基層政府在社區(qū)治理共同體中的角色定位

劉潔

【關(guān)鍵詞】基層政府 社區(qū)治理共同體 角色多元化 組織力 【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

新時代我國社會的快速發(fā)展要求政府具備現(xiàn)代化治理能力。社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)基層的和諧穩(wěn)定。社區(qū)作為居民和家庭生活的基本單位，是社會治理的基礎(chǔ)空間。有鑒于此，基層政府在治理過程中應(yīng)發(fā)揮多元角色，充分整合各類資源，使社區(qū)治理成效更加顯著。

當前基層政府亟需提升社區(qū)治理水平

社區(qū)是社會的基本單元，是人民群眾日常生活的重要依托，是黨和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”?；鶎诱谏鐓^(qū)中處于行政系統(tǒng)的末端，在微觀層次上直接開展社會工作行政管理。從制度上看，基層政府的社區(qū)治理是中國社會行政管理體制自上而下運行的觸角，是以黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以政府為權(quán)力主體和責(zé)任主體進行社會政策傳遞?；鶎诱男姓陨鐣ぷ饔休^強的內(nèi)在邏輯和外在張力?；鶎诱纳鐓^(qū)治理是通過社會工作行政手段將社會政策轉(zhuǎn)化為政策服務(wù)的過程，是在社區(qū)中直接面對社會成員執(zhí)行和推動社會政策的行為。這其中既包括行政領(lǐng)導(dǎo)，也包括管理服務(wù)，并且具有較強的實務(wù)性。

基層政府的社區(qū)治理通過基層政府行政性社會工作進行。一直以來，我國基層政府承擔(dān)并實施大量的民生領(lǐng)域的行政性社會工作。有研究認為，社會行政的主體包括政府和社會服務(wù)機構(gòu)?；鶎诱畯氖碌纳鐣ぷ魇菍⑸鐣咿D(zhuǎn)化為社會服務(wù)。基層政府的社會工作與社會服務(wù)機構(gòu)的直接服務(wù)不同，更多地是政策服務(wù)和執(zhí)行。政府行政性社會工作的產(chǎn)生和發(fā)展有強大的制度支撐，但在趨勢上已開始向?qū)I(yè)化、職業(yè)化和多元責(zé)任制方向發(fā)展。隨著社會發(fā)展，過去基層政府單一的行政角色職能越來越難以滿足治理的多樣化需要。黨的十九大報告明確指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！边@就要求基層政府必須提高社區(qū)社會工作能力，提高社會政策的傳遞效果和社會工作效率，提升社區(qū)治理水平。在這其中，基層政府的角色多元化轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。

基層政府需要扭轉(zhuǎn)行政角色滯后問題

作為地方政府治理角色轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)，社區(qū)治理的成效從一個側(cè)面體現(xiàn)出政府角色轉(zhuǎn)型的成功與否。一方面，由于基層社會改變遲緩性、新舊需求多樣化沖突，使當前許多地方基層政府面臨著多重困境；另一方面，新時代的社區(qū)治理又要求基層政府必須進行角色轉(zhuǎn)型。所以，在社區(qū)治理實踐中基層政府面臨參與治理的角色職能偏差。當前，基層政府在進行社區(qū)治理過程中往往存在以下幾類偏差。

一是過度治理與角色職能內(nèi)卷。作為基層行政單位，基層政府是基層社區(qū)行動的領(lǐng)導(dǎo)者，能夠充分行使管理轄區(qū)的行政權(quán)力。在社區(qū)籌備、人員培訓(xùn)等工作中，基層政府發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，但是在進行社區(qū)治理時，常常因為適度參與原則把握不足，使社區(qū)的自主功能不能得到發(fā)揮。這不僅加重社區(qū)居委會的行政化趨勢，也使社區(qū)的基層黨組織、公益團體自主參與受限。雖然基層政府在追求地區(qū)安全穩(wěn)定和社區(qū)的有效管理方面做了大量工作，但消耗了過多的行政成本和社會資源。

二是作為服務(wù)者的力量薄弱。這主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)，一是經(jīng)費支持不足，二是公共服務(wù)跟進不到位。社區(qū)的和諧穩(wěn)定與建設(shè)發(fā)展，都離不開經(jīng)費的支持。然而，許多面臨著財政短缺問題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府存在投入社區(qū)社會公共事務(wù)經(jīng)費不足，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)項目資金有限，不能提升社區(qū)的精細化治理程度。在面向社區(qū)投入的公共服務(wù)方面，不論是政府應(yīng)該投入的財政經(jīng)費，還是應(yīng)當向社區(qū)傳遞的服務(wù)意識都有所欠缺。特別在關(guān)乎民生的問題上，基層政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量差強人意。例如，許多社區(qū)都存在的停車難、社區(qū)衛(wèi)生治理不到位等問題。

三是監(jiān)管角色缺位。由于缺乏對應(yīng)的過程監(jiān)管機制，政府在投入財政資金后，對于資金后期的流向和使用并沒有跟進監(jiān)督，資金使用的審批流程不規(guī)范，難以避免社區(qū)干部利用自身職務(wù)便利滋生腐敗。由基層政府統(tǒng)一出資進行購買的公益性社區(qū)服務(wù)，通常由社區(qū)作為委托方代為督促項目落地。落地后的監(jiān)管方式一般非常粗糙，難以保障服務(wù)精準惠及服務(wù)對象。此外，面向社會進行公開招聘的社工安排到社區(qū)工作后，由于前期沒有對他們進行統(tǒng)一的培訓(xùn)，后期的考評考核也存在監(jiān)督不到位的問題，無法保障社區(qū)服務(wù)者的工作實效。

四是治理角色固化。當前基層政府在進行社區(qū)治理工作時，習(xí)慣于依賴現(xiàn)有的條件，工作創(chuàng)新能力不足，對于那些未嘗試或?qū)嵭衅饋碛须y度的工作項目存在畏難情緒，對常規(guī)工作存在過于保守、經(jīng)驗主義的問題。治理角色固化嚴重影響著基層政府增進社區(qū)治理效能，實際上是阻礙職能下沉基層的懶政行為。如果在應(yīng)當轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者角色的時候仍然堅持領(lǐng)導(dǎo)角色，那么勢必會失去群眾基礎(chǔ)和支持，對社區(qū)開展各項活動造成阻礙。應(yīng)當結(jié)合當前新時代背景下的要求、社區(qū)治理的現(xiàn)實需要及群眾訴求，積極靈活地實現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)到服務(wù)的治理角色轉(zhuǎn)化與切換。

多元角色轉(zhuǎn)化是提升基層政府社區(qū)治理能力的可行路徑

社區(qū)治理是基層政府進行社會治理的重要組成部分。社區(qū)治理的目標歸根結(jié)底是更好滿足人民群眾對于美好生活的需求。全面深化改革、健全社會協(xié)同機制從客觀上對基層政府角色轉(zhuǎn)變提出了要求。多主體參與和多樣化需求要求基層政府作為社區(qū)治理共同體的主導(dǎo)主體，適應(yīng)發(fā)展的要求，在實踐中打開視野，實現(xiàn)角色更新。只有這樣才能廣泛動員社會資源，形成社區(qū)治理共同體，服務(wù)新時代社區(qū)建設(shè)。

首先，成為社區(qū)良性運行的指導(dǎo)者。實現(xiàn)基層社會治理科學(xué)有效的前提是基層政府依法行政。這一過程中既要落實好上級部門下達的各項任務(wù)，也需要在基層政府權(quán)限范圍內(nèi)推進基層社會治理有序進行，承擔(dān)起社區(qū)良性運行的指導(dǎo)者角色。一是在遵守法律法規(guī)和地方制度的基礎(chǔ)上，利用地方性知識充分挖掘和發(fā)揮基層民主的作用。二是增強社會工作的專業(yè)化管理程度，保障社區(qū)治理環(huán)境，實現(xiàn)社區(qū)良性運行。這就要求基層政府必須在基于充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進行科學(xué)決策、科學(xué)施策，為社區(qū)良性運行提供政策支持。