依法盤活宅基地 助力鄉(xiāng)村振興

祁雪瑞

推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤活利用是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障的重要任務(wù)，同時(shí)也是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要路徑，后者可能更是鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求，也就是農(nóng)民富裕。新《土地管理法實(shí)施條例》自2021年9月1日起施行，這是在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》施行后又一重大法律事件。實(shí)施好新《土地管理法》助力鄉(xiāng)村振興，成為今后一個(gè)時(shí)期的工作總基調(diào)。

有人總結(jié)了新《土地管理法實(shí)施條例》的五大亮點(diǎn)，其中之一是宅基地管理制度進(jìn)一步規(guī)范，宅基地批準(zhǔn)權(quán)限賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，申請(qǐng)程序更為明確，對(duì)農(nóng)村村民更為便利。設(shè)立宅基地有償退出和盤活利用制度，對(duì)之前宅基地不得轉(zhuǎn)讓有條件的適當(dāng)放寬。也就是說，對(duì)宅基地管理的規(guī)范性增加了，對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)性功能發(fā)揮的管制寬松了。法律的基調(diào)是“適度”放開，限制比以前減少了，但是還沒有完全放開。在我們的相關(guān)工作中，要把握“放活”的方向，找準(zhǔn)管制的邊界，平衡管與放的關(guān)系。

通常所說的“宅基地”，是指宅基地土地使用權(quán)。從土地使用種類來說，“宅基地”屬于農(nóng)村建設(shè)用地。據(jù)有關(guān)專家估算，宅基地約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的80%以上。宅基地作為農(nóng)民家庭的重要財(cái)產(chǎn)和特殊財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的重要載體，卻因?yàn)榉N種限制而難以全面實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能。因此，依法盤活宅基地是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

宅基地管理制度的歷史演變

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，宅基地由居住功能逐漸向居住、生產(chǎn)、經(jīng)營等多功能轉(zhuǎn)變。宅基地的居住保障功能已日漸趨于弱化，由其他多元化的路徑替代。由此，嚴(yán)格管制的立法基調(diào)已經(jīng)瓦解，宅基地管控法律制度走向?qū)捤伞?/p>

我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，第一輪為2008年的“兩分兩換”改革，允許在59個(gè)試點(diǎn)區(qū)域慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。第二輪為2015年的33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）探索宅基地有償退出和集中利用制度。2018年初的中央一號(hào)文件指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，要探索宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。2019年修改的《土地管理法》規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。改革試點(diǎn)地區(qū)采取了包括轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與、抵押等方式，基本涵蓋了使用權(quán)的全部權(quán)能。但是，對(duì)于交易主體和交易空間的限制，法律仍然突破不大，而試點(diǎn)的突破則更大一些。

2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作揭開序幕，方案提出要“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效途徑”。104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，進(jìn)行更加多樣化的探索。

“放活”宅基地的實(shí)踐

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國閑置農(nóng)房和宅基地資源數(shù)量龐大，預(yù)期挖潛效益可觀，但是缺少專業(yè)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，供需信息不對(duì)稱，流程不規(guī)范，交易監(jiān)管不到位，收益無法保障，這些問題成為盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地的嚴(yán)重阻礙。同時(shí)，也導(dǎo)致宅基地非法交易現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

因?yàn)殚L(zhǎng)期缺失科學(xué)的村莊規(guī)劃引領(lǐng)，既存在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策難以落地實(shí)施，難以保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，也存在農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)失衡，使得發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的過程中無法充分利用包括宅基地在內(nèi)的零星分散的存量建設(shè)用地。另外，還存在相關(guān)制度配套不到位、不科學(xué)使得宅基地有償退出難以落實(shí)，退出的積極性不高。

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要包括抵押、出租和轉(zhuǎn)讓三種形態(tài)。試點(diǎn)地區(qū)浙江省湖州市德清縣規(guī)定，房地一體，抵押權(quán)人按30年計(jì)算宅基地及其地上房屋的使用期限。抵押權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，受讓人可以申請(qǐng)宅基地房屋“使用權(quán)”登記。與此同時(shí)，原宅基地使用權(quán)人（資格權(quán)人）對(duì)于宅基地使用權(quán)和地上房屋不再享有抵押權(quán)能，但仍可在30年期限屆滿后收回宅基地使用權(quán)和地上房屋使用權(quán)。宅基地出讓期限也是最長(zhǎng)30年，允許有條件轉(zhuǎn)讓給城市居民。

部分地區(qū)嘗試放開宅基地流轉(zhuǎn)范圍的限制。其中，四川省瀘州市瀘縣采取“共建共享”模式，即農(nóng)戶與投資者合作開發(fā)民宿、商業(yè)、旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，允許社會(huì)主體在一定期限內(nèi)取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán);湖南省瀏陽市允許街道轄區(qū)和園區(qū)規(guī)劃建設(shè)范圍外的宅基地，面向全市符合宅基地申請(qǐng)條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓。由此可見，改革中宅基地的流轉(zhuǎn)主要是附期限地在一定地域范圍內(nèi)向特定的對(duì)象流轉(zhuǎn)，雖然仍舊在考慮對(duì)于地上住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地居住保障功能的平衡，但是這種平衡越來越向“放活”傾斜。

土地改革試點(diǎn)地區(qū)能夠突破法律是因?yàn)橛腥珖舜蟮呐鷾?zhǔn)和授權(quán)，而廣大的非試點(diǎn)地區(qū)還必須在法律的框架內(nèi)尋求變革，但是執(zhí)法的指導(dǎo)思想應(yīng)該更多體現(xiàn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

應(yīng)根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總體要求，按照“先規(guī)劃后建設(shè)”原則，先要編制出可行的村莊規(guī)劃。為了避免相同產(chǎn)業(yè)和相同業(yè)態(tài)的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，還需要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊聯(lián)合體等互助性組織，進(jìn)行信息溝通和實(shí)踐協(xié)調(diào)。

“適度放活”政策的主線是放活，底線是適度。所謂“適度”，是指穩(wěn)步推進(jìn)，防范重大風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共利益，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。著眼于公平和實(shí)質(zhì)正義價(jià)值要求，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)予以必要的限制，遵循限制的必要性原則，非必要不限制。

新《土地管理法實(shí)施條例》要求，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。當(dāng)前背景下，既需要有市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，更需要政府牽頭建立全國統(tǒng)一的閑置資源信息系統(tǒng)。首先需要建立省、市、縣三級(jí)宅基地及住宅數(shù)據(jù)庫，只有這樣才能對(duì)農(nóng)村閑置資產(chǎn)實(shí)行高效率、低成本的動(dòng)態(tài)化運(yùn)作管理和服務(wù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，將結(jié)合實(shí)施《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》，按照“規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)填平補(bǔ)齊、系統(tǒng)實(shí)用高效”原則，先期在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)推動(dòng)建設(shè)宅基地?cái)?shù)據(jù)庫和縣級(jí)宅基地管理信息系統(tǒng)，為逐步升級(jí)擴(kuò)建成全國統(tǒng)一平臺(tái)打好基礎(chǔ)。實(shí)踐中，已經(jīng)有企業(yè)建立了全國性的鄉(xiāng)村住宅資產(chǎn)運(yùn)營平臺(tái)。

2021年6月21日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)房和村莊建設(shè)現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見》，該意見從12個(gè)方面提出了加快農(nóng)房和村莊建設(shè)現(xiàn)代化的政策措施，對(duì)宅基地的盤活利用也應(yīng)該與之相結(jié)合。

盤活宅基地的法律需再完善

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法要求，國家鼓勵(lì)社會(huì)資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項(xiàng)目，鼓勵(lì)城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等?？梢灶A(yù)見，城市市民和其他生產(chǎn)生活要素逆向流入鄉(xiāng)村，這是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。特別是養(yǎng)老養(yǎng)生和休閑度假，對(duì)盤活宅基地和農(nóng)村房屋的需求更為強(qiáng)烈?，F(xiàn)行法律還是以限制為基調(diào)，戴著鐐銬跳舞畢竟不能成為常態(tài)，需要加快推進(jìn)試點(diǎn)工作，進(jìn)而修改完善法律法規(guī)和政策，使宅基地管理制度與鄉(xiāng)村振興的要求相匹配。

新《土地管理法》第62條規(guī)定的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有出賣、出租和贈(zèng)與三種，而宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與、抵押和入股六種。因而，立法確認(rèn)這些宅基地流轉(zhuǎn)方式具有必要性、現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

針對(duì)宅基地市場(chǎng)中存在的一系列問題，需要總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善法律制度。例如，如何更好地協(xié)調(diào)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中各主體利益、如何進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的配套方案等。針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)中對(duì)受讓人的保障不足，有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)宅基地法定租賃權(quán)制度，當(dāng)農(nóng)戶的住宅所有權(quán)因買賣、贈(zèng)與、繼承、遺贈(zèng)、抵押等處置情形而發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，受讓人對(duì)其宅基地和住宅的法定租賃權(quán)不受影響。法定租賃權(quán)主要適用于生活居住的范圍，對(duì)于商業(yè)經(jīng)營可設(shè)立與建設(shè)用地使用權(quán)類似的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。

目前的《民法典》合同編、繼承編并未確立與宅基地流轉(zhuǎn)相對(duì)應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。如果宅基地“三權(quán)分置”改革全面推進(jìn)，需要宅基地立法與其他法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)和配合，而目前這些涉及宅基地制度的法律之間的銜接不足、協(xié)調(diào)性有待提升。立法應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)兩個(gè)問題：一是應(yīng)否保留關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體的限制，即二者是否必須是集體組織內(nèi)部成員。二是如何平衡宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利屬性。應(yīng)適度拓寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間，適當(dāng)擴(kuò)大主體范圍，既要堅(jiān)持宅基地的保障作用，又要具體問題具體分析，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地利用效率的最大化。（作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院）