英國(guó)內(nèi)閣及其參謀輔政體制

闞四進(jìn)

唐寧街10號(hào)是英國(guó)首相和英國(guó)最高行政權(quán)力的象征。

英國(guó)是世界上有影響力的大國(guó)，是聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一。作為最早實(shí)行君主立憲制的國(guó)家，英國(guó)的政體在西方具有典型性。內(nèi)閣是英國(guó)最高行政機(jī)構(gòu)。首相辦公室、內(nèi)閣辦公廳、內(nèi)閣委員會(huì)作為首相施政的重要輔助機(jī)制，協(xié)助首相領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣和政府。本文擬對(duì)英國(guó)的內(nèi)閣及英國(guó)首相的參謀輔政機(jī)構(gòu)予以分析介紹。

內(nèi)閣制度：英國(guó)君主立憲制政體的核心

位于倫敦的唐寧街10號(hào)是英國(guó)首相和英國(guó)最高行政權(quán)力的象征。唐寧街10號(hào)首相官邸建于1680年，是一座喬治亞風(fēng)格的歷史建筑，首相在此居住、辦公、舉行會(huì)議、制定政策、會(huì)見(jiàn)社會(huì)人士和外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人。這里地處倫敦威斯敏斯特區(qū)，毗鄰白金漢宮，距議會(huì)、財(cái)政部、外交部等重要機(jī)構(gòu)僅數(shù)分鐘路程，便于首相與國(guó)王及各重要部門(mén)溝通。官邸內(nèi)最著名的是內(nèi)閣會(huì)議室，1856年以來(lái)歷屆內(nèi)閣會(huì)議都在此舉行，也是首相與外國(guó)政要進(jìn)行工作會(huì)談的地方，這里的一舉一動(dòng)牽動(dòng)著整個(gè)英國(guó)。

內(nèi)閣制度由14世紀(jì)國(guó)王的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)——樞密院演變而來(lái)，內(nèi)閣也隨著英國(guó)君主立憲制政體的確立而逐漸成為最高行政機(jī)構(gòu)。1689年，英國(guó)“光榮革命”后相繼頒布《權(quán)利法案》《王位繼承法》，奠定了英國(guó)君主立憲政體的法律依據(jù)，英國(guó)國(guó)家的行政權(quán)自此逐漸從國(guó)王轉(zhuǎn)到內(nèi)閣。19世紀(jì)是英國(guó)內(nèi)閣制度發(fā)展和完善階段，內(nèi)閣取代國(guó)王成為最高的行政機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的原則確立下來(lái)。內(nèi)閣制的確立成為英國(guó)代議制民主發(fā)展的里程碑，議會(huì)、內(nèi)閣、國(guó)王各自的權(quán)力和地位得以確立并基本延續(xù)至今。

1721年，英國(guó)下院多數(shù)黨領(lǐng)袖沃波爾被國(guó)王喬治一世任命為內(nèi)閣首領(lǐng)，這是內(nèi)閣首相一職的開(kāi)始，但當(dāng)時(shí)該職位的正式名稱不是“首相”，而是“首席財(cái)政大臣”。首相的正式名稱直到1878年才在官方文件出現(xiàn)，而其法律地位則由1937年的《國(guó)王大臣法》最終明確。首相由議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖擔(dān)任，負(fù)責(zé)組建政府內(nèi)閣，在內(nèi)閣決策中居于主導(dǎo)地位。內(nèi)閣大臣可在內(nèi)閣會(huì)議上發(fā)表看法，但首相所作的總結(jié)性發(fā)言才是內(nèi)閣的決定。首相有權(quán)代表內(nèi)閣在議會(huì)進(jìn)行政策辯護(hù)，回復(fù)議會(huì)對(duì)其施政的質(zhì)詢。首相還掌握著外交和軍事權(quán)，可提請(qǐng)國(guó)王宣布“全國(guó)緊急狀態(tài)”，行使廣泛的特殊權(quán)力。

內(nèi)閣既是議會(huì)的一部分，又是政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。閣員根據(jù)政黨背景任命，他們既屬于政府，也屬于特定政黨，而且必須是議員。嚴(yán)格地說(shuō)，英國(guó)內(nèi)閣和中央政府有所差別。中央政府有所謂“內(nèi)外圈”之分：“內(nèi)圈”指內(nèi)閣，由首相、財(cái)政大臣、外交大臣等20多名大臣組成，是中央政府的決策核心;“外圈”由主管大臣、國(guó)務(wù)大臣、政務(wù)次官等100多人組成，是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，他們不參加內(nèi)閣會(huì)議，但與內(nèi)閣共進(jìn)退。

英國(guó)內(nèi)閣奉行集體責(zé)任制，內(nèi)閣大臣參與制定政策，對(duì)影響國(guó)家前途的問(wèn)題集體商討，共同承擔(dān)責(zé)任。這具體體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是內(nèi)閣必須獲得議會(huì)的支持。如某項(xiàng)重大政策被下院否決，內(nèi)閣就要辭職。二是內(nèi)閣大臣必須接受并支持內(nèi)閣的決定，在議會(huì)反對(duì)派和公眾面前要團(tuán)結(jié)一致。決策前后的意見(jiàn)分歧不能對(duì)外公開(kāi)，如有大臣公開(kāi)發(fā)表不同意見(jiàn)或擅自泄露內(nèi)閣決定，應(yīng)辭職或被解職。實(shí)踐中，集體責(zé)任制被證明有利于增強(qiáng)內(nèi)閣的凝聚力，保持統(tǒng)一的政策，發(fā)出統(tǒng)一的聲音，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的工作目標(biāo)。

首相辦公室：首相施政的“總支撐”

首相辦公室就設(shè)在唐寧街10號(hào)的首相官邸內(nèi)，被視為“英國(guó)憲政安排中顯示慣例重要性的經(jīng)典范例”。首相官邸秘書(shū)班底熟悉內(nèi)閣工作、不與內(nèi)閣共進(jìn)退，其穩(wěn)定性確保了官邸運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性。

為強(qiáng)化輔政能力，首相辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)被整合為“政策與政府”“通信與戰(zhàn)略”“政府與政治關(guān)系”三個(gè)工作網(wǎng)絡(luò)?！罢吲c政府”部門(mén)統(tǒng)籌首相的重要演講、聲明和政策倡議，及時(shí)傳達(dá)首相的決定，定期向首相匯報(bào)政府工作情況，下設(shè)政策研究處、戰(zhàn)略處、議會(huì)部、委任處等機(jī)構(gòu)。“通訊與戰(zhàn)略”部門(mén)下設(shè)新聞處、信息研究處等機(jī)構(gòu)。隨著媒體影響力的上升，該部門(mén)的重要性與日俱增，特別是新聞處，除了要協(xié)助首相官邸的發(fā)言人處理媒體事務(wù)，還要統(tǒng)籌內(nèi)閣大臣和部長(zhǎng)的媒體訪問(wèn)?！罢驼侮P(guān)系”部門(mén)設(shè)有政治辦公室、活動(dòng)與出訪辦公室等，前者負(fù)責(zé)處理首相的黨務(wù)活動(dòng)，后者負(fù)責(zé)組織首相的官方活動(dòng)和國(guó)內(nèi)外重要訪問(wèn)等。

首相特別顧問(wèn)是首相官邸內(nèi)的重要角色，雖然在制度上并未明確，卻是輔政體系的重要組成部分。首相身邊長(zhǎng)期圍繞著志同道合、頗受信任的特別顧問(wèn)，在決策前經(jīng)常同顧問(wèn)商討，或召開(kāi)非正式會(huì)議協(xié)商。例如，現(xiàn)任首相鮑里斯·約翰遜的首席特別顧問(wèn)卡明斯就被媒體認(rèn)為在內(nèi)閣的地位僅次于首相本人?？魉箞?jiān)定支持英國(guó)脫歐，他被任命為特別顧問(wèn)。去年，卡明斯與財(cái)政大臣賈維德在脫歐的政策上出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，直接導(dǎo)致了后者的辭職及首相對(duì)內(nèi)閣的改組。此后，為協(xié)調(diào)唐寧街10號(hào)與財(cái)政部的政策，卡明斯主導(dǎo)的首相顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)同時(shí)向首相和財(cái)政大臣提供建議。當(dāng)然，首相的一些決策也因偏信被戲稱為“廚房?jī)?nèi)閣”的特別顧問(wèn)班底而備受爭(zhēng)議。

內(nèi)閣辦公廳：首相施政的“總協(xié)調(diào)”

內(nèi)閣辦公廳形成于一戰(zhàn)期間，是內(nèi)閣和首相的重要輔政機(jī)構(gòu)，處于英國(guó)中央政府的中樞地位，其職權(quán)范圍也呈不斷擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。內(nèi)閣辦公廳辦公地點(diǎn)緊鄰唐寧街10號(hào)，其職責(zé)是在最高層次上協(xié)調(diào)內(nèi)閣和政府各部，包括：擬定內(nèi)閣會(huì)議的議程，在會(huì)前分送政府各部傳閱;整理保存內(nèi)閣的會(huì)議記錄，記錄和通報(bào)首相歸納形成的決定;協(xié)調(diào)落實(shí)督辦內(nèi)閣的各項(xiàng)決定，編寫(xiě)和分發(fā)內(nèi)閣決議實(shí)施情況的報(bào)告;等等。此外，內(nèi)閣辦公廳還要處理一些其他政府部門(mén)不便管不好管的事務(wù)，并經(jīng)常對(duì)一些重大方針和重要事件答疑解惑，回應(yīng)外界關(guān)切。內(nèi)閣辦公廳的工作人員很多從政府各部門(mén)借調(diào)，任職時(shí)間一般二至三年，以加強(qiáng)內(nèi)閣辦公廳與政府各部的協(xié)調(diào)能力，維護(hù)其客觀和公正。

內(nèi)閣辦公廳大臣作為部門(mén)負(fù)責(zé)人，與首相關(guān)系密切，有“首相首席顧問(wèn)”和“內(nèi)閣首席發(fā)言人”之稱。內(nèi)閣辦公廳大臣每周與首相會(huì)面，內(nèi)閣會(huì)議時(shí)，通常坐在首相旁邊。內(nèi)閣辦公廳大臣一般不進(jìn)入內(nèi)閣，只有同時(shí)兼任其他職務(wù)時(shí)才可能入閣。

內(nèi)閣辦公廳下轄內(nèi)閣秘書(shū)處、中央統(tǒng)計(jì)局、人事管理局、史料組等常設(shè)機(jī)構(gòu)，還有海外與國(guó)防事務(wù)處、歐盟事務(wù)處、憲政改革處等專項(xiàng)事務(wù)辦公室。其中，內(nèi)閣秘書(shū)處是協(xié)調(diào)高層次政策的機(jī)構(gòu)，為履行內(nèi)閣職責(zé)的大臣提供服務(wù)。中央統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)，為政府制定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策、實(shí)施有效的行政管理服務(wù)。人事管理局承擔(dān)文職公務(wù)員的錄用、培訓(xùn)、重要職務(wù)的任免等。史料組負(fù)責(zé)記錄和整理特定時(shí)期和特殊事件的年鑒和檔案等。各專項(xiàng)事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管轄范圍內(nèi)相關(guān)政策的擬定，組織跨部門(mén)的協(xié)調(diào)會(huì)議等。

內(nèi)閣委員會(huì)：首相決策的“總參謀”

內(nèi)閣委員會(huì)制度形成于二戰(zhàn)時(shí)期，旨在推動(dòng)內(nèi)閣作出及時(shí)有效的決策，協(xié)助首相將內(nèi)閣的決策具體化。一般來(lái)說(shuō)，政府的政策以首相、內(nèi)閣大臣和部長(zhǎng)的名義制定。實(shí)際上，大量政策都由內(nèi)閣委員會(huì)先行醞釀協(xié)商確定，內(nèi)閣會(huì)議通常只是授權(quán)和核準(zhǔn)內(nèi)閣委員會(huì)的建議。因此，很多內(nèi)閣大臣都會(huì)在內(nèi)閣會(huì)議前爭(zhēng)取相關(guān)委員會(huì)的委員對(duì)其意見(jiàn)的支持。

首相為推動(dòng)某項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行，可成立內(nèi)閣委員會(huì)，任命委員會(huì)主席和組成人員。內(nèi)閣委員會(huì)多涉及跨部門(mén)的綜合性事務(wù)，以一名或多名內(nèi)閣大臣為核心，定期召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行研究，提出可供選擇的政策草案，以解決內(nèi)閣因分歧無(wú)法解決或無(wú)暇顧及的問(wèn)題，是首相主導(dǎo)政治決策的重要工具。內(nèi)閣委員會(huì)分為臨時(shí)委員會(huì)和常設(shè)委員會(huì)，由內(nèi)閣大臣、政府部長(zhǎng)、相關(guān)專家、高級(jí)官員等組成。有的內(nèi)閣大臣身兼多個(gè)常設(shè)委員會(huì)的工作，個(gè)別重要的常設(shè)委員會(huì)由首相兼任主席。常設(shè)委員會(huì)則涵蓋經(jīng)濟(jì)、內(nèi)政、國(guó)防政策、歐洲事務(wù)、國(guó)家安全、核武器、立法計(jì)劃等事務(wù)，通常由內(nèi)閣大臣主導(dǎo)。臨時(shí)委員會(huì)則為解決特定問(wèn)題臨時(shí)設(shè)立，例如2019年鮑里斯上任后就組建了內(nèi)閣脫歐籌備委員會(huì)，旨在為英國(guó)無(wú)協(xié)議的硬脫歐做準(zhǔn)備。該委員會(huì)可在不咨詢其他內(nèi)閣成員的情況下做出與脫歐有關(guān)的決策，其由內(nèi)閣辦公廳大臣領(lǐng)導(dǎo)。

內(nèi)閣各委員會(huì)都有秘書(shū)處，負(fù)責(zé)安排會(huì)議議程、整理會(huì)議紀(jì)要等，由內(nèi)閣辦公廳為內(nèi)閣委員會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)提供協(xié)助。內(nèi)閣委員會(huì)的工作細(xì)節(jié)起初并不對(duì)外公開(kāi)，只有新一屆內(nèi)閣有權(quán)了解上屆內(nèi)閣委員會(huì)的工作情況和成員名單。1992年，梅杰首相時(shí)期按照政務(wù)公開(kāi)的精神，才決定將各內(nèi)閣委員會(huì)的工作情況和成員名單對(duì)外公開(kāi)。

（作者為外交學(xué)院助理研究員、院長(zhǎng)辦公室主任）