中國的“有效市場+有為政府”與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

沈坤榮 施宇

摘 要：面對新形勢，“有效市場+有為政府”是進(jìn)一步提高中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的強(qiáng)大動力。在梳理中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量變化的基礎(chǔ)上，闡述了中國的有效市場和有為政府。一方面，經(jīng)過政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式市場化改革，有效市場實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置，有利于提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量;另一方面，有為政府包括中央政府和地方政府，中央政府具有強(qiáng)大的宏觀治理能力，地方政府在競爭中彌補(bǔ)了市場缺陷，中央政府的高度集權(quán)與地方政府的高度自由裁量權(quán)形成了控而不死、活而有序的局面，在無形之中提升了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。但是，有效市場和有為政府在改革的過程中，也面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，市場環(huán)境不斷惡化，地方政府與中央政府之間存在異樣的博弈，地方政府之間也存在非理性的博弈。解決有效市場和有為政府的現(xiàn)實(shí)困境，需要全面深化改革，不斷調(diào)整市場與政府的關(guān)系。以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局穩(wěn)增長，化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，矯正土地功能異化的現(xiàn)象，推進(jìn)環(huán)境治理，為中國下一個百年經(jīng)濟(jì)增長保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：有效市場;有為政府;經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量;改革

一、引言

中國共產(chǎn)黨建黨初期篳路藍(lán)縷，建黨至今，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長奇跡，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量有了顯著提高，這離不開有效市場與有為政府的作用。鑒往知來，理清中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈絡(luò)，以及在這個過程中有效市場和有為政府的形成與發(fā)展，有助于認(rèn)識到有效市場和有為政府推動經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要作用，有助于增加對中國這樣一個轉(zhuǎn)型大國發(fā)展的認(rèn)知。在疫情不斷反復(fù)、經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大和經(jīng)濟(jì)不確定性增加的大環(huán)境下，更加需要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高。中國經(jīng)濟(jì)正值轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，面臨結(jié)構(gòu)性減速風(fēng)險，一味追求經(jīng)濟(jì)高速增長的時代已經(jīng)過去。因此，理清有效市場和有為政府對提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的歷史貢獻(xiàn)，以及有效市場和有為政府目前面臨的現(xiàn)實(shí)困境，對于在新形勢下進(jìn)一步提升中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量具有重大的價值和意義。

新中國成立70多年以來，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了輝煌的成就。首先是經(jīng)濟(jì)體量的飛躍。1949年的GDP僅為123億美元，人均GDP大約是23美元，世界排名為99名，到2010年中國GDP體量位居世界第二，實(shí)現(xiàn)了跨越式增長。2020年中國的GDP達(dá)到了1015986.2億元，經(jīng)濟(jì)體量不斷創(chuàng)新高，根據(jù)圖1顯示，1952年至今中國的GDP和人均GDP均處于不斷上升的趨勢，特別是從20世紀(jì)90年代開始，增長趨勢愈發(fā)陡峭。根據(jù)圖2顯示，中國GDP體量占世界的比重一直在不斷增加，特別是自2000年以來，占比的增長速度不斷加快，到2019年中國的GDP占世界經(jīng)濟(jì)的比重已經(jīng)達(dá)到16.28%。反觀美國，GDP占世界經(jīng)濟(jì)的比重呈現(xiàn)波動中的下降態(tài)勢，從1962年的39.53%一路下跌到2019年的2443%，世界經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了根本性變化。其次是經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定性和持續(xù)性不斷提高。根據(jù)圖3顯示，中華人民共和國成立初期，中國的經(jīng)濟(jì)增長波動幅度較大，1962年的經(jīng)濟(jì)增長率甚至跌到了-265%。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定性和持續(xù)性有了大幅度上升，GDP和人均GDP不再負(fù)增長，并且經(jīng)常保持10%以上的增長率，即使在2008年金融危機(jī)的沖擊下，GDP仍然保持了9.7%的增長率。在新冠肺炎疫情的沖擊下，中國是為數(shù)不多實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長的國家之一。最后，經(jīng)濟(jì)增長是為了實(shí)現(xiàn)人民生活水平的提高，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高也反映在人民生活福祉的改善上。如圖4所示，改革開放之前，人民生活福祉的改善進(jìn)程較慢，改革開放之后，人民的收入水平有了顯著提高。1978年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入僅為343.4元，農(nóng)村居民家庭人均純收入僅為133.6元。2020年，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入達(dá)到43834元，農(nóng)村居民家庭人均可支配收入達(dá)到17131元，收入水平增加了數(shù)百倍。至此，中國實(shí)現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。

中國之所以實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長奇跡，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不斷提高，離不開有效市場與有為政府的有機(jī)結(jié)合，兩者相伴共生、缺一不可。有效市場的無形之手與有為政府的有形之手相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，不僅經(jīng)濟(jì)增長路徑合理，而且在制度安排上具有中國特色。

理論和實(shí)踐都證明，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)，有效市場使得市場配置資源成為最有效率的形式，價格能夠及時有效地反映出市場中的信息，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。林毅夫（2017）認(rèn)為有效市場可以引導(dǎo)各個企業(yè)按照要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢進(jìn)行最優(yōu)選擇，最終使得整個國家具有競爭優(yōu)勢。但同時需要認(rèn)識到，市場在資源配置中起決定性作用而不是起全部作用，更不能理解為忽視甚至否認(rèn)政府的作用，市場和政府的作用是有機(jī)統(tǒng)一的。隨著中國進(jìn)入新的發(fā)展階段，應(yīng)始終堅(jiān)持發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，更好地發(fā)揮有為政府的作用，有所為有所不為，要善作為，不缺位，不越位，不錯位。陳云賢（2019）認(rèn)為有為政府有三個標(biāo)準(zhǔn)，分別是尊重市場規(guī)律，遵循市場規(guī)則、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及有效調(diào)配資源，參與區(qū)域競爭。林毅夫提出的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵在于發(fā)揮了有效市場與有為政府的作用（林毅夫，2017）。斯蒂格利茨（1998）也認(rèn)為“既要有發(fā)達(dá)的市場，也要有強(qiáng)大的政府”。成功從中等收入國家成長為高收入國家的政府都善于引導(dǎo)市場建立經(jīng)濟(jì)制度，以市場為基礎(chǔ)積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用（張來明，2021）。同時，中國的市場體系建設(shè)還不健全、政府和市場的關(guān)系還沒有完全理順，推動經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量仍存在不少障礙。因此，仍需在有效市場和有為政府能夠更好結(jié)合上下功夫，加深對市場和政府關(guān)系的認(rèn)識并在實(shí)踐中更好地處理二者之間的關(guān)系。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，已有不少學(xué)者探討有效市場與有為政府的關(guān)系，例如陳云賢（2019）以深圳為例，從資源稀缺和資源生成的角度闡釋了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)是有為政府與有效市場相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)。王勇（2017）從產(chǎn)業(yè)政策的視角解讀有效市場和有為政府。但是大部分研究有效市場與有為政府關(guān)系的文獻(xiàn)或者從宏觀視角出發(fā)，或者從經(jīng)濟(jì)體制的角度出發(fā)，本文將經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和政府行為這兩個視角結(jié)合起來，從政府主導(dǎo)市場化改革的角度解讀有效市場，從中央政府宏觀治理與地方政府競爭的角度解讀有為政府，側(cè)重于研究中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與有效市場和有為政府的關(guān)系。在梳理了有效市場與有為政府提高中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的典型事實(shí)之后，指出目前有效市場和有為政府面臨的現(xiàn)實(shí)困境，最終提出相應(yīng)的改革路徑。

二、市場與政府關(guān)系演變的歷史溯源

新中國成立70多年以來，政府與市場的關(guān)系沿著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革路徑也在不斷演變。經(jīng)過建黨100周年的時間洗禮，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊厣纳鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制。但是，改革不是一蹴而就的，而是一個循序漸進(jìn)的過程，中國市場與政府的關(guān)系也經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變的過程。為了適應(yīng)不同的發(fā)展階段，市場與政府的關(guān)系具有不同的特點(diǎn)。建國初期，中國實(shí)施高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府包攬一切，物資統(tǒng)一購買銷售，人力統(tǒng)一分配。此時政府占經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位，市場的作用沒有得到有效發(fā)揮，即使如此，經(jīng)過長期努力，1978年中國的GDP占世界經(jīng)濟(jì)的比重居世界第11位。1978年的改革開放開啟了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的道路，開啟了不斷探索市場與政府關(guān)系的道路。

改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大（見圖1），GDP增長率一直保持在正值（見圖2），不僅高于同期世界平均水平（見圖5），而且經(jīng)濟(jì)波動與改革開放之前相比明顯平緩許多，在高速增長的同時維持了穩(wěn)定性，世界地位不斷提高（見圖3、圖5），人民的生活福祉得到顯著改善（見圖4）。中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的變化得益于市場與政府關(guān)系的不斷改善。1982年中共十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，雖然此時政府仍占主導(dǎo)地位，但是市場的作用開始得到重視，此時的GDP與中華人民共和國成立初期相比已經(jīng)有了數(shù)十倍的增長，1982年的GDP值為5373.4億元，遠(yuǎn)超1952年的679.1億元。1987年中共十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”，1989年十三屆三中全會提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”，黨中央進(jìn)一步調(diào)節(jié)市場與政府的關(guān)系，不斷提高市場的地位，尤其是1992年鄧小平同志進(jìn)行南方談話，指出政府和市場作為經(jīng)濟(jì)手段都可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，與姓資姓社無關(guān)，穩(wěn)定了市場的地位。黨的十四大確立建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，隨后多年GDP增長率均高達(dá)10%以上，遠(yuǎn)超世界平均水平，人民收入水平的增長速度也在不斷提升。1993年十四屆三中全會提出“確立市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用”，明確了市場的基礎(chǔ)性作用，尊重市場規(guī)律，重視市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。中國的經(jīng)濟(jì)體量占世界的比重也開始逐年上升，2006年超過5%，2011年超過10%。2013年十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，將“基礎(chǔ)性作用”更換為“決定性作用”?？梢钥闯鳇h中央對市場作用的高度重視，將市場的地位提升到前所未有的高度，明確市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要作用無法被政府替代，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要在市場的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府因勢利導(dǎo)的作用。此時中國的經(jīng)濟(jì)體量占世界的比重為12%，綜合國力有了顯著提高，GDP體量不斷創(chuàng)新高，人民收入水平有了顯著提升，實(shí)現(xiàn)了總體小康。2020年十九屆五中全會提出“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”，是黨中央關(guān)于市場與政府關(guān)系的最新認(rèn)識，為今后深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革提出了明確的目標(biāo)和要求，對激發(fā)市場活力和制度活力，盡快形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局具有重要的指導(dǎo)意義。

三、中國的“有效市場與有為政府”

中國有效市場的形成與完善主要得益于漸進(jìn)式市場化改革，而市場化改革的順利進(jìn)行離不開政府的主導(dǎo)與規(guī)劃。有為政府包括中央政府和地方政府，中央政府具有強(qiáng)大的宏觀治理能力，地方政府在競爭中彌補(bǔ)了市場缺陷，穩(wěn)定了市場秩序，中央政府的高度集權(quán)與地方政府的高度自由裁量權(quán)形成了控而不死、活而有序的局面，最終成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要力量。

（一）有效市場：政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式市場化改革

市場化改革在中國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡中起到了重要的作用，已有大量文獻(xiàn)證實(shí)市場化改革對中國經(jīng)濟(jì)增長的重要作用（呂朝鳳和朱丹丹，2016;樊綱等，2011;Naughton，2006），正是政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式市場化改革造就了中國的有效市場。有效市場是指經(jīng)過市場化改革，要素獲得合理配置，最終使得國家具有經(jīng)濟(jì)增長活力的市場。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善是有效市場形成的前提，價格改革是有效市場建設(shè)的基礎(chǔ)，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有效市場建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，對外開放是完善有效市場的必要條件。

在1978年改革開放以前，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致了無效市場，并不利于經(jīng)濟(jì)的增長與發(fā)展。改革開放以來中國政府秉承“摸著石頭過河”的原則，開始進(jìn)行漸進(jìn)式市場化改革。改革從農(nóng)村開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行極大地調(diào)動了人民的生產(chǎn)積極性，顯著提高了人民的生活水平。1980年初實(shí)行家庭承包責(zé)任制的只占全國的1%，經(jīng)過一年的增長，年底已經(jīng)達(dá)到20%，經(jīng)過4年的推廣，全國農(nóng)戶已經(jīng)全部實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制（沈坤榮和趙倩，2019a），至此開啟了全國經(jīng)濟(jì)快速增長和人民生活水平顯著提高的道路。1984年十二屆三中全會的召開標(biāo)志著改革從農(nóng)村走向城市和整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，會議上通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確指出，“我國的社會主義經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，突破了把商品經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對立起來的觀點(diǎn)，為后來社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出奠定了基礎(chǔ)。1992年中共十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中國至此走上了建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的道路，也為有效市場的形成奠定了制度基礎(chǔ)。由于地方政府之間的激烈競爭，有益于提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長績效的國有企業(yè)改革迅速展開（張維迎和栗樹和，1998;金剛和沈坤榮，2019）?？傮w來看，國有企業(yè)的改革在政府的引導(dǎo)下走過了一條從擴(kuò)權(quán)讓利試點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、利改稅、承包經(jīng)營責(zé)任制、租賃制、股份制試點(diǎn)到現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)與新型國有企業(yè)構(gòu)造的歷程，這些改革大大提升了國有企業(yè)的效率（黃速建等，2019;金剛和沈坤榮，2019）。高效率的國有企業(yè)也帶動了市場運(yùn)行效率的提高。事實(shí)證明，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是最符合中國國情的體制，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善是有效市場形成的前提，成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要力量。

中國有效市場的建設(shè)與完善離不開價格改革。價格雙軌制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要過渡制度。價格雙軌制重點(diǎn)是消費(fèi)品價格的放開，從1982年開始陸續(xù)放開小商品價格，1984年放開了大部分小商品價格和工業(yè)生產(chǎn)資料價格，1986年放開了全部小商品價格。同時，1985年中央一號文件的下達(dá)取消了農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，改為合同訂購和市場收購，即國家定價與市場定價并存?！酒鋵?shí)早在1978年廣東省廣州市已經(jīng)嘗試取消蔬菜的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，提出價格由購銷雙方共同議價得出。之后又逐漸放開豬肉價格、水產(chǎn)品價格，激發(fā)了市場的活力，解決了經(jīng)濟(jì)短缺的問題，大大提高了人民的福祉?！?988年由《人民日報(bào)》刊登的《關(guān)于價格、工資改革的初步方案》公報(bào)表示，價格改革的總方向是“少數(shù)重要商品和勞務(wù)價格由國家進(jìn)行管理， 其余絕大多數(shù)商品價格由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)”，逐步實(shí)現(xiàn)中共十三大提出的“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的目標(biāo)，完成“逐步建立起有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)新體制的基本框架”的任務(wù)。到1990年，市場調(diào)節(jié)價格的商品總額比重已經(jīng)占全社會商品零售總額的一半以上，生產(chǎn)資料價格雙軌制逐漸過渡為市場價格單軌制（張卓元，2008）。價格改革建立起了市場價格的反饋機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制，使得要素可以在市場中自由流動和有效配置，物質(zhì)資本和人力資本可以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的自由流動，大大提高了市場運(yùn)行的效率，各地區(qū)市場通過自身比較優(yōu)勢的發(fā)揮，以低消耗獲得了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長。價格雙軌制是歷史的產(chǎn)物，具有時代特征，符合當(dāng)時中國特殊歷史時期的發(fā)展要求，有效刺激了計(jì)劃體制之外市場經(jīng)濟(jì)的萌芽與發(fā)展，為中國后續(xù)的市場化改革奠定了基礎(chǔ)，為有效市場的形成與完善做出了有意義的嘗試。

有效市場的完善離不開非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在政府的引導(dǎo)下經(jīng)歷了“利用論”、“補(bǔ)充論”、“重要組成論”、“同等待遇論”、“同等地位論”的演化過程（白永秀和王澤潤，2018）。非公有制經(jīng)濟(jì)從十一屆三中全會后開始恢復(fù)，起初只是為了恢復(fù)生產(chǎn)、解決就業(yè)難題。1981年黨的十一屆六中全會通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，決議報(bào)告提出：“一定范圍的勞動者個體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的必要的補(bǔ)充”，確立了非公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充地位。1987年黨的十三大明確提出鼓勵發(fā)展個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，1988年《憲法修正案》明確了私營經(jīng)濟(jì)受到法律保護(hù)，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新發(fā)展格局，市場環(huán)境得到改善。1997年黨的十五大確立“以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是中國社會主義初級階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，非公有制經(jīng)濟(jì)是中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全面發(fā)展階段，成為提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要力量。2002年黨的十六大提出：“毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，非公有制經(jīng)濟(jì)的地位進(jìn)一步提升，在資源配置中的基礎(chǔ)性地位進(jìn)一步加強(qiáng)，現(xiàn)代市場體系初現(xiàn)雛形，有效市場環(huán)境不斷完善。黨的十八大報(bào)告提出“各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、平等參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”，產(chǎn)權(quán)制度不斷完善，營商環(huán)境得到大幅改善，非公有制經(jīng)濟(jì)主體受到法律保護(hù)，在良好的市場環(huán)境下迅猛發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長提供了有力支持。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)主體變得活躍，市場競爭環(huán)境也逐漸完善，激烈的市場競爭壓力促使公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行自我改革，提高自身效率。因此，非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)共同激發(fā)了市場主體的活力，促進(jìn)了市場環(huán)境的改善。

在中國政府的不懈努力之下，經(jīng)過長時間的談判，中國在2001年正式加入WTO，從有限的對外開放轉(zhuǎn)為全方面多層次的對外開放。一方面，大量外國資本進(jìn)入中國市場，豐富了國內(nèi)的資本市場，同時，大量先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)伴隨著外資一同進(jìn)入中國市場，不僅可以幫助中國企業(yè)提升自身的管理水平和產(chǎn)能，而且加強(qiáng)了國內(nèi)市場的競爭性，倒逼了市場化改革的進(jìn)程。如糧食國內(nèi)國外價差過大倒逼國內(nèi)糧食收儲制度改革，從國家“托市”向“市場化收購”加“定向補(bǔ)貼”機(jī)制轉(zhuǎn)變（沈坤榮和趙倩，2019a）。另一方面，中國的資本和產(chǎn)品也有了更廣闊的市場空間，中國經(jīng)濟(jì)增長動力的三駕馬車之一——出口開始持續(xù)發(fā)力，出口成為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動力。而且，入世之后，中國有效市場建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一——法制建設(shè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，政府制定和修訂了多項(xiàng)法律法規(guī)，市場環(huán)境和市場秩序得到大幅度改善。總的來說，入世帶來的全方位的國外市場沖擊倒逼了國內(nèi)市場化改革的進(jìn)程，推動了市場環(huán)境和秩序的進(jìn)一步完善。全方面多層次的開放市場不僅增加了市場的競爭性，而且擴(kuò)大了市場交易的范圍，提高了市場運(yùn)行效率，有利于經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高。

（二）有為政府：中央政府+地方政府

市場經(jīng)濟(jì)本身具有不可避免的缺陷，因此需要有為政府彌補(bǔ)不足。斯蒂格利茨提出的非分散化基本定理認(rèn)為沒有政府干預(yù)，市場就無法有效運(yùn)行。保羅·克魯格曼認(rèn)為20 世紀(jì)30 年代大蕭條的慘痛經(jīng)歷已經(jīng)證明了國家干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的必要性。政府支出占GDP的比重是衡量政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要指標(biāo)，圖6表明，高收入國家的政府在經(jīng)濟(jì)活動中的參與度總體上呈上升趨勢，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中低收入國家，也高于世界平均水平，這足以說明有為政府的重要性。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，市場體系仍有不完善之處，市場體制發(fā)育不夠成熟，資源配置效率還有較大提升空間，經(jīng)濟(jì)主體活力仍有較大激發(fā)空間。中國作為后發(fā)國家，想要跨越中等收入陷阱，更加需要政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。原因在于一方面后發(fā)國家的市場失靈問題更加明顯;另一方面在要素結(jié)構(gòu)扭曲的情況下，需要政府更好地調(diào)動資源（張來明，2021）。中國的有為政府包括中央政府和地方政府。中央政府有絕對的政治權(quán)威，在經(jīng)濟(jì)衰退時期，中央政府的作用顯得極其重要;而地方政府有足夠的自主權(quán)，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行時期，地方政府的作用顯得更為重要。這種具有中國特色的政府體系符合中國經(jīng)濟(jì)增長的路徑演化，成為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要動力。

1.中央政府

中國經(jīng)濟(jì)的增長離不開中央政府強(qiáng)大的宏觀治理能力。無論是平抑經(jīng)濟(jì)周期還是抵御外來風(fēng)險，都離不開中央政府的干預(yù)與指導(dǎo)。市場經(jīng)濟(jì)本身具有順周期性，處于經(jīng)濟(jì)繁榮階段時，各類市場主體活躍，經(jīng)濟(jì)快速增長的同時也累積了大量風(fēng)險，處于經(jīng)濟(jì)衰退階段時，累積的大量風(fēng)險爆發(fā)，市場秩序崩壞，經(jīng)濟(jì)快速下滑，容易造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和社會影響。中央政府的適時干預(yù)對抑制經(jīng)濟(jì)衰退趨勢、降低經(jīng)濟(jì)損失具有非常重要的作用。2008年的金融危機(jī)對全世界的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的負(fù)面影響，世界經(jīng)濟(jì)增長速度明顯下滑，經(jīng)濟(jì)衰退趨勢。2009年世界平均GDP增長速度僅為-1.67%，與之形成鮮明對比的是中國仍然保持9.4%的高速增長，這是因?yàn)椋鎸鹑谖C(jī)，中央政府發(fā)揮自身的制度優(yōu)勢，實(shí)施“四萬億”救助計(jì)劃。因此中國成為最先從金融危機(jī)中得以恢復(fù)的國家，而這也充分體現(xiàn)出中央政府在經(jīng)濟(jì)衰退時期的有為作用。中央政府面對經(jīng)濟(jì)周期起到的宏觀調(diào)控作用還可以體現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)增長的平穩(wěn)性中。從圖4可以看出，改革開放以后，中國的經(jīng)濟(jì)增長率波動明顯平滑許多，逐漸與世界水平同步，經(jīng)濟(jì)增長速度也普遍高于世界平均水平。這是因?yàn)橹醒胝M(jìn)行合理的頂層設(shè)計(jì)，以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以貨幣政策和財(cái)政政策為主要手段，做好跨周期的政策設(shè)計(jì)，進(jìn)行科學(xué)的預(yù)期宏觀管理，及時進(jìn)行宏觀調(diào)控，合理地引導(dǎo)市場，防止短期沖擊變成趨勢化沖擊，使得中國經(jīng)濟(jì)增長的波動率保持在較低水平，經(jīng)濟(jì)波動一直處于合理區(qū)間，高速增長的穩(wěn)定性不斷提高。中央政府在改革開放中建立起來的宏觀調(diào)控機(jī)制幫助中國經(jīng)濟(jì)避免經(jīng)歷發(fā)達(dá)國家因經(jīng)濟(jì)周期帶來的大幅度波動，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。

新冠肺炎疫情的沖擊讓各國政府意識到面對突發(fā)公共事件，政府抵御外來風(fēng)險的能力對于防止本國經(jīng)濟(jì)過大波動、保持本國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長極其重要。2020年，面對突如其來的疫情沖擊，中國政府反應(yīng)迅速，不僅在最短的時間內(nèi)控制住了疫情的傳播，保障了全國人民的健康，維護(hù)了社會的穩(wěn)定，而且在保證安全的前提下盡早復(fù)工復(fù)產(chǎn)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。為了緩解疫情沖擊帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央政府對企業(yè)實(shí)施各類資金支持政策，推動財(cái)政資金直達(dá)基層和減稅降費(fèi)精準(zhǔn)投放，發(fā)行抗疫特別國債，直達(dá)市縣基層，直接惠企利民，既保障了民生，也保持了經(jīng)濟(jì)正增長，體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性和中央政府對于平抑經(jīng)濟(jì)增長波動的強(qiáng)大宏觀治理能力。

中國的市場經(jīng)濟(jì)具有其特殊性。中國的市場經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而來，一方面，在市場經(jīng)濟(jì)缺失和不完善的年代，是中央政府和地方政府一起承擔(dān)起市場的作用，承擔(dān)起推動經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任，避免像某些發(fā)展中國家一樣因市場秩序的缺失造成經(jīng)濟(jì)的停滯和倒退;另一方面，市場經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展離不開中央政府的規(guī)劃和指導(dǎo)，市場經(jīng)濟(jì)的從無到有都是在政府的推動下完成的，在市場化改革的過程中中央政府通過制度安排補(bǔ)償了改革過程中潛在的利益受損群體，降低了改革成本，凝聚了改革共識。例如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織改革的過程中，中央政府通過補(bǔ)貼平抑糧食銷售價格波動，使得城鎮(zhèn)居民仍然享受“平價糧”福利，避免觸及到城鎮(zhèn)居民的既得利益（沈坤榮和趙倩，2019a）。可以說，正是由于中央政府的有效干預(yù)和及時干預(yù)，市場化改革才得以順利紓困，有效市場才能在提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的道路上取得如此輝煌的成就。

2.地方政府

與中央政府相比，地方政府在推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的過程中同樣起到了重要作用。地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)而展開的競爭在無形之中彌補(bǔ)了市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，使得市場秩序井然，為經(jīng)濟(jì)增長提供了有力支撐。那么，地方政府為什么可以圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長展開激烈競爭？又為什么愿意通過競爭促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長？這是解釋地方政府競爭彌補(bǔ)市場不足、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長需要回答的兩個重要問題。

地方政府之所以可以圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長展開激烈競爭，主要原因在于中央政府下放事權(quán)，給予地方政府極大的自由裁量權(quán)。在制度上可以追溯到1980年推行的“分灶吃飯”財(cái)政包干制度，將定額收入上繳中央，剩余財(cái)政收入由地方政府自主支配。1989 年的“劃分稅種，核定收支，分級包干”是對中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的進(jìn)一步改革。但是，財(cái)政包干制度使得中央政府的稅收收入大幅度降低。1994年的分稅制改革，將稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，成為中國歷史上對央地關(guān)系產(chǎn)生重大影響的里程碑事件，實(shí)現(xiàn)了中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離，結(jié)束了當(dāng)時“兩個比重”【指國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央政府財(cái)政收入比?！砍掷m(xù)下滑的局面。分稅制改革使得地方政府對于本地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)有了更大的自主權(quán)，有了更大自主權(quán)的地方政府為了推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，大力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善營商環(huán)境，制定優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，用各種方式招商引資并吸引人才，進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，提高行政能力，多管齊下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)了有效市場的建設(shè)，使得地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

地方政府之所以愿意通過激烈競爭促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，主要原因在于中國特殊的官員競爭制度和中央-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級政府體系。一方面，地方政府官員面臨著“晉升錦標(biāo)賽”（周黎安，2007）。這是一種對地方官員進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有強(qiáng)激勵的模式，地方官員的晉升機(jī)會與本地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)密切相關(guān)，其中最重要的是GDP增長速度。各地的地方官員為了在GDP錦標(biāo)賽中勝出，爭取名額有限的晉升機(jī)會，必須全力以赴進(jìn)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。各個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展你追我趕，又反過來加大了地方官員的經(jīng)濟(jì)建設(shè)壓力，更加致力于加快本地的經(jīng)濟(jì)增長速度，最終帶來全國的經(jīng)濟(jì)高速增長。另一方面，中國嚴(yán)格的上下分級政府體系，導(dǎo)致上級政府對下級政府具有絕對的話語權(quán)，而在GDP錦標(biāo)賽中勝出的官員會更加維護(hù)該晉升機(jī)制，導(dǎo)致GDP錦標(biāo)賽的晉升傳統(tǒng)不斷持續(xù)下去（金剛和沈坤榮，2019），GDP錦標(biāo)賽導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)建設(shè)激勵機(jī)制也會持續(xù)下去。同時，中國的五級政府體系具有靈活性，上級政府對下級政府的監(jiān)管面臨嚴(yán)重的信息不對稱問題，有效監(jiān)管需要付出巨大的信息成本，導(dǎo)致中央政府無法對地方政府的政策執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)管，這反而給了地方政府制度創(chuàng)新的空間。地方政府對于本地的經(jīng)濟(jì)狀況最了解，因此最了解中央政府的政策是否適合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展要求，地方政府針對中央政府的政策進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新，反而有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。江蘇大力發(fā)展以蘇南模式為特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、浙江發(fā)展以溫州模式為特征的家庭企業(yè)、廣東大力發(fā)展外商直接投資都是地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新最終取得成功、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的例子，都是在國家計(jì)劃之外找到了自己的經(jīng)濟(jì)生長點(diǎn)（洪銀興，1997）。

如果說經(jīng)濟(jì)衰退時期，中央政府的作用最重要，那么在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行時期，則是地方政府發(fā)揮自身熱量的時候。為了維持地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)高速發(fā)展，地方政府主要圍繞稅收競爭和土地競爭這兩個方面進(jìn)行激烈的經(jīng)濟(jì)建設(shè)競爭（金剛和沈坤榮，2019）。在稅收競爭方面，一方面，地方政府為了招商引資，通過各種手段競相降低實(shí)際稅率，以犧牲短期稅率的方式獲得長期稅基的增長，最終獲得經(jīng)濟(jì)的長期增長。另一方面，地方政府競相爭取中央政府的稅收優(yōu)惠，不同程度的稅收優(yōu)惠對當(dāng)?shù)氐暮暧^稅負(fù)造成顯著的差異。在土地競爭方面，土地存在大量的增值空間，土地出讓金是地方政府收入的重要來源。土地對于制造業(yè)企業(yè)來說是很重要的生產(chǎn)要素，地方政府為了吸引國內(nèi)外企業(yè)入駐，獲得經(jīng)濟(jì)增長的基本動力，競相降低工業(yè)土地出讓價格，同時又通過吸引勞動力流入為本地的房地產(chǎn)市場提供住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)價格的上漲，這樣既可以彌補(bǔ)工業(yè)土地低價出讓的損失，又可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。

具體而言，政企合作是一條能體現(xiàn)有效市場與有為政府良性互動的中國特色道路。市場由大量的企業(yè)組成，企業(yè)是決定市場能否繁榮的微觀主體。地方政府為了達(dá)到本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，通過補(bǔ)貼、降低稅收、降低市場準(zhǔn)入門檻等方式吸引企業(yè)落戶本地，給予企業(yè)大量的優(yōu)惠政策。大量企業(yè)在本地茁壯成長不僅可以提高地方政府的稅收收入，而且可以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長注入新鮮的血液。20世紀(jì)90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是政企合作有利于地方經(jīng)濟(jì)增長的歷史證明。21世紀(jì)也有不少成功的政企合作案例，如北京中關(guān)村科技園、義烏小商品市場、福建沙縣小吃等。周黎安（2018）認(rèn)為政企合作不僅有利于克服市場失靈和政府失靈，而且政企雙方利用市場機(jī)制學(xué)習(xí)、試錯，可以推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)演化，實(shí)現(xiàn)其多樣性，提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。

同時，必須意識到中國的市場化改革離不開地方政府的參與和配合（洪銀興，1997）。在市場化改革的過程中，市場機(jī)制存在不少缺陷，正是地方政府在相互之間的不斷競爭中，彌補(bǔ)了市場的缺陷，替代了一部分市場機(jī)制，使得市場有序且有效，最終形成了控而不死、活而有序的局面。有為政府對于有效市場的形成與完善起到了非常重要的作用，有效市場與有為政府的關(guān)系隨著改革的步伐和經(jīng)濟(jì)增長動力的轉(zhuǎn)變也處于不斷演進(jìn)的過程中，正是有效市場與有為政府默契配合，才能不斷提升中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。

四、有效市場和有為政府的現(xiàn)實(shí)困境

面對新形勢，為了進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，首先要明確有效市場和有為政府目前面臨的現(xiàn)實(shí)困境，這不僅體現(xiàn)在持續(xù)惡化的市場環(huán)境上，而且體現(xiàn)在地方政府與中央政府異樣的博弈以及地方政府之間非理性的博弈上。

（一）市場環(huán)境持續(xù)惡化

首先，新冠肺炎疫情的沖擊導(dǎo)致國內(nèi)外市場環(huán)境惡化。雖然中國政府及時反應(yīng)，有效遏制住了疫情對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，穩(wěn)定住了經(jīng)濟(jì)下滑趨勢，但是一方面，持續(xù)反復(fù)的疫情不可避免地對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和增長造成了不小的壓力，影響了國內(nèi)市場的效率，損害了經(jīng)濟(jì)增長的活力。另一方面，國外防控疫情不力，嚴(yán)重影響了國外市場對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度，導(dǎo)致國內(nèi)外市場環(huán)境均有不同程度的惡化趨勢。

其次，經(jīng)濟(jì)不確定性不斷加強(qiáng)。一方面，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，中美貿(mào)易沖突不斷，美國為了遏制中國，不斷向中國的外貿(mào)市場施加壓力，導(dǎo)致中國的國際市場嚴(yán)重受損。2020年中國的進(jìn)出口總額增速僅為1.88%，出口作為中國經(jīng)濟(jì)增長的三架馬車之一，必然會對經(jīng)濟(jì)增長造成嚴(yán)重影響。另一方面，經(jīng)過長達(dá)30多年的高速增長，中國面臨結(jié)構(gòu)性減速風(fēng)險，有效市場和有為政府也必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

（二）地方政府與中央政府之間異樣的博弈

中央政府與地方政府之間由于存在信息不對稱的情況，中央政府無法對地方政府的行為進(jìn)行完全的監(jiān)管，而地方政府為了自身的利益，存在隱瞞甚至扭曲信息的行為，甚至存在違背中央政府目標(biāo)的行為，通過上報(bào)虛假信息獲取中央政府的優(yōu)惠政策，進(jìn)行地方保護(hù)。這些行為雖然可以獲得短期的經(jīng)濟(jì)增長，但是嚴(yán)重?fù)p害了地方經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。究其原因，在于中央政府和地方政府特殊的分權(quán)關(guān)系，集權(quán)的政治體制和分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制，以及垂直化的行政管理體制和資源流動性的限制（周業(yè)安，2003）。中央政府與地方政府之間的異樣博弈還體現(xiàn)在中央政府的政策失效上。面對經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象，中央政府采取溫和的微調(diào)政策，意圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的軟著陸，但是地方政府面對中央政府的微調(diào)政策，反而出現(xiàn)了白天貫徹學(xué)習(xí)中央文件，晚上加班加點(diǎn)進(jìn)行沖刺的行為，以期望在下一輪經(jīng)濟(jì)增長中搶占先機(jī)，沈坤榮和孫文杰（2004）將這種行為稱為“黃燈效應(yīng)”。

（三）地方政府之間的非理性博弈

地方政府之間的博弈在實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的同時，也造成許多負(fù)面后果，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提升，這里擇要敘之。第一，地方政府在競相進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中形成了地方政府隱性債務(wù)問題【根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號文件）的界定，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法律規(guī)定的政府債務(wù)限額之外直接或者間接承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)?！俊?994年的分稅制改革導(dǎo)致中央政府與地方政府進(jìn)行了財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，地方政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)加重而對應(yīng)的財(cái)權(quán)范圍卻被縮小，因此地方政府為了獲得足夠的資金進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，開始走上了違規(guī)舉借債務(wù)的道路。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國家推出的“四萬億”援助計(jì)劃需要地方政府支出大量資金進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)救助，由此開啟了地方政府通過融資平臺進(jìn)行大規(guī)模舉債的道路，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模開始大幅度增加。2014年《預(yù)算法》出臺，針對地方政府的隱性債務(wù)問題中央做出了“開正門、堵偏門”的安排，明確剝奪了地方融資平臺的融資職能，開啟了限額管理下的地方政府合法舉債渠道，并且提出通過債務(wù)置換的方式緩步釋放地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險，地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險有所緩解，但是一直沒有得到徹底解決。近年來地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險再度凸顯，PPP、政府購買服務(wù)和政府投資基金成為地方政府隱性債務(wù)的新型方式，地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險不容小覷。根據(jù)圖7顯示，2009年至2020年城投債的發(fā)行規(guī)模在波動中不斷增加，2020年城投債的發(fā)行規(guī)模達(dá)到新高，達(dá)到47406.34億元，從城投債發(fā)行規(guī)模的變化可以看出地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)給地方政府造成了極大的償債壓力。圖8顯示了IMF測算的2015-2026年中國的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，債務(wù)處于逐年增長的態(tài)勢。IMF預(yù)測2021年中國的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為55.765萬億元，占GDP的比重為49.1%，隱性債務(wù)與顯性債務(wù)之和占GDP的比重是80.1%。雖然沒有超過國際上90%～100%的政府負(fù)債率警戒線，但是已經(jīng)超過了歐盟設(shè)定的60%的政府債務(wù)警戒線，必須引起各地政府的高度重視。地方政府的隱性債務(wù)具有舉債方式多樣、隱蔽性強(qiáng)、規(guī)模大、增長快的特點(diǎn)，債務(wù)風(fēng)險不容小覷，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)的“灰犀?！?，嚴(yán)重威脅到防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)的順利實(shí)施和中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。

第二，地方政府的非理性博弈造成了土地功能異化。土地財(cái)政一直是地方政府的重要收入來源，但是地方政府對于土地收入的過度依賴造成了土地財(cái)政的不可持續(xù)性，產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響。地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中為了獲得更多的融資，一方面會將土地資產(chǎn)納入融資平臺，擴(kuò)大融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模，提高融資能力。另一方面將土地進(jìn)行抵押獲得融資，而通過土地抵押獲得的貸款被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的完善又會反過來提高周邊的土地價格，土地溢價進(jìn)一步提高了融資平臺的融資能力，這種“以地生債，以債養(yǎng)地”模式使得地方政府通過加杠桿的方式獲得了更多融資（馬萬里，2019），也在無形之中累積了金融風(fēng)險。同時，地方政府為了獲得更多的土地收入，會有意抬高住宅用地價格，土地尋租行為不斷，尤其是一二線城市的房價居高不下，房價收入比已經(jīng)嚴(yán)重超過世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)【正常房價收入比是1.8～5.5?！?。房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重，房企杠桿率處于高位，蘊(yùn)含著嚴(yán)重的金融風(fēng)險，一旦出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫破滅的情況，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，則會對整個國家的經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定造成不可估計(jì)的負(fù)面影響。

第三，地方政府間的競爭引起了環(huán)境規(guī)制的逐底競爭。在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的官員晉升錦標(biāo)賽中，地方政府為了爭奪流動性資源以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有足夠的動機(jī)選擇放松環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，通過降低本地企業(yè)的合規(guī)成本來招商引資，以達(dá)到促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長的目的。再加上環(huán)境規(guī)制具有較大的外部溢出性，即使當(dāng)?shù)卣畬?shí)行嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，但臨近地區(qū)放松環(huán)境規(guī)制，也難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善，反之亦然，因此地方政府更加沒有動力進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制。同時，各地區(qū)之間環(huán)境規(guī)制的差異性導(dǎo)致污染企業(yè)的跨界轉(zhuǎn)移，污染避難所的存在使得部分企業(yè)選擇跨地遷移而非就地創(chuàng)新（金剛和沈坤榮，2018），上下游政府間的競爭還會導(dǎo)致污染回流（沈坤榮和周力，2020），降低了污染治理的規(guī)模性，增加了污染治理的難度，導(dǎo)致中國的環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴(yán)重，環(huán)境治理任重而道遠(yuǎn)。以高污染為代價的經(jīng)濟(jì)增長是不可取的，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性，損害經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

五、持續(xù)提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的改革路徑

黨的十八屆三中全會指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”，為解決有效市場與有為政府的現(xiàn)實(shí)困境提出了改革的方向。必須引導(dǎo)政府扮演好服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長的角色，推動政府讓位于市場，在有效市場和有為政府更好結(jié)合上下功夫，為中國的經(jīng)濟(jì)增長保駕護(hù)航。

第一，處理好政府與市場的關(guān)系。一方面，用好“看不見的手”，充分激發(fā)市場活力，進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，確立以市場為中心的市場經(jīng)濟(jì)制度，深化要素市場化配置改革，保障市場的公平競爭，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，進(jìn)一步提高市場的對外開放程度，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系，構(gòu)建具有國際影響力的市場體系。另一方面，加快轉(zhuǎn)變政府職能，做到該管的事情要管到位，該放的權(quán)要放到位，克服錯位、越位、缺位現(xiàn)象，尊重市場規(guī)律，減少政府對市場經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和不當(dāng)干預(yù)，提升政府效率和管理能力，在有效市場的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的因勢利導(dǎo)作用，推動有效市場和有為政府更好地結(jié)合。

第二，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局穩(wěn)增長。面對外部環(huán)境不確定性不斷增加的背景下，必須加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。第一，面對全球價值鏈沖擊，重點(diǎn)防控產(chǎn)業(yè)鏈斷裂風(fēng)險，確保產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性，大力鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，提高科技水平，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化水平。第二，擴(kuò)大內(nèi)需，促消費(fèi)，建立并完善促進(jìn)居民消費(fèi)的配套政策;擴(kuò)投資，重點(diǎn)促進(jìn)制造業(yè)投資和新型基礎(chǔ)設(shè)施投資，建立促進(jìn)消費(fèi)和投資的長效機(jī)制。第三，發(fā)展多層次的資本市場，重點(diǎn)發(fā)展本地資本市場，形成穩(wěn)定而多元化的本地投資群體。

第三，控制增量風(fēng)險與化解存量風(fēng)險并行化解地方政府隱性債務(wù)?？刂圃隽匡L(fēng)險可以從地方政府和資本市場兩方面管住風(fēng)險源頭，關(guān)鍵在于解決地方政府的財(cái)政實(shí)力難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的矛盾，因此要重點(diǎn)提高地方政府的財(cái)政收入和推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的市場化改革，一邊擴(kuò)大地方政府的財(cái)政收入，提高地方政府的財(cái)政實(shí)力，一邊增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資途徑，加快基礎(chǔ)設(shè)施REITs建設(shè)，調(diào)整地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴當(dāng)?shù)卣木置?，從而達(dá)到嚴(yán)格控制增量風(fēng)險的目的。

化解存量風(fēng)險是長期目標(biāo)，需逐步緩釋地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，穩(wěn)中推進(jìn)。一是加快融資平臺的轉(zhuǎn)型升級，對違規(guī)融資的平臺進(jìn)行清理和整理，進(jìn)行市場化改革，實(shí)現(xiàn)規(guī)范融資。二是強(qiáng)化問責(zé)，完善地方官員的考核機(jī)制，加大對地方政府違規(guī)舉債的問責(zé)力度，建立舉債的無期限責(zé)任追蹤制度。三是明確隱性債務(wù)的范圍，進(jìn)行分類管理。根據(jù)地方政府舉債的工具、來源和主體，分類逐項(xiàng)追蹤地方政府的隱性債務(wù)來源，建立寬口徑的地方債務(wù)風(fēng)險信息披露機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。

第四，矯正土地功能異化的現(xiàn)象。一是進(jìn)行土地財(cái)政改革。一方面堅(jiān)持市場化改革方向，規(guī)范土地出讓金的收支管理【2021年6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局和人民銀行四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》財(cái)綜[2021]19號文（簡稱19號文），將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。】，整治土地出讓金亂象，壓縮土地尋租空間，嚴(yán)格打擊不正當(dāng)?shù)耐恋刭I賣行為，加強(qiáng)對土地財(cái)政的監(jiān)管，降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的依賴度。另一方面，成立國有土地經(jīng)營公司，發(fā)行土地專項(xiàng)債，告別“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。二是深化土地要素市場化改革，推動城鄉(xiāng)土地市場一體化（沈坤榮和趙倩，2019b），加快集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流通，打破土地一級市場賣方壟斷，完善征地制度，完善耕地總量動態(tài)平衡制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，抑制房地產(chǎn)泡沫，加快建立租購并舉的住房制度。

第五，加快進(jìn)行環(huán)境污染治理的步伐，以綠色全要素生產(chǎn)率推動經(jīng)濟(jì)增長。一是更好地發(fā)揮政府在治理環(huán)境方面的有為作用，協(xié)調(diào)地方政府在環(huán)境污染治理方面的步伐，達(dá)成聯(lián)防聯(lián)控的共識。二是完善環(huán)境污染治理體系的建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法方面的建設(shè)，加大執(zhí)法力度，重點(diǎn)進(jìn)行水污染和大氣污染的治理，以河長制、湖長制，而非以省長制、市長制來治理水污染（沈坤榮和周力，2020）。三是發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行清潔生產(chǎn)，呼吁能源的合理利用，進(jìn)行回收循環(huán)利用，對各類廢棄物進(jìn)行分類回收處理，盡快實(shí)現(xiàn)碳中和碳達(dá)峰，實(shí)現(xiàn)“既要綠水青山，又要金山銀山”的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

六、結(jié)論與展望

經(jīng)過時間的洗禮和歷史的驗(yàn)證，中國從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制，市場與政府的關(guān)系也經(jīng)歷了完全由政府主導(dǎo)到市場調(diào)節(jié)為輔，再到政府與市場相互兼容，市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，最終推動有效市場和有為政府更好結(jié)合?！皥?jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。”黨的十九屆五中全會對科學(xué)把握市場與政府關(guān)系這一重大的理論和實(shí)踐命題進(jìn)行了深刻總結(jié)，為今后的發(fā)展指明了方向。有效市場在政府主導(dǎo)的市場化改革的過程中逐漸形成與完善，通過資源的有效配置實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。有為政府不僅包括中央政府的宏觀治理，而且包括地方政府在相互競爭中對市場缺陷的彌補(bǔ)使得市場機(jī)制有序、有效起來。這充分說明，有效市場的建設(shè)離不開有為政府的作用，有為政府也只有在有效市場中才能發(fā)揮更大的作用。面對新形勢，如何進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量？首先，要明確有效市場和有為政府目前面臨的現(xiàn)實(shí)困境，包括市場環(huán)境持續(xù)惡化，地方政府與中央政府之間存在異樣博弈以及地方政府之間存在非理性博弈。其次，需要全面深化改革，不斷調(diào)整市場與政府的關(guān)系，促進(jìn)有效市場和有為政府相互協(xié)調(diào)、共同作用，推動中國經(jīng)濟(jì)增長。

最后，需要意識到?jīng)]有完美的市場體系，也沒有完美的國家制度，改革永遠(yuǎn)在路上。對于政府和市場關(guān)系的研究需要回歸理性，只有適合本國國情的市場建設(shè)才是有效的，只有尊重客觀規(guī)律的政府作為才是有為的。政府與市場的關(guān)系仍有調(diào)節(jié)的空間。因此，需要進(jìn)一步完善有效市場和有為政府建設(shè)，使之繼續(xù)為中國下一個百年經(jīng)濟(jì)增長保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

[1]白永秀、王澤潤，2018：《非公有制經(jīng)濟(jì)思想演進(jìn)的基本軌跡、歷史邏輯和理論邏輯》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》第11期。[Bai Yongxiu and Wang Zerun，2018，The Basic Track， Historical Logic and Theoretical Logic of the Evolution of Non-Public Ownership Economic Thoughts，Economist，11.]

[2]陳云賢，2019：《中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)：有為政府+有效市場》，《經(jīng)濟(jì)研究》第1期。[Chen Yunxian，2019，Market Economy with Chinese Socialist Characteristics： Combination of Effective Government and Efficient Market， Economic Research Journal，1.]

[3]樊綱、王小魯、馬光榮，2011：《中國市場化進(jìn)程對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)》，《經(jīng)濟(jì)研究》第9期。[Fan Gang， Wang Xiaolu and Ma Guangrong， 2011， Contribution of Marketization to Chinas Economic Growth， Economic Research Journal，9.]

[4]洪銀興，1997：《地方政府行為和中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》第1期。[Hong Yinxing， 1997， Role of Local Governments and Development of Chinas Market Economy， Economist，1.]

[5]黃速建、肖紅軍、王欣，2019：《競爭中性視域下的國有企業(yè)改革》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》第6期。[Huang Sujian， Xiao Hongjun and Wang Xin， 2019， SOE Reform in the View of Competitive Neutrality， China Industrial Economics， 6.]

[6]呂朝鳳、朱丹丹，2016：《市場化改革如何影響長期經(jīng)濟(jì)增長？——基于市場潛力視角的分析》，《管理世界》第2期。[Lu Chaofeng and Zhu Dandan， 2016， How Does Market-oriented Reform Affect Long-term Economic Growth？ — Analysis From the Perspective of Market Potential， Management World， 2.]

[7]林毅夫，2017：《中國經(jīng)驗(yàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中有效市場與有為政府缺一不可》，《行政管理改革》第10期。[Lin Yifu， 2017， Chinese Experience： Effective Government and Efficient Market are Indispensable in Economic Development and Transformation， Administration Reform， 10.]

[8]馬萬里，2019：《中國地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的行為邏輯——兼論規(guī)范地方政府舉債行為的路徑轉(zhuǎn)換與對策建議》，《財(cái)政研究》第8期。[Ma Wanli， Behavioral Logic of Chinas Local Governments Implicit Debt Expansion—Also on the Conversion of Regulating Local Governments Borrowing Behavior and Suggestions， Public Finance Research，8.]

[9]沈坤榮、趙倩，2019a：《改革開放四十年的重大制度創(chuàng)新與階段性發(fā)展》，《學(xué)習(xí)與探索》第1期。[Shen Kunrong and Zhao Qian， 2019， Major Institutional Innovation and Stage Development in the Past 40 Years of Reform and Opening-up， Study & Exploration， 1.]

[10]沈坤榮、趙倩，2019b：《土地功能異化與我國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》第5期。[Shen Kunrong and Zhao Qian， 2019， Land Function Alienation and Sustainability of Chinas Economic Growth， Economist， 5.]

[11]沈坤榮、孫文杰，2004：《投資效率、資本形成與宏觀經(jīng)濟(jì)波動——基于金融發(fā)展視角的實(shí)證研究》，《中國社會科學(xué)》第6期。[Shen Kunrong and Sun Wenjie， 2004， Investment Efficiency， Capital Formation and Macroeconomic Fluctuation： An Empirical Study from the Perspective of Financial Development， Social Sciences in China， 6.]

[12]沈坤榮、周力，2020：《地方政府競爭、垂直型環(huán)境規(guī)制與污染回流效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》第3期。[Shen Kunrong and Zhou Li， 2020， Local Government Competition，Vertical Environmental Regulation and the Pollution Backflow Effect， Economic Research Journal， 3.]

[13]〔美〕斯蒂格利茨，1998：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》，中國物資出版社。[Stiglitz， 1998，Why Does the government Intervene Economy， China Logistics Publishing House.]

[14]金剛、沈坤榮，2019：《新中國70年經(jīng)濟(jì)發(fā)展：政府行為演變與增長動力轉(zhuǎn)換》，《宏觀質(zhì)量研究》第3期。[Jin Gang and Shen Kunrong， 2019， Economic Development of New China in the Past 70 Years： Evolution of Government Behavior and Change of Growth Momentum， Journal of Macro-quality Research， 3.]

[15]金剛、沈坤榮，2018：《以鄰為壑還是以鄰為伴？——環(huán)境規(guī)制執(zhí)行互動與城市生產(chǎn)率增長》，《管理世界》第12期。[Jin Gang and Shen Kunrong， 2018， Polluting Thy Neighbor or Benefiting Thy Neighbor： Enforcement Interaction of Environmental Regulation and Productivity Growth of Chinese Cities， Management World， 12.]

[16]王勇，2017：《論有效市場與有為政府：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的產(chǎn)業(yè)政策》，《學(xué)習(xí)與探索》第4期。[Wang Yong， 2017， On Efficient Market and Facilitating State： Industrial Policies from New Structural Economics Perspective， Study & Exploration，4.]

[17]周黎安，2007：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》第7期。[Zhou Lian， 2007， Governing Chinas Local Officials： An Analysis of Promotion Tournament Model， Economic Research Journal， 7.]

[18]周黎安，2018：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》第2期。[Zhou Lian， 2018， “Bureaucratic & Economic Markets” and Chinas Growth Story， Chinese Journal of Sociology， 2.]

[19]周飛舟，2019：《政府行為與中國社會發(fā)展——社會學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，《中國社會科學(xué)》第3期。[Zhou Feizhou， Government Behavior and the Development of Chinese Society-Sociological Research Findings and Paradigm Shifts， Social Sciences in China， 3.]

[20]周業(yè)安，2003：《地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)增長》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》第1期。[Zhou Ye-an， 2003， Local Government Competition and Economic Growth， Journal of Renmin University of China， 1.]

[21]張卓元，2008：《中國價格改革三十年：成效、歷程與展望》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》第12期。[Zhang Zhuoyuan， 2008， Thirty Years of Chinas Price Reform： Effectiveness， Course and Prospect， Economic Review Journal， 12.]

[22]張維迎、栗樹和，1998：《地區(qū)間競爭與中國國有企業(yè)的民營化》，《經(jīng)濟(jì)研究》第12期。[Zhang Weiyin and Li Shuhe， 1998， Inter-regional Competition and Privatization of Chinas State-owned Enterprises， Economic Research Journal， 12.]

[23]張來明，2021：《中等收入國家成長為高收入國家的基本做法與思考》，《管理世界》第2期。[Zhang Laiming， 2021， The Basic Experience and Enlightenment of the Transition from Middleincome Countries to High-income Countries， Management World， 2.]

[24]張雷聲，2020：《新時代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論創(chuàng)新——學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要論述》，《理論與改革》第5期。[Zhang Leisheng， 2020，Theoretical Innovation of China's Economic Development in the New Era： Studying Xi Jinping's Discourses on High-Quality Economic Development， Theory and Reform， 5.]

[25]International Monetary Fund，2020，“Peoples Republic of China：Staff Report for the 2020 Article IV Consultation”.

[26]Naughton，B. J.，2006，“The Chinese Economy： Transitions and Growth”，The MIT Press.

Chinas Effective Government with Efficient Market and? Economic Growth Quality

Shen Kunrong and Shi Yu

（School of Business， Nanjing University）

Abstract：Facing the new situation， effective government and efficient market are strong motivation of further improving economic growth in China. The paper sorts out the change of the economic growth quality and explains effective government and efficient market. The efficient market benefits by progressive marketization reform which is guided by government. Resources are effectively allocated through efficient market which can improve economic growth quality. Effective government benefits by central government macroeconomic regulatory and local government competition. Local government competition makes up markets defections. Central government is highly centralized. Local government is highly free. However， in the process of reform of effective government and efficient market， there are some realistic difficulties. The market environment is worsening. The local government and central government are playing strange games and different local governments are playing irrational games. We need to deepen reform in all areas， adjust relationship of government and market， create a new development pattern of dual cycle where domestic and foreign markets can boost each other with domestic market as the mainstay， deal with local governments implicit liabilities， correct land function alienation and accelerate environment governance which can guard Chinas next hundred years economic growth.

Key Words：Effective Government; Efficient Market; Economic Growth Quality; Reform

責(zé)任編輯 鄧 悅