資源保護(hù)地區(qū)的西部進(jìn)行利益補(bǔ)償。其次是政策差異?！罢卟町愔竾覟橹С止I(yè)發(fā)展和實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，推行不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，對東部地區(qū)實行政策傾斜，導(dǎo)致東西部政策的差異。”[3]西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，與政府在社會主義建設(shè)初期采取的趕超戰(zhàn)略和改革開放后的區(qū)域發(fā)展不平衡戰(zhàn)略存在一定程度的關(guān)系。所以協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)供給者和生態(tài)建設(shè)受益者之間的成本和收益公正是保障西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。第三是收入差距。居民收入差距反映社會收入分配的不公平。2011年我國東西部收入差距仍較明顯，東西部城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民居民人均可支配收入比例分別為1.56∶1和2.17∶1。[4]西部地區(qū)因收入差距形成的社會不公進(jìn)而影響到環(huán)境的不公。東部地區(qū)部分高收入者為提高生活質(zhì)量需消耗更多的資源，但并沒承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。另外東部地區(qū)也沒有直接承擔(dān)西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)成本，實質(zhì)形成整體環(huán)境責(zé)任的不平等。第四是少數(shù)民族利益關(guān)系。西部是我國少數(shù)民族主要聚居區(qū)，維護(hù)該區(qū)域自然生態(tài)利益，是發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，保持社會穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，全面建成小康社會的需要。西部少數(shù)民族分布區(qū)域大多自然條件較為惡劣，自然生態(tài)的惡化和破壞嚴(yán)重地制約著這些地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本世紀(jì)以來，西部民族地區(qū)圍繞自然資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)引發(fā)的個體和群體性事件層出不窮。這類事件也證明，保護(hù)和改善西部的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)西部少數(shù)民族的自然生態(tài)利益，事關(guān)西部民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定大局。所以在處理西部地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的民族關(guān)系時，最根本的任務(wù)是要在充分尊重少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展愿望，構(gòu)建保證少數(shù)民族群眾利益的補(bǔ)償機(jī)制，合理分擔(dān)民族地區(qū)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)付出的成本。當(dāng)前我國正處于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變制度環(huán)境和轉(zhuǎn)換增長動力的轉(zhuǎn)型新階段，同時也在創(chuàng)新發(fā)展模式，將會更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，來促進(jìn)人與自然的和諧；更加注重提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益，來保護(hù)生態(tài)環(huán)境；更加注重社會公平正義，來激發(fā)社會活力，協(xié)調(diào)社會利益，所以從羅爾斯的“適合于最少受惠者的最大利益”的正義原則來看，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制是落實西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境公正和社會公正的重要途徑。

二、西部地區(qū)現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償“正義性”缺失的主要表現(xiàn)

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，中央政府對西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償及相關(guān)政策在不斷發(fā)展，并初步形成以政策法規(guī)體系為支撐、以重大戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向、以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程為主要形式的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償構(gòu)架。這些項目和政策的推進(jìn)極大地調(diào)動了西部地區(qū)地方政府和公民參與生態(tài)建設(shè)的積極性。但由于在具體實踐過程中出現(xiàn)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制和政策體系不健全、補(bǔ)償主體和對象不清、補(bǔ)償缺乏產(chǎn)權(quán)激勵作用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低和相關(guān)補(bǔ)償途徑不完善等問題，在一定程度上影響著西部地區(qū)環(huán)境正義的落實。西部地區(qū)現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償“正義性”缺失的主要表現(xiàn)為：

（一）缺乏統(tǒng)一健全的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制和政策體系

區(qū)域生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償是一個復(fù)雜的整體，只有從系統(tǒng)的角度考慮，才能達(dá)到整體效果最優(yōu)。從西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償實踐來看，相關(guān)補(bǔ)償政策基本上以生態(tài)建設(shè)配套政策的形式出現(xiàn)，其目標(biāo)是保障項目的完成，而非激勵生態(tài)利益相關(guān)者參與生態(tài)建設(shè)。生態(tài)保護(hù)由農(nóng)、林、水利或環(huán)保等多部門負(fù)責(zé)，相關(guān)配套政策由各部門分別制定并以法規(guī)形式制度化，這使得各個生態(tài)建設(shè)項目和政策設(shè)計往往與維護(hù)與改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的整體性要求相沖突，而且政策具有強(qiáng)烈的部門色彩。如林業(yè)部門組織實施的退耕還林工程，政策明確規(guī)定對參與農(nóng)戶要給與一定的現(xiàn)金補(bǔ)助；但水利部門實施的水土保持工程所涉及的退耕還林工程，對參與農(nóng)戶是否補(bǔ)助、補(bǔ)助多少并沒有相應(yīng)的政策規(guī)定。即使在同一部門內(nèi)部，也會出現(xiàn)補(bǔ)償政策不一致的情況。如林業(yè)部門的天然林保護(hù)工程，補(bǔ)償對象僅為國有林場的管護(hù)者，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為平均每人每公頃每年26元；如劃歸為中央財政生態(tài)效益補(bǔ)償，則補(bǔ)償對象擴(kuò)充到國有林業(yè)單位、集體和個人，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也提升為平均每人每公頃每年75元[5]。部門多頭負(fù)責(zé)，由于缺乏補(bǔ)償?shù)恼w性和協(xié)調(diào)性，也缺乏明確的責(zé)任主體，容易產(chǎn)生部門利益化和利益部門化，最終導(dǎo)致補(bǔ)償政策在基層難以落實。

（二）生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償主體和對象較為模糊

西部地區(qū)實施的各項生態(tài)建設(shè)工程，中央和地方政府應(yīng)是生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)闹饕袚?dān)者，但就補(bǔ)償實踐來看，依然在很大程度上存在補(bǔ)償主體和對象模糊不清的現(xiàn)狀。例如三北防護(hù)林體系工程是國家重點水土保持建設(shè)工程，由于受益范圍覆蓋全國，中央政府應(yīng)該是該工程建設(shè)的主要責(zé)任者。但這項工程卻采取了中央、地方和群眾三方投入，以地方群眾投工投勞為主的投入機(jī)制。西部地區(qū)目前存在的嚴(yán)重生態(tài)問題，在很大程度上是因土地等資源長期利用不合理所導(dǎo)致的水土流失、土地沙化等問題在代際之間積累的結(jié)果和改革開放后該區(qū)域?qū)嵤┶s超戰(zhàn)略和區(qū)際不平衡發(fā)展戰(zhàn)略所導(dǎo)致的生態(tài)破壞和資源浪費在區(qū)域之間轉(zhuǎn)移和積累的結(jié)果。所以要以西部地區(qū)地方政府和居民承擔(dān)較大比重的治理責(zé)任，既不合理，也有失正義。另外，西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償還存在補(bǔ)償對象缺失的問題。這主要表現(xiàn)在兩個方面。首先是一些生態(tài)建設(shè)工程補(bǔ)償對象的局限性。這種情況尤其反映在西部天然林保護(hù)工程和自然保護(hù)區(qū)工程建筑中。天然林保護(hù)工程所屬林權(quán)既包括國有林也涵蓋集體林，但工程對規(guī)劃入天然林保護(hù)區(qū)的集體林和私人林并不給予補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)因禁止所在地居民進(jìn)入和開發(fā)利用所造成的經(jīng)濟(jì)損失也得不到任何補(bǔ)償。其次是將地方政府，主要是縣級地方政府排除在補(bǔ)償對象之外。按照我國生態(tài)建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，縣級政府一般是重點生態(tài)建設(shè)項目的具體責(zé)任主體，一些生態(tài)建設(shè)項目如三北防護(hù)林體系建設(shè)、退耕還林、天然林保護(hù)工程等，多數(shù)要求地方縣級政府提供一定的配套資金和工程執(zhí)行、管理費用。由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，實施生態(tài)建設(shè)項目的縣財政普遍緊張，甚至相當(dāng)一部分還是國家級貧困縣，根本無力承擔(dān)這筆資金。經(jīng)費不足反過來又影響了生態(tài)建設(shè)工程的預(yù)期推進(jìn)和實施效果。

（三）生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償缺乏顯著的產(chǎn)權(quán)激勵作用

西部地區(qū)在實施生態(tài)建設(shè)工程過程中，為激勵農(nóng)牧民和其他投資經(jīng)營者積極參與生態(tài)治理，采取將林木所有權(quán)、土地使用權(quán)、延長土地承包期等產(chǎn)權(quán)優(yōu)惠政策提供給他們的具體措施，但從實踐效果來看，因林地使用權(quán)的限制性比較強(qiáng)、生態(tài)林受益低下、林木處置權(quán)缺乏交易等原因，對農(nóng)牧民等生態(tài)建設(shè)參與主體的激勵作用極其有限。產(chǎn)權(quán)是市場機(jī)制發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。不論是增強(qiáng)西部地區(qū)農(nóng)牧民進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，還是發(fā)揮市場配置資源作用，都必須建立健全的生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度。完善的生態(tài)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既能滿足生態(tài)資源所有者和經(jīng)營者的收益預(yù)期，也能夠有效約束各種不利于生態(tài)資源可持續(xù)利用的短視行為，從而有利于協(xié)調(diào)好當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。西部地區(qū)現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)工程項目盡管經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償種類較多，比如既有對農(nóng)牧民的錢糧補(bǔ)助，也有產(chǎn)權(quán)激勵和稅收減免等政策，但由于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度的不完善，致使這些項目的實施基本還得靠各級行政主管部門自上而下的推進(jìn)，農(nóng)牧民參與生態(tài)建設(shè)的動機(jī)主要還是政府強(qiáng)制的結(jié)果。另外，在生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償過程中因忽視引入市場競爭機(jī)制，使得補(bǔ)償政策在一定程度上成為一種普惠政策，從而又在一定程度上減低了對農(nóng)牧民的激勵作用，削弱了補(bǔ)償政策的實效性。

（四）生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且缺乏嚴(yán)格的科學(xué)性

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品特性及強(qiáng)烈的外部性，決定了農(nóng)牧民參與生態(tài)建設(shè)的積極性很大程度上取決于其損失和投入能否得到政府的補(bǔ)償。而政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅影響著農(nóng)牧民的參與意愿，更制約著他們在生態(tài)建設(shè)中的投入力度。就當(dāng)前西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)項目執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，存在明顯偏低的問題。拿成本補(bǔ)償而言，最新生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為國家退耕還林工程向北方地區(qū)和南方地區(qū)農(nóng)戶分別提供每年每畝70元和105元的現(xiàn)金補(bǔ)助，[6]該項補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至不足以支付農(nóng)民購買種苗的費用。另外補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定也缺乏嚴(yán)格的科學(xué)性。以退耕還林為例，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)出不同區(qū)域的損失差異，也沒有考慮不同林種的造林成本和收益差異，國家只是簡單把全國劃分了幾個大區(qū)，每個大區(qū)內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因退耕不同地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境條件及退耕地產(chǎn)出效益的巨大差異，形成嚴(yán)重的政策效應(yīng)不均衡結(jié)果。而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也缺乏動態(tài)管理?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行期內(nèi)，沒有綜合考慮到農(nóng)產(chǎn)品市場價格、國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策等變化因素的影響而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。盡管國家在第一輪補(bǔ)償期限到期之際，做出對生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林和草場分別再延補(bǔ)8年、5年和2年的規(guī)定，對農(nóng)牧戶的生活補(bǔ)助不變，但糧食損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻減少一半。在糧食市場持續(xù)上漲的背景下進(jìn)行這樣的調(diào)整嚴(yán)重影響到了農(nóng)牧民退耕還林、退牧還草的意愿。

（五）生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償沒有體現(xiàn)“受益者付費原則”

目前西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基本上以政府縱向財政轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行補(bǔ)償，與生態(tài)受益的橫向區(qū)域間、流域上下游間、不同社會群體間的補(bǔ)償途徑幾乎沒有，這與“受益者付費”的環(huán)境正義原則不相協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境這種公共產(chǎn)品具有明顯的效益外溢效果。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，地方政府往往只考慮本地區(qū)利益；對效益外溢的地方性公共產(chǎn)品進(jìn)行成本效益計算時，也僅僅考慮本地區(qū)產(chǎn)生的效益與成本，于是產(chǎn)生成本大于效益的情況。所以在沒有得到應(yīng)得補(bǔ)償?shù)臈l件下，地方政府所提供的生態(tài)服務(wù)會與該項服務(wù)的社會最優(yōu)化水平距離較大，與之相關(guān)的財政活動也大大低于應(yīng)有的規(guī)模。向東中部地區(qū)提供大量生態(tài)服務(wù)的西部地區(qū)，是我國社會經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和貧困問題最集中、最嚴(yán)重的區(qū)域。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部多數(shù)地區(qū)自身根本無力提供生態(tài)建設(shè)服務(wù)所需的財政資源，西部地區(qū)在財力透支的條件下還要負(fù)擔(dān)為其他地區(qū)提供保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，這顯然違背了環(huán)境正義的原則。

三、完善西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償制度的幾點思考

西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)狀況的好壞，不僅影響到本地區(qū)及東中部地區(qū)的生態(tài)安全，而且還影響整個國家生態(tài)系統(tǒng)和全國的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。黨的十八屆三中全會明確提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實現(xiàn)最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”[7]只有完善的西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償制度，才能有利于協(xié)調(diào)各區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的分配，有利于區(qū)域之間、群體之間和人與人之間的正義性和社會發(fā)展協(xié)調(diào)性的實現(xiàn)。

（一）堅持以公平性為核心的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償原則

正義既是構(gòu)建和諧社會的必要條件，也是構(gòu)建和諧社會的主要原則。正如羅爾斯所說“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！盵8]制度的本質(zhì)功能是為人們的行為提供一定的規(guī)范，所以制度自身必須公正，否則它就難以得到人們的認(rèn)同和遵從，不僅不能調(diào)節(jié)社會矛盾和沖突，甚至還會產(chǎn)生和加劇一些沖突。正因如此，人們對于制度，首先就要考量它是不是公正的，用公正這個尺度對它進(jìn)行評價。如果制度得到了否定的評價，即人們認(rèn)為是不正義的，就需要進(jìn)行改造或完善。環(huán)境正義的價值目標(biāo)在于通過協(xié)調(diào)人與自然、人與人之間的關(guān)系，來保障人類社會的健康生存與可持續(xù)發(fā)展。提出環(huán)境正義是基于西部地區(qū)“人與自然不和諧，人與人環(huán)境權(quán)益分配不均衡、環(huán)境權(quán)益與環(huán)境義務(wù)不對稱”現(xiàn)狀的發(fā)展要求。[9]除效率原則與可持續(xù)性原則外，公平性原則是實現(xiàn)環(huán)境正義所要遵循的最主要原則。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)社會的公平和正義。對于因環(huán)境不正義的受損者必須依照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，必須給予充分而合理的補(bǔ)償。生態(tài)建設(shè)具有較強(qiáng)的正外部性，如果不對提供這種正外部性的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行補(bǔ)償，那么這種外部性將會很難持續(xù)。西部地區(qū)為國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)所做的貢獻(xiàn)和犧牲應(yīng)得到合理的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償是社會財富的再分配過程，生態(tài)受益地區(qū)和群體應(yīng)該將部分財富和受益補(bǔ)償給西部地區(qū)，增強(qiáng)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，縮小區(qū)域差距，促進(jìn)社會正義，使西部地區(qū)也享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價體系

生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既是生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的主要內(nèi)容，也是構(gòu)建生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的難點。生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償目的就是“通過對參與生態(tài)建設(shè)主體所付出的超越其義務(wù)范圍以外的成本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以提高其經(jīng)濟(jì)收益，通過對參與生態(tài)建設(shè)主體所付出的機(jī)會成本進(jìn)行補(bǔ)償以彌補(bǔ)其收入損失，從而激勵經(jīng)濟(jì)主體參與生態(tài)建設(shè)的積極性”[10]生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要與公平原則保持一致。確定生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，一是私有產(chǎn)權(quán)主體和地方政府因保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境所遭受的生態(tài)權(quán)益損失及額外承擔(dān)支出的費用；二是生態(tài)系統(tǒng)外溢量。所以制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價體系，必須考慮兩個因素：一是機(jī)會成本。西部出于保護(hù)生態(tài)的需要，必然會喪失發(fā)展機(jī)會而做出犧牲。目前西部實施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實際上僅僅考慮原來種植糧食的機(jī)會成本，還沒有考慮發(fā)展機(jī)會成本的損失。二是通貨膨脹。目前的最新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是2007年政策，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，使得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)品的相對價值不斷提高，這些年來。西北地區(qū)僅種苗成本一項就上升為每畝150元以上，政府退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于實際造林成本付出。[11]我國生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價體系目前仍處于探索階段，歐美生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定價經(jīng)驗尤為值得借鑒。如美國的CRP項目（保護(hù)與儲備計劃），政府鼓勵農(nóng)場主退耕，農(nóng)場主根據(jù)項目管理局信息自愿決定是否參與，如果參與項目就做一個退耕申請書，由政府根據(jù)EBR（環(huán)境效益指數(shù)）評價體系給申請書打分，然后依據(jù)分?jǐn)?shù)高低確定是否允許退耕還林。如允許退耕還林就能根據(jù)申請書中所希望得到的補(bǔ)助數(shù)量從政府得到補(bǔ)貼。作為一種激勵式的環(huán)境保護(hù)政策，生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在不同國家和不同地區(qū)應(yīng)有所不同。當(dāng)前我國主要按照生態(tài)系統(tǒng)類型轉(zhuǎn)換的機(jī)會成本測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；但從公平性來考慮，依生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)價值來定價會更為合理，這也是今后努力發(fā)展的趨向。

（三）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度、拓展融資渠道

西部地區(qū)由于更多地承擔(dān)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)功能，其經(jīng)濟(jì)活動必將受到極大的限制。如果喪失發(fā)展機(jī)會而不能得到相應(yīng)的補(bǔ)償，那么主體功能區(qū)戰(zhàn)略也將難以得到落實。目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度中并沒有包括生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償內(nèi)容，亟需把生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償納入一般性財政轉(zhuǎn)移支付范圍，來體現(xiàn)最基本的公共需要。中央財政新增財力要統(tǒng)籌安排一定數(shù)額的財政預(yù)算，重點幫助西部生態(tài)補(bǔ)償貧困地區(qū)解決財力不足的問題，來有效促進(jìn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在提供公共服務(wù)事權(quán)分配上，改革過去按事務(wù)隸屬關(guān)系劃分的方式，應(yīng)由中央政府和地方政府及地方各級政府之間提供公共事務(wù)方面的事權(quán)，完善財力與事權(quán)匹配的財政體制。同時要逐步健全生態(tài)利益相關(guān)方公平補(bǔ)償?shù)氖袌鼋灰字贫群妥栽竻f(xié)商制度，并在此制度安排下，嘗試由生態(tài)服務(wù)功能地和受益地雙方共同設(shè)立的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償共建基金，專項用于跨區(qū)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)治理。另外，還要進(jìn)一步拓展生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償融資渠道。原來的單一生態(tài)建設(shè)融資渠道已不能充分體現(xiàn)“受益者付費”的補(bǔ)償原則。借鑒國外經(jīng)驗和社會治理理念，生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償融資方式應(yīng)由政府主擔(dān)逐漸向由政府、企業(yè)、社會組織和個人多元分擔(dān)的投融資機(jī)制轉(zhuǎn)變，拓展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的投入渠道。對于西部大江大河上游的水源涵養(yǎng)服務(wù)，由于交易成本較高，向受益者直接收取生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償費的方式暫不可行，但如以生態(tài)稅形式進(jìn)行補(bǔ)償，交易成本則會變很低。

（四）優(yōu)化生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償方式選擇

目前對西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償方式主要是現(xiàn)金補(bǔ)償和實物補(bǔ)償，這種補(bǔ)償也稱之為“輸血型”補(bǔ)償，這種補(bǔ)償對實施退耕還林或退牧還草工程具有重要的推動作用。從表象來看，該補(bǔ)償方式給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者付出一定的現(xiàn)金或糧食補(bǔ)償確實能解決他們的基本生活問題，但從長遠(yuǎn)來看，這種補(bǔ)償容易轉(zhuǎn)化成消費支出，并不能真正提高被補(bǔ)償者的后繼發(fā)展能力。還有一種補(bǔ)償方式稱之為“造血型補(bǔ)償”，這種補(bǔ)償是“指政府或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購買者運用技術(shù)投入、項目支持、政策扶植等方式，將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項目安排到受償區(qū)域。”[12]該補(bǔ)償方式的優(yōu)勢在于能夠幫助生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者建立持續(xù)有效的自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我發(fā)展能力。從理論上來說，“造血型補(bǔ)償”應(yīng)是西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)氖走x，但在具體實踐過程中，還要考慮西部生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者對補(bǔ)償方式的接受意愿和可持續(xù)生計兩方面的因素，應(yīng)選擇靈活、合理的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償方式。

（五）健全法律機(jī)制、市場機(jī)制和生態(tài)建設(shè)效益評價機(jī)制

當(dāng)前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)最主要的缺陷就是立法進(jìn)程的滯后，還有就是產(chǎn)權(quán)不清，生態(tài)建設(shè)效益評價機(jī)制不科學(xué)等問題。首先就法律機(jī)制來說，由于生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)，在利益協(xié)調(diào)的過程中，如果交易成本過高，那么生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償就難以進(jìn)行，法律機(jī)制的主要功能就在于節(jié)省交易費用，保障生態(tài)建設(shè)的順利實施。近年來，我國盡管相繼出臺了一系列與資源環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，但就生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償自身來說，仍缺乏有效的法律支持。如果長期把生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償作為政策問題看待，那么西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)和改善作用也將難以長效。只有加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法，才能為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶嵺`提供強(qiáng)有力的制度保障。因此，西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償可考慮逐步建立起中央立法和地方法規(guī)兩級保障體系來促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的進(jìn)行。其次就市場機(jī)制而言，由于生態(tài)建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及國家、集體、企業(yè)、農(nóng)牧民等不同的主體，這些主體所追求的利益不同，他們的經(jīng)營動機(jī)就不同。從國家角度看，追求的是生態(tài)環(huán)境的改善和社會的發(fā)展，集體追求的是集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而農(nóng)牧戶追求的是個人利益的增加。雖然良好的生態(tài)對西部地區(qū)所有的農(nóng)牧民都有好處，但當(dāng)前西部地區(qū)農(nóng)牧民還沒有發(fā)展到追求生態(tài)需要的這一層次。所以要根據(jù)不同主體的利益目標(biāo)，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行劃分，管理權(quán)屬于國家，所有權(quán)屬于集體，農(nóng)牧戶或其他主體具有使用權(quán)。通過對不同主體進(jìn)行明確的權(quán)利劃分，才能做到產(chǎn)權(quán)清晰，從而產(chǎn)生激勵作用，提高生態(tài)建設(shè)的效益?！爱a(chǎn)權(quán)界定越明確，對產(chǎn)權(quán)主體的激勵就越大，資源配置的效率就越充分，社會的總效用就會越高?！盵13]當(dāng)然在產(chǎn)權(quán)明晰條件下，還可以促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，來調(diào)節(jié)不同主體的利益。最后就生態(tài)建設(shè)效益評價機(jī)制來說，由于當(dāng)前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)績效基本由本部門上級機(jī)構(gòu)監(jiān)督和評估，缺乏第三方的監(jiān)管和評價，這種本位主義方式很容易導(dǎo)致生態(tài)效益評價目標(biāo)和結(jié)果等的扭曲。為保證生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償政策的公平合理，國家應(yīng)從法律法規(guī)的角度規(guī)范西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目的評估和獎懲制度，使補(bǔ)償資金能夠更好發(fā)揮引導(dǎo)、評價和激勵作用。

四、結(jié)語

環(huán)境正義是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。實現(xiàn)環(huán)境正義，既有助于正確地處理人與人的社會關(guān)系和人與自然的生態(tài)關(guān)系，也有助于實現(xiàn)人與自然的和解和人類自身的和解。這是構(gòu)建一個和諧社會的必要條件。西部地區(qū)作為我國重要的生態(tài)主體功能區(qū)，其生態(tài)狀況的好壞，不僅關(guān)系到本地區(qū)及下游和周邊廣大地區(qū)的生態(tài)安全，而且影響整個國家的生態(tài)系統(tǒng)和全國的可持續(xù)發(fā)展。特別是我國實施生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償政策以來，如何協(xié)調(diào)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善之間的關(guān)系和完善生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制便成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題?？傮w而言，學(xué)者們的研究重點大多停留在補(bǔ)償資金的籌集方式和相關(guān)政策的制定上，如陳思涵、武沐、劉嘉堯[14]，王信、尹杞月[15]等學(xué)者的成果，他們所提的模式和建議較為理想化，難以付諸實際；一些單一的定性分析研究成果，盡管也提出了一些完善西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議，如黃志勇、蘇勇[16]，劉慧琴、鄭元寧[17]，王躍生、韓忠欣[18]等學(xué)者的研究，但普遍缺乏系統(tǒng)性研究；還有些定量分析研究成果，如段美萍、劉敏[19]等學(xué)者的研究，由于其建議體現(xiàn)在補(bǔ)償原則上，缺乏具體實踐指導(dǎo)價值。如前所述，西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制研究是一項系統(tǒng)工程，只有利用多學(xué)科綜合研究的優(yōu)勢，在已有國家相關(guān)部門分析評價的基礎(chǔ)上，運用定性和定量分析相結(jié)合的方法，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，借鑒國內(nèi)外生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，才能切實解決西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實問題。只有對西部地區(qū)進(jìn)行有效的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償，才能有利于改善該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，為西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，同時也有利于協(xié)調(diào)各區(qū)域的利益關(guān)系，促使整個國家走上一條生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的和諧發(fā)展道路。所以，完善西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制是落實該地區(qū)生態(tài)建設(shè)任務(wù)的根本保障，也是實現(xiàn)該地區(qū)環(huán)境正義的有效途徑。

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[19]段美萍,劉 敏.完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)：西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探析[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報,2008(1)：41-45.

On the Ecological Compensation Mechanism in the Western Area to Perfect under the Idea of Environmental Justice

LI Xing-ping
(The Marx’s College, The Finance and Economics of Lanzhou University, Lanzhou 730101, Gansu, China)

The environmental justice is the essential condition of the construction of ecological civilization.The environmental justice not only can help to deal with the interpersonal social relations and the ecological relationship between man and nature correctly, but also can realize the reconciliation between man and nature and the human beings.The west ecological construction compensation for the ecological construction compensation mechanism in the process of concrete practice and policy system is not perfect, the compensation subject and the object is not clear, lack of significant property rights and incentive compensation, the compensation standard is not reasonable and the compensation way is not perfect, these factors to a certain extent, affect the implementation of the regional environmental justice.This article will build the scientific and reasonable compensation standard of the evaluation system for ecological construction,ecological construction compensation of the funding sources; consummate the system of compensation channels, ways and suggestions in order to implement the environmental justice of the western region.

environmental justice; ecological construction compensation; mechanism; perfection

F205；F592

A

1673-9272(2016)03-0001-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.03.001 http：//qks.csuft.edu.cn

2016-03-12

2014年甘肅省社科規(guī)劃一般項目“西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)與民生發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（14YB065）。

李興平，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師；E-mail：xingpingli@lzu.edu.cn。

李興平.環(huán)境正義理念下的西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制之完善[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2016,10(3)：1-7.

[本文編校：徐保風(fēng)]