機(jī)制化安排難振美歐科技合作

許釗穎

6月15日，美歐宣布建立跨大西洋貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)（Trade and Technology Council，TTC），該機(jī)構(gòu)被視為美歐峰會(huì)最重要的成果之一，目標(biāo)是協(xié)調(diào)美歐在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的政策立場(chǎng)，降低貿(mào)易壁壘，應(yīng)對(duì)全球技術(shù)治理變化以及第三方技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的需求。

聚焦技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和供應(yīng)鏈安全

歐盟委員會(huì)公布的TTC基本架構(gòu)包括高層的政治協(xié)調(diào)、具體工作小組和對(duì)話機(jī)制。政治協(xié)調(diào)方面，雙方將會(huì)定期舉行政治層面的會(huì)議，集中討論特定問(wèn)題。目前美國(guó)方面由國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯、商務(wù)部長(zhǎng)吉娜·雷蒙多和貿(mào)易代表戴琦牽頭，歐洲則是歐盟委員會(huì)兩位執(zhí)行副主席——競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)專員瑪格麗特·維斯塔格和貿(mào)易專員瓦爾迪斯·東布羅夫斯基。在此基礎(chǔ)上，TTC下設(shè)十個(gè)工作小組，負(fù)責(zé)落實(shí)政治決定，形成具體成果反饋，其涵蓋領(lǐng)域包括：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合作、氣候和清潔技術(shù)、供應(yīng)鏈保障、信息與通信技術(shù)安全和競(jìng)爭(zhēng)力、數(shù)據(jù)治理和技術(shù)平臺(tái)、濫用技術(shù)威脅安全和人權(quán)、出口管制合作、投資審查合作、促進(jìn)中小企業(yè)獲取和使用數(shù)字技術(shù)以及全球貿(mào)易挑戰(zhàn)。此外，雙方還建立了聯(lián)合技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)話，以加強(qiáng)在技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)法方面的合作。雙方還計(jì)劃就監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，這意味著加強(qiáng)在投資審查、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和出口管制等方面的合作。

當(dāng)前美歐雙方合作的重點(diǎn)集中在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和供應(yīng)鏈安全問(wèn)題上。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，TTC計(jì)劃發(fā)揮美歐全球?qū)用娴臉?biāo)準(zhǔn)制定優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制定和推廣新興技術(shù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，保持歐美在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)上的領(lǐng)先地位，以應(yīng)對(duì)中國(guó)逐漸在多個(gè)高附加值行業(yè)建立經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的可能性。目前，雙方正加緊在人工智能、自動(dòng)駕駛等領(lǐng)域推進(jìn)共同標(biāo)準(zhǔn)制定。供應(yīng)鏈方面，雙方力主合作保障各自的供應(yīng)鏈安全，降低對(duì)外部的依賴。目前雙方著力建立全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的伙伴關(guān)系，提升半導(dǎo)體芯片的研究開發(fā)和設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力，強(qiáng)化包括共同科研、投資等方面的構(gòu)想。

劍指中國(guó)？

美歐峰會(huì)宣言文本并未強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)或者第三方因素，但鑒于中國(guó)在技術(shù)領(lǐng)域迅猛發(fā)展和中美科技競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的現(xiàn)實(shí)，TTC被認(rèn)為是美歐聯(lián)手應(yīng)對(duì)中國(guó)的舉措。還有分析人士認(rèn)為，美國(guó)希望用技術(shù)貿(mào)易上的合作換取歐洲在中國(guó)問(wèn)題上對(duì)美國(guó)的支持。從美國(guó)角度看這些說(shuō)法有其合理性，但從歐盟角度看，這僅僅反映了部分現(xiàn)實(shí)，其合作動(dòng)機(jī)更多來(lái)自其自身內(nèi)外需求。

歐盟之所以如此重視TTC，一是為了適應(yīng)當(dāng)前技術(shù)驅(qū)動(dòng)發(fā)展的趨勢(shì)，以及與歐盟貿(mào)易議程融合的需求。歐盟今年3月發(fā)布的貿(mào)易新議程要求將數(shù)字和綠色領(lǐng)域整合到既有的貿(mào)易政策中，強(qiáng)調(diào)歐盟的技術(shù)主權(quán)（Technological Sovereignty）對(duì)發(fā)揮歐盟國(guó)際規(guī)則制定的優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)歐盟戰(zhàn)略自主和競(jìng)爭(zhēng)力的重要意義。同時(shí)，歐盟也希望通過(guò)國(guó)際合作倒逼歐盟整合成員國(guó)的碎片化政策，形成更為統(tǒng)一有效的地區(qū)政策，支撐歐盟的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略。

二是歐洲主動(dòng)作為，以增強(qiáng)其地緣政治行為體的作用。歐盟希望能在中美技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)中享有自身的話語(yǔ)權(quán)，因此TTC的構(gòu)想由歐盟首先醞釀提出。拜登當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，歐盟很快于2020年12月發(fā)布《全球變局下的歐美新議程》，提出在伙伴關(guān)系、衛(wèi)生、氣候等多個(gè)領(lǐng)域的合作設(shè)想。其中，歐盟將貿(mào)易、技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)議題并置，建議成立貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)（TTC），認(rèn)為從既往技術(shù)領(lǐng)域強(qiáng)勢(shì)地位和雙方共享的價(jià)值觀基礎(chǔ)來(lái)看，歐美都是天然的合作伙伴，并提議雙方采用建立TTC這種機(jī)制化的方式展開務(wù)實(shí)合作，謀求繼續(xù)保持全球貿(mào)易和技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

三是改善美歐關(guān)系，應(yīng)對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要。美歐關(guān)系在特朗普時(shí)期全面降至冰點(diǎn)，不僅經(jīng)濟(jì)上因鋼鋁關(guān)稅、飛機(jī)補(bǔ)貼等多重問(wèn)題發(fā)生沖突，政治信任也陷入危機(jī)，關(guān)系亟待改善。歐洲對(duì)拜登當(dāng)選后美歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系調(diào)整有比較清醒的認(rèn)識(shí)，不奢望解決長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，但務(wù)實(shí)尋求解決既有貿(mào)易沖突，并在技術(shù)等新興領(lǐng)域展開合作，發(fā)揮共同優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。

總體上，歐盟非常重視TTC，將其置于跨大西洋貿(mào)易議程的首要地位，其政策目標(biāo)包括中國(guó)，但不僅僅是中國(guó)。

TTC合作難以一帆風(fēng)順

TTC雖然被寄予厚望，但從建立一開始就面臨一系列挑戰(zhàn)。

首先，宣言文本不僅未給雙方設(shè)定綁定義務(wù)，反而以增加自由裁量的方式削弱了其有效性。文本中強(qiáng)調(diào) “TTC的合作與交流將不損害美國(guó)和歐盟的監(jiān)督自主權(quán)，并將尊重兩個(gè)司法管轄區(qū)的不同法律制度”，此舉等于給雙方合作“解綁”，大大降低了機(jī)制的效力和可信度。

其次，雙方的合作心態(tài)也有比較大的差異。如前所述，與美國(guó)急于聯(lián)合歐盟在技術(shù)上進(jìn)一步孤立中國(guó)的想法不同，歐盟不贊成將針對(duì)中國(guó)作為該機(jī)制的主要目的，而僅僅希望TTC成為雙方關(guān)系的“減震器”，幫助彌合雙方其他領(lǐng)域的矛盾。因此，與美國(guó)高度政治化的構(gòu)想不同，歐洲的合作心態(tài)也相對(duì)務(wù)實(shí)，雙方在政策優(yōu)先層面的分歧是客觀存在的。

此外，雙方在技術(shù)領(lǐng)域的合作也面臨一些結(jié)構(gòu)性矛盾的制約。一是，在數(shù)字發(fā)展模式上，歐盟的監(jiān)管導(dǎo)向和美國(guó)的市場(chǎng)導(dǎo)向就有很大的不同。二是，對(duì)技術(shù)價(jià)值觀的理解也有差異，這最明顯地表現(xiàn)在對(duì)待個(gè)人隱私問(wèn)題上。由于歐盟對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的高要求，跨大西洋數(shù)據(jù)傳輸?shù)碾[私盾（Privacy Shield）協(xié)議目前處于失效狀態(tài)，估計(jì)新協(xié)議還需數(shù)年才能達(dá)成，雙方數(shù)據(jù)傳輸目前處于尷尬的無(wú)保護(hù)狀態(tài)。三是，在競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域，歐盟提倡的對(duì)大型科技企業(yè)的監(jiān)管以及征收數(shù)字稅方案等都不符合美國(guó)利益。

2021年6月15日，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩（左）、歐盟理事會(huì)主席查爾斯·米歇爾（右）與美國(guó)總統(tǒng)拜登在布魯塞爾參加美歐峰會(huì)。

而從既往的合作史來(lái)看，TTC的前景也并不樂(lè)觀。此前美歐有過(guò)類似的嘗試。小布什政府時(shí)期，美歐建立了跨大西洋經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（TEC），其中技術(shù)議程是重要組成部分，雙方也有意合作強(qiáng)化監(jiān)管，制定并推廣信息通信技術(shù)貿(mào)易規(guī)則，并將其納入與其他國(guó)家的貿(mào)易協(xié)定中。但這一嘗試最終失敗了。美歐如何從失敗的教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以促進(jìn)當(dāng)前合作，仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

（作者為中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院歐洲研究所助理研究員）