歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機制：落地仍面臨重重考驗

戴軼塵

2021年7月14日，歐盟委員會第一副主席蒂默曼斯在比利時布魯塞爾出席應(yīng)對氣候變化一攬子計劃提案發(fā)布會。

長期以來，歐盟一直力求在氣候變化應(yīng)對問題上扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色。盡管遭受了一波又一波的新冠疫情沖擊，但歐盟加快推動氣候領(lǐng)域相關(guān)立法的腳步卻始終未停。2021年7月14日，歐盟委員會推出了應(yīng)對氣候變化的一攬子措施，其中備受關(guān)注的碳邊界調(diào)節(jié)機制（CBAM）終于露出了全貌。歐盟委員會此次不僅推出了CBAM正式文本和相關(guān)附件，還公開了最終版的影響評估報告，充分說明了設(shè)立CBAM的目的、決策過程、政策設(shè)計、實施方式及其潛在影響。這是否意味著俗稱的歐盟“碳關(guān)稅”真正靴子落地，在減排上能夠發(fā)揮多大的實際作用，對歐盟的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易關(guān)系將帶來哪些影響，正成為歐盟內(nèi)外廣泛爭論的焦點。

設(shè)立碳邊界調(diào)節(jié)機制意在解決“碳泄漏”

按照歐盟的設(shè)想，CBAM是為了解決“碳泄漏”（Carbon Leakage）而設(shè)立的一種政策工具。所謂“碳泄漏”，是指歐盟境內(nèi)企業(yè)為了規(guī)避嚴格的減排政策所帶來的高昂經(jīng)濟成本，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到歐盟之外減排限制較為寬松的第三國，或者從第三國進口同類替代商品的現(xiàn)象?！疤夹孤毕魅趿藲W盟減排努力的有效性。為此，歐盟尋求通過CBAM對進口商品征收“碳關(guān)稅”，使碳價格與歐盟境內(nèi)的同類商品相當，從而解決碳泄漏問題，保護歐盟境內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的競爭力。與碳交易市場主要控制歐盟境內(nèi)產(chǎn)業(yè)排放總量和配額交易不同，CBAM針對的是進口商品且不設(shè)立最高限額，還將逐步取代碳交易市場現(xiàn)行的免費配額。

考慮到確定碳交易市場覆蓋的煉油、有機化學品等進口商品的排放量存在技術(shù)難度，因此歐盟將CBAM的范圍縮小到五大產(chǎn)業(yè)部門：水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。2023～2025年為CBAM的過渡期，在此期間，上述五大產(chǎn)業(yè)的進口商需要按照歐盟的規(guī)定，計算并申報進口商品的碳排放總量并繳納相應(yīng)的費用，但暫且不需要實際支付，到2026年正式實施后才開始繳費。在過渡期內(nèi)，生產(chǎn)CBAM覆蓋的同類產(chǎn)品的歐盟企業(yè)仍享有免費配額，但從2026到2035年，歐盟將以10%的幅度逐年削減免費配額直至歸零。過渡期結(jié)束后，歐盟還將根據(jù)評估結(jié)果考慮是否擴展CBAM的適用范圍。

歐盟內(nèi)對碳邊界調(diào)節(jié)機制爭議不斷

在歐盟看來，出臺CBAM是一項在應(yīng)對氣候變化的同時維持經(jīng)濟競爭力的兩全之策，但歐洲相關(guān)產(chǎn)業(yè)并未對征收“碳關(guān)稅”拍手叫好，因為CBAM適用的對象是同類進口商品，且免費配額也會被逐步取消，這讓相關(guān)產(chǎn)業(yè)擔心未來歐盟的碳價格繼續(xù)走高從而產(chǎn)生額外成本。目前，歐盟擁有全球建立最早也是規(guī)模最大的碳交易市場，其碳價格已攀升到了58歐元一噸的歷史高位，與沒有實行碳定價國家之間在減排成本上落差日益拉大。雖然征收CBAM將使歐盟內(nèi)外的同類產(chǎn)業(yè)在同一起跑線上競爭，但歐洲企業(yè)對此卻并不領(lǐng)情，更希望歐盟制定出口退稅計劃來提升競爭力。根據(jù)歐盟委員會公布的影響評估報告測算，引入CBAM等其他減排措施后，歐盟27國的GDP到2030年將收縮0.22%～0.23%，歐盟27國的進口也將減少，同時還會給成員國和企業(yè)帶來一定的合規(guī)成本。

歐洲布魯蓋爾研究所（Brugel）、歐洲改革中心等智庫也質(zhì)疑實施CBAM的必要性和有效性。他們指出，在歐盟推出這一機制之前，沒有一個國家或超國家實體將其內(nèi)部的碳定價機制擴展到境外，因為現(xiàn)有的各種碳定價機制中，可交易的有效碳價格普遍較低。即使在歐盟這一最為成熟的碳交易市場上，由于免費配額的存在，鋼鐵、化工、水泥等企業(yè)支付的有效碳價格也基本為零，因此征收CBAM完全多此一舉。更為重要的是，對于那些沒有進行碳定價的國家而言，征收CBAM可能會被視為對其同類產(chǎn)品的歧視，如果征收的價格高于歐盟與第三國商定的關(guān)稅上限，則有可能違反世貿(mào)組織的規(guī)則。

或加劇國際貿(mào)易不公平并激化貿(mào)易摩擦

2012年，歐盟曾試圖對航空業(yè)征收碳關(guān)稅并招致各國反對。如今，在CBAM正式亮相后，世界主要經(jīng)濟體和國際組織對歐盟此舉仍頗多詬病。

首先，CBAM在減緩氣候變化上的實際效果有限，卻會放大國際貿(mào)易中的不公平問題。就在歐盟推出CBAM的當天，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織發(fā)布的報告指出，CBAM僅能使全球減少0.1%的碳排放，但可能會改變現(xiàn)有的國際貿(mào)易模式，更有利于采用較低碳排放生產(chǎn)方式的發(fā)達國家。該報告推算，如果以每噸44美元的碳價格征收CBAM，歐盟的碳泄漏將從13.3%下降到5.2%，但是發(fā)展中國家的高排放行業(yè)出口將減少1.4%，其收入將減少59億美元，而發(fā)達國家的收入則將增加25億美元。

其次，歐盟沒有明確CBAM將如何體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”?！栋屠鑵f(xié)定》明文規(guī)定，其履行“應(yīng)體現(xiàn)公平以及共同但有區(qū)別的責任和各自能力的原則”，發(fā)達國家在帶頭減排的同時，應(yīng)向發(fā)展中國家提供支持。雖然歐洲議會在通過CBAM的決議中曾強調(diào)，應(yīng)給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家以特殊待遇，但歐盟委員會并未在CBAM的正式條款中作出明確承諾，而僅是在序言部分提及“歐盟隨時準備與低收入和中等收入國家合作，以實現(xiàn)其制造業(yè)的脫碳。此外，歐盟應(yīng)向欠發(fā)達國家提供必要的技術(shù)援助”。

第三，CBAM可能會激化歐盟與主要貿(mào)易伙伴之間的摩擦。盡管歐盟委員會一再表示，CBAM是一種環(huán)境政策工具而不是關(guān)稅，但是外界普遍視之為一種貿(mào)易保護性措施，歐盟的主要貿(mào)易伙伴將受到不同程度的影響。據(jù)歐洲改革中心的報告，俄羅斯、土耳其、中國、英國和烏克蘭將是受影響最大的五個國家。日前，俄羅斯官方已公開批評CBAM“令人極其不悅”，并計算出可能會因此損失76億美元。澳大利亞貿(mào)易部長丹·特漢也批評這是一種“新的保護主義形式”，破壞全球自由貿(mào)易并影響該國的出口和就業(yè)。美國民主黨則效仿歐盟，已在參議院推出了類似的“污染方進口費”，計劃從2024年起征收碳關(guān)稅，并試圖使用“預(yù)算協(xié)調(diào)程序”來強行通過。拜登政府尚未取消特朗普政府對歐盟加征的鋼鋁關(guān)稅，而“碳關(guān)稅”將會使雙方在解決貿(mào)易爭端時需要進行更復(fù)雜的利益計算。此外，剛結(jié)束的G20環(huán)境部長會議未能就淘汰煤炭補貼達成共識，可以預(yù)見歐盟的CBAM近期內(nèi)也很難在G20中得到更多支持。

雖然歐盟為實施CBAM作了精心的政策設(shè)計，限定在少數(shù)產(chǎn)業(yè)并預(yù)留了過渡期，以便歐盟內(nèi)外適應(yīng)其復(fù)雜的征收方式，但并未減少由此引發(fā)的批評和質(zhì)疑。CBAM能否避免重蹈2012年的覆轍，仍然有待歐盟委員會、成員國和外部貿(mào)易伙伴進行艱苦博弈。

（作者為上海社會科學院國際問題研究所助理研究員、維謝格拉德集團研究中心副主任）