飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯及效能提升

張貴

【關(guān)鍵詞】飛地經(jīng)濟(jì) 理論邏輯 路徑選擇 【中圖分類號】F015 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，是指兩個互相獨(dú)立的行政區(qū)域（通常稱之為“飛出地”和“飛入地”）因行政管轄的分割，而采取“飛”的方式實(shí)施跨區(qū)域的土地運(yùn)營管理。飛地經(jīng)濟(jì)是指兩個行政區(qū)突破體制機(jī)制限制，采取跨區(qū)域行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、互利共贏的合作發(fā)展模式。進(jìn)入新世紀(jì)，飛地經(jīng)濟(jì)作為一種新興的空間重構(gòu)策略逐漸被政府重視。2015年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，提出支持有條件地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出通過發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”等方式，創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制和互助機(jī)制。2017年6月，國家發(fā)改委等8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步提出創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，積極探索主體結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、利益分配等方面的新模式。飛地經(jīng)濟(jì)關(guān)系到區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略。為健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，2021年3月，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出鼓勵探索共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等利益共享模式。在一系列政策引導(dǎo)和鼓勵下，一些省市展開了有益探索，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，飛地經(jīng)濟(jì)推動行政區(qū)管理向區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，諸多行政區(qū)域發(fā)展正在從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，區(qū)際要素流動逐漸增多，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”方式已不能滿足區(qū)域一體化發(fā)展的時(shí)代要求；通行的“區(qū)域行政”的科層制行政管理使得區(qū)域競爭大于合作；同時(shí)，分稅制也使得地方政府廣泛參與經(jīng)濟(jì)活動，甚至為了本地利益而實(shí)施排他性的政策，最終造成資源浪費(fèi)、發(fā)展不平衡、重復(fù)建設(shè)等問題。由此，需要深刻理解區(qū)域協(xié)同治理是當(dāng)今和未來區(qū)域一體化發(fā)展的必然選擇。

第二，發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面。飛地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的前提條件是兩個地區(qū)在資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在較大差異，“飛出地”的資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目、管理運(yùn)營和政策等具有比較優(yōu)勢，但最為缺乏的是“土地指標(biāo)”，而“飛入地”恰恰具有土地、人力資源和市場等優(yōu)勢。飛地經(jīng)濟(jì)中“飛”的不是土地，而是讓“飛出地”的優(yōu)勢資源和要素輸入到“飛入地”，跨越行政管轄或國界空間與當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢結(jié)合，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏。有效推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，飛地經(jīng)濟(jì)有利于建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈保障。飛地經(jīng)濟(jì)推動實(shí)現(xiàn)土地、政策、創(chuàng)新等要素跨區(qū)域重構(gòu)。在推動飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套和供應(yīng)鏈本地化，既能促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理分工，又有利于完善產(chǎn)業(yè)鏈，在結(jié)構(gòu)升級、梯度發(fā)展上促進(jìn)“飛入地”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。同時(shí)，“飛出地”能夠?qū)崿F(xiàn)投資和項(xiàng)目在不同地區(qū)合理布局，最大化地整合各自地區(qū)的優(yōu)勢資源要素。“飛入地”與“飛出地”間的經(jīng)濟(jì)活動，一定程度上會促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)跨區(qū)域流動，有利于逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

第四，飛地經(jīng)濟(jì)有利于拓展國際經(jīng)濟(jì)合作。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和國際貿(mào)易投資的日益頻繁，外商直接投資形成的飛地經(jīng)濟(jì)蔚然成型。當(dāng)前，隨著我國與諸多國家的貿(mào)易、投資的逐步深化，飛地經(jīng)濟(jì)成為我國開展對外經(jīng)貿(mào)合作的主要模式之一，在國內(nèi)出現(xiàn)了中新蘇州工業(yè)園區(qū)、中新天津生態(tài)城，以及中馬產(chǎn)業(yè)園、中泰產(chǎn)業(yè)園等代表性園區(qū)，我國也在埃及、南非等國家開展多種形式的共建共管園區(qū)。

飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域化不斷加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡性發(fā)展愈加突顯，資源要素跨區(qū)域流動需求加強(qiáng)，飛地經(jīng)濟(jì)作為一種新興的空間重構(gòu)策略，逐漸被城市、區(qū)域和國家重視，在不同程度上展開實(shí)施。

我國飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。首先，發(fā)展規(guī)模顯著提升。各省市開展了不同形式的飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。從地區(qū)跨度上看，包括市內(nèi)跨縣共建產(chǎn)業(yè)園、省內(nèi)跨市共建產(chǎn)業(yè)園、省際合作共建產(chǎn)業(yè)園等形式。截至2019年底，我國共有各類國家級開發(fā)區(qū)628家，省級開發(fā)區(qū)2053家，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)15000多個，其中飛地型經(jīng)濟(jì)園區(qū)800多個，對中國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)逐漸增大。其次，空間布局逐步優(yōu)化。從區(qū)域視角看，我國長三角、珠三角地區(qū)以及四川、遼寧等省的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，中西部省市飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速崛起。其中，江浙滬皖四省設(shè)立的省際、市（縣）際飛地型經(jīng)濟(jì)園區(qū)已超過200個，安徽作為“飛入地”與江浙滬合建的省際飛地園區(qū)已達(dá)100多家。廣東現(xiàn)有飛地園區(qū)50多個，在湖南湘西、貴州甕安、新疆喀什等地都建有跨省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。最后，運(yùn)行機(jī)制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產(chǎn)業(yè)有效對接成為共識，各地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈共建，如深汕特別合作區(qū)、淮安鐵嶺工業(yè)園等。二是政府統(tǒng)籌、市場運(yùn)行成為飛地管理的有益探索，如蘇州工業(yè)園、光谷黃岡科技產(chǎn)業(yè)園等通過成立園區(qū)管理平臺公司，建立市場化運(yùn)作模式。三是“反向飛地”成為飛地經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新“風(fēng)向標(biāo)”，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開始在發(fā)達(dá)地區(qū)建立園區(qū)，如成阿工業(yè)園、甘眉工業(yè)園等。

飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨的問題。其一，飛地經(jīng)濟(jì)與“飛入地”經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展問題。在目前“飛出地”的項(xiàng)目輸出中，限制性或禁止性項(xiàng)目居多，輸出的項(xiàng)目沒有在“飛入地”形成產(chǎn)業(yè)配套，同時(shí)有些會給“飛入地”帶來一定的環(huán)保壓力。如何進(jìn)一步推進(jìn)“飛出地”輸出項(xiàng)目的高質(zhì)量落地是一個亟待解決的問題，這涉及市場監(jiān)管、財(cái)稅分配、消費(fèi)市場認(rèn)可等一系列深層次難題。其二，飛地經(jīng)濟(jì)的園區(qū)建設(shè)與管理運(yùn)營問題。飛地經(jīng)濟(jì)的承接平臺主要是園區(qū)，且以傳統(tǒng)園區(qū)改造提升為多。飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)的建設(shè)質(zhì)量和管理運(yùn)營對于帶動“飛入地”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力不容忽視。據(jù)調(diào)查，園區(qū)區(qū)位布局不合理，交通、醫(yī)療、教育和商業(yè)服務(wù)等公共設(shè)施配套不完善，管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)與屬地利益相關(guān)者沖突，以及相關(guān)政策落實(shí)和銜接不到位等問題頻頻出現(xiàn)，增加了飛地經(jīng)濟(jì)與“飛入地”產(chǎn)業(yè)融合難度，也造成了諸多浪費(fèi)和資源閑置。其三，飛地經(jīng)濟(jì)的企業(yè)和社會大眾參與問題。飛地經(jīng)濟(jì)不僅僅是“飛出地”的行為或政府和園區(qū)運(yùn)營者的責(zé)任，更多地需要“飛入地”的企業(yè)和社會大眾參與。目前，一些飛地經(jīng)濟(jì)缺少龍頭企業(yè)參與，在產(chǎn)業(yè)配套能力和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)上未能達(dá)到理想狀態(tài)，導(dǎo)致面臨“飛出地”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移動力不足和“飛入地”吸引力不夠的雙重困境。此外，大量經(jīng)濟(jì)社會問題從飛地范圍向毗鄰行政區(qū)域的日益“外溢”和滲透延伸，給政府管理帶來突出壓力，單一主體并不能滿足日益多樣化要求。其四，飛地經(jīng)濟(jì)的利益分享與激勵機(jī)制尚未到位的問題。飛地經(jīng)濟(jì)的利益分享與激勵機(jī)制是決定飛地合作能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。通過諸多案例發(fā)現(xiàn)，兩地政府間、政府與園區(qū)運(yùn)營企業(yè)間存在責(zé)權(quán)利不明晰、合理的利益分享機(jī)制尚未建立等問題，“一事一議”的辦事原則優(yōu)點(diǎn)很多，但缺乏相對穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，遇事雙方博弈成本較高。同時(shí)，稅收、GDP統(tǒng)計(jì)的屬地原則與政績考核、官員擢升評價(jià)體系存在“沖突”，如何有效破解兩地政府間稅收分成和GDP統(tǒng)計(jì)分解難題，是影響合作雙方能否持續(xù)投入、飛地經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)發(fā)展的“癥結(jié)”。