從治理城市到城市治理：城市空間正義的政治學(xué)分析

□閆帥，華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院講師

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從治理城市到城市治理：城市空間正義的政治學(xué)分析

□閆帥，華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院講師

一、把政府帶回城市空間正義的分析中心

近年來，城市治理作為政治學(xué)研究中的一個新興領(lǐng)域開始受到關(guān)注，這背后折射出的是政治學(xué)研究視角從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)向。以前，我們的研究關(guān)注點(diǎn)主要在農(nóng)村，這是因?yàn)?，一方面，從人口分布來看，農(nóng)村匯聚了大部分人口，與之相關(guān)的“農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定”也因此成為關(guān)注的重點(diǎn)；另一方面，從歷史敘述來看，中國共產(chǎn)黨從農(nóng)村起家，與之相關(guān)的“農(nóng)村革命”歷史和經(jīng)驗(yàn)也因此成為關(guān)注的重點(diǎn)?？梢哉f，中國的政界與學(xué)界對農(nóng)村是比較熟悉的，與之相比，對城市的關(guān)注則相對不足。隨著城市化進(jìn)程的提速，大批農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，國家的工作重心開始由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，問題的新銳與研究的欠缺，這對政治學(xué)研究提出了新的議程設(shè)置，亟需我們投入更多的精力來追蹤和跟進(jìn)城市治理。

在詹姆遜看來，“后現(xiàn)代主義是關(guān)于空間的，現(xiàn)代主義是關(guān)于時間的”[1]243。從這個角度來看，當(dāng)前城市治理的實(shí)質(zhì)就是一種空間資源的生產(chǎn)與分配，政府正通過對各種形式空間的“生產(chǎn)”(規(guī)模擴(kuò)張)與“再生產(chǎn)”(改造更新)來重構(gòu)著國家與社會關(guān)系，這也就為城市空間正義的學(xué)術(shù)出場預(yù)留了伏筆。任何一個學(xué)科都有自己的關(guān)鍵變量和思維范式，對于“城市空間正義”的探討亦是如此，相較于哲學(xué)對“資本”的重視，政治學(xué)更為關(guān)注“權(quán)力”(政府)的角色，也就是說，在政治學(xué)科看來，“權(quán)力”(政府)而非“資本”才是影響“城市空間正義”的關(guān)鍵變量。結(jié)合中國語境來看，“權(quán)力”(政府)之于城市空間正義的角色和功能更為突出，這是因?yàn)椋旱谝?，土地產(chǎn)權(quán)的國家所有。按照《憲法》規(guī)定*《中華人民共和國憲法》(1982年)第十條規(guī)定： 城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。，我國實(shí)行土地制度的公有制，其中，城市土地為國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸集體所有(少數(shù)國有農(nóng)場、林場、牧場除外)。第二，土地供給的國家壟斷?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條和第四十三條規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依法對土地實(shí)行征收或征用；任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這兩條法文保障了國家在土地供給中的壟斷地位，也就是說，只有國家有權(quán)力來變更土地的性質(zhì)和用途，使其從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而土地征用中的“被征收土地的原有用途”補(bǔ)償原則更為便利了國家征用行為。第三，土地規(guī)劃的國家主導(dǎo)。2007年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為各級政府制定、修改規(guī)劃提供了法律依據(jù)，即從國務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各級政府都需要制定區(qū)域發(fā)展的總體規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者將這種土地規(guī)劃權(quán)稱為“警察權(quán)”，是國家對土地強(qiáng)制實(shí)施的一種權(quán)力，這種權(quán)力要高于土地的所有權(quán)以及其他所有權(quán)利[2]。從土地產(chǎn)權(quán)的國家所有到土地供給的國家壟斷，再到土地規(guī)劃的國家主導(dǎo)，這些使國家權(quán)力合法化地介入城市空間領(lǐng)域。賀雪峰更是將這種土地與國家的關(guān)系稱為“中國土地制度的憲法秩序”[3]36-37[4]119-121，這也就告訴我們思考“城市空間正義”的要義在于考察政府在其中扮演的角色。

二、“城市空間正義”的四個概念領(lǐng)域

就目前政治學(xué)界對于城市空間正義的研究主要涉及“城市化”、“鄰避沖突”、“城市治理”、“城市功能區(qū)”四個概念領(lǐng)域。

第一個概念領(lǐng)域?yàn)椤俺鞘谢?。城市化被認(rèn)為是繼工業(yè)化、市場化后推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大引擎。城市化是指農(nóng)村人口向城市聚集的過程，應(yīng)然狀態(tài)下，城市化的過程是一個漸次推進(jìn)的過程，首先是“業(yè)”的城市化，即就業(yè)方式由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，再次是“居”的城市化，即居住空間和模式的變化，最后是“人”的城市化，即社會屬性由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，全面融入城市生活[5]。從空間層次來看，中國的城市化主要發(fā)生在三個空間場域：城市中心、城市邊緣和鄉(xiāng)村地區(qū)。在這三種空間場域中分別上演著三種我們較為熟悉的故事。

城市中心主要表現(xiàn)為舊城改造，與這種舊城改造相關(guān)的則是大量的城中村和棚戶區(qū)的存在。從人員結(jié)構(gòu)來看，由于便利的交通位置和廉價的房租優(yōu)勢，城中村和棚戶區(qū)成為許多外來流動人口的集聚地。從建筑環(huán)境來看，城中村和棚戶區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)出“臟亂差”，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，安全隱患較大，“一線天”“握手樓”比比皆是，這與周邊的高檔次寫字樓和商業(yè)區(qū)形成了鮮明的對比，因此，有學(xué)者也將中國的城中村和棚戶區(qū)稱為“貧民窟”。城市邊緣主要表現(xiàn)為土地?cái)U(kuò)張，當(dāng)前中國城市化最顯著的一個特征就是“攤大餅”模式，即無限地向外圍擴(kuò)張，之所以如此，主要是因?yàn)?，相較于城市中心的改造與深耕，城市外圍的改造具有顯著的價格成本優(yōu)勢。這種“攤大餅”的城市化模式，一方面，留下了很多來不及加以改造、具有明顯空間歧視的城中村；另一方面，對城郊地區(qū)的極速開發(fā)，也帶來了一定的城市化“后遺癥”。正如上述所提及的，城市化是一個從“業(yè)”到“居”再到“人”的漸次化過程，對城郊地區(qū)的開發(fā)，造成了一種結(jié)果就是“趕農(nóng)民上樓”，很多“農(nóng)民上樓”之后，雖然實(shí)現(xiàn)了“居”的城市化，但也喪失了原先賴以生存的手段和方式，很多失地農(nóng)民由于相關(guān)技能的缺失，無法從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，造成了“再就業(yè)”難題。這種居住模式先于就業(yè)模式改變的城市化道路，打破了城市化的漸次程序，也被稱為“跳躍式城市化”[6]。鄉(xiāng)村地區(qū)主要表現(xiàn)為征地拆遷，距離城市較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)是如何卷入到城市化的大潮之中？為何在這些邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)也會出現(xiàn)類似城市中的征地拆遷行為？這主要表現(xiàn)為兩個方面，一是城市用地的緊張和成本的上升而帶來的“資本下鄉(xiāng)”；二是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策激勵下的以地易地。城市化的過程必然伴隨著土地性質(zhì)和用途的改變，即需要大量的農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，但是，過渡的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地勢必會影響國家的糧食安全，為了保證18億畝的耕地紅線，國家對城市征用土地實(shí)行了限制。為了權(quán)衡城市發(fā)展與耕地保護(hù)，國家于2008年出臺了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，允許“農(nóng)村建設(shè)用地地塊復(fù)墾為耕后，可以增加同等面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地地塊”，所以，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策激勵下，邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)也被變相地卷入城市化的浪潮中。

那么，以上三個空間場域的故事又衍生出哪些城市空間正義問題？城市中心的城中村和棚戶區(qū)問題以及城市邊緣的“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象最終體現(xiàn)為一種居住空間上的“排斥”與“隔離”，一方面，與城中村、棚戶區(qū)的“臟亂差”相伴的則是相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，一個顯著特點(diǎn)就是，越是高檔社區(qū)，其周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)越完善，而越是城中村、棚戶區(qū)，其周邊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)越欠缺，政府公共服務(wù)的空間配置和布局并沒有彌合這種社會差距，反而是拉大了這種社會差距，加速了中國的“階層固化”；另一方面，即使經(jīng)過改造的城中村、棚戶區(qū)還有城邊村，在此基礎(chǔ)上建起來的新小區(qū)，也被社會貼上了標(biāo)簽，進(jìn)而污名化，一個明顯的特點(diǎn)就是，社會對于還建房的認(rèn)知偏差，以及還建房的市場售價要遠(yuǎn)低于周邊的商品房，這種差價的主要原因并非來自小區(qū)的建筑質(zhì)量及規(guī)劃，更多的來自于社會對于原先城中村、城郊村居民認(rèn)知的偏差，最終使這種空間分化衍生為一種社會分化。當(dāng)然，背后的政策因素就在于政府在征地拆遷中所推行的“集中安置”政策，政府需要對這種“集中安置”政策所造成的“居住隔離”進(jìn)行政策檢討，在之后的城市規(guī)劃中，推行多元混居的安置模式。鄉(xiāng)村地區(qū)的征地拆遷又導(dǎo)致另一種空間不正義現(xiàn)象，即加速了城鄉(xiāng)的二元分化。撇開既有的城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)的不均等化配置，另一種不均等表現(xiàn)為征地補(bǔ)償價格的不均等，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策指導(dǎo)下，雖然一塊農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕即可增加同等的城市建設(shè)用地，但這背后的問題并沒有這么簡單，因?yàn)檗r(nóng)村地塊復(fù)墾為耕的補(bǔ)償價格與城市建設(shè)用地的出售價格存在巨大的價差，從而造成了對農(nóng)民新一輪的剝奪。無論是城市擴(kuò)張所帶來的“農(nóng)民上樓”，還是增減掛鉤所帶來的“農(nóng)民進(jìn)城”*這種“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策在推行中的一個典型現(xiàn)象就是，推動了大批農(nóng)民向城市的流動，其中最為典型的就是重慶的戶籍制改革，重慶市政府規(guī)定農(nóng)民在取得城市戶籍三年后需要放棄對農(nóng)村承包地、宅基地、農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)，有媒體將這種政策稱為以“財(cái)產(chǎn)權(quán)”換“福利權(quán)”。，這都對農(nóng)村的生活空間形成了過度的擠壓和消解，中國正以每天消失100個村子的速度推進(jìn)城市化[7]。毋庸置疑的是，城市化作為一個人口由農(nóng)村向城市流動的過程，勢必是城市空間擴(kuò)大、農(nóng)村空間萎縮的過程，但是，需要注意的是，當(dāng)前中國的城市化是一個行政力量主導(dǎo)而非自然演化的過程，這就需要我們思考這種行政力量背后的城鄉(xiāng)空間正義問題。

第二個概念領(lǐng)域?yàn)椤班彵軟_突”，它的英文表達(dá)為“not in my backyard”，“不要在我家后院”?，F(xiàn)代城市的發(fā)展總是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展和公共設(shè)施的建設(shè)，這些工業(yè)和公共設(shè)施在拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時，對居民的生活也產(chǎn)生了較大的影響，如化工業(yè)、核電廠等現(xiàn)代工業(yè)以及垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等公共設(shè)施，學(xué)界將這種對居民生活產(chǎn)生較大威脅的工程和項(xiàng)目稱為鄰避設(shè)施。鄰避設(shè)施的選址、興建常常引發(fā)毗鄰居民的抗?fàn)幮袨?，諸如2007年“北京六里屯垃圾填埋廠事件”、2007年“廈門PX事件”、2009年“廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠事件”、2012年“寧波PX事件”、2012年“江蘇啟東事件”。學(xué)界的大量研究顯示，中國目前的鄰避沖突越來越多，這背后折射的是一種“空間正義”和“居住正義”問題，也就是說，政府在規(guī)劃上缺乏充分的討論，規(guī)劃的科學(xué)化、透明化、民主化程度不高。大量的鄰避沖突顯示，政府的角色，前期的自主性較高，很多城市規(guī)劃不經(jīng)討論就拍板推行，但是后期的自主性卻很低，即一旦群眾抗?fàn)幜恕Ⅳ[事了，政府往往會選擇妥協(xié)，大多數(shù)鄰避沖突也都是以政府妥協(xié)來收尾的。有學(xué)者專門做了一個關(guān)于中國民眾對于風(fēng)力發(fā)電的接受度調(diào)查，即相關(guān)的風(fēng)力發(fā)電設(shè)施建在哪里民眾可以接受，最后的研究結(jié)果是“not in my backyard，but not far away from me”[8](“不要在我家后院，但也不要離我太遠(yuǎn)”)，這背后透露的是一種復(fù)雜的人格特征，也就是說，一方面，民眾意識到相關(guān)的設(shè)施建設(shè)會給自己的生產(chǎn)、生活帶來風(fēng)險(xiǎn)，所以，“不要在我家后院”；另一方面，民眾又希望這種設(shè)施的建設(shè)給自己帶來生活的改善，所以“不要離我太遠(yuǎn)”。學(xué)界將中國民眾所表現(xiàn)出來的介于生活改善和環(huán)保意識之間的心理拉鋸與搖擺稱為“轉(zhuǎn)型心理”，這也就告訴政府，在相關(guān)的選址和規(guī)劃中應(yīng)該注意民眾的這種“轉(zhuǎn)型心理”，這樣才能制定出一個社會接受度較高的、相對合理的空間規(guī)劃。

第三個概念領(lǐng)域?yàn)椤俺鞘兄卫怼?。城市治理的前提是對城市概念的定位，即政府到底是把城市?dāng)作一個什么概念來進(jìn)行治理？一般而言，自德國學(xué)者滕尼斯(Ferdinand T?nnies)于1887年在其著作《社區(qū)與社會》一書中提出“社區(qū)”這一概念以來，社區(qū)就一直被定義為一種人們生活所在的共同體，一種居民團(tuán)結(jié)互助、彼此合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與地域空間[9]51。城市作為一種社區(qū)類型，是指大多數(shù)人從事工商業(yè)及其他非農(nóng)業(yè)勞動的社區(qū)，是一定區(qū)域內(nèi)由特定生活方式并且具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨(dú)立的社會共同體。但從具體的治理實(shí)踐來看，城市被更多地當(dāng)作一個管理單元而非社會共同體。如果把城市作為一個管理單元，相應(yīng)的目標(biāo)就表現(xiàn)為方便政府的管理與統(tǒng)治，這具體體現(xiàn)在“社會管理創(chuàng)新”和“經(jīng)營城市”兩個概念上。就社會管理創(chuàng)新而言，當(dāng)前城市社會管理創(chuàng)新的主要成果為“網(wǎng)絡(luò)化管理”，即根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對每一網(wǎng)格實(shí)施動態(tài)、全方位管理[10]。網(wǎng)格化管理旨在通過組織空間的社區(qū)化集聚來嚴(yán)密化城市管理，其本質(zhì)上是一種“行政科層的下沉”，將政府權(quán)力的觸角進(jìn)一步探底社會的嘗試。就經(jīng)營城市而言，這集中體現(xiàn)為在城市治理中對土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴。1994年的“分稅制改革”帶來了稅種收益權(quán)的變化，增值稅對地方的貢獻(xiàn)日漸式微，營業(yè)稅(主要來自建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè))對地方稅收的貢獻(xiàn)日益凸顯，這導(dǎo)致地方政府從“經(jīng)營企業(yè)”(興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))轉(zhuǎn)向“經(jīng)營城市”。“經(jīng)營城市”的集中表現(xiàn)就是，土地出讓金成為地方政府財(cái)政稅收的主要來源之一，根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)測算，土地出讓金占地方政府財(cái)政收入比重在2013年達(dá)到頂點(diǎn)，為59.8%*世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道：《買地時代結(jié)束：土地出讓金一季度僅占地方財(cái)政收入32%》，http://finance.sina.com.cn/china/20150525/005922253699.shtml，2015-05-25。，這也就學(xué)界所說的“土地財(cái)政”。以“土地財(cái)政”為核心的“經(jīng)營城市”行為，使政府角色從公共服務(wù)的提供者偏向?yàn)樨?cái)政收益最大化的盈利者，進(jìn)而使得城市更新活動最終異化為以房地產(chǎn)為驅(qū)動力的“空間謀利”的代名詞[11]。綜合以上兩個方面來看，以“網(wǎng)格化管理”為核心的“社會管理創(chuàng)新”使城市空間變?yōu)楦？滤缘摹昂笾眯詸?quán)力”空間，以土地財(cái)政為核心的“經(jīng)營城市”行為使城市空間變?yōu)橐苑康禺a(chǎn)為驅(qū)動力的“空間謀利”，這些都對城市空間正義產(chǎn)生了一定的影響，將城市從一個社會共同體空間變?yōu)橐粋€管理單元。需要指出的，這并非是要全盤否定當(dāng)前的城市治理，而是旨在表明，城市治理是一個多維度的行為，政府在其中的功能和角色，不僅僅是管理者、盈利性主體，更是服務(wù)者、公益性主體，它旨在通過公共物品和服務(wù)的供給，維護(hù)城市的公平正義，使城市成為一個互助合作的社會網(wǎng)絡(luò)空間。

第四個概念領(lǐng)域?yàn)椤俺鞘泄δ軈^(qū)”。改革開放以來，為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，包括新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的一大批城市功能區(qū)開始設(shè)立。截止目前為止，這些功能區(qū)的數(shù)量不等、定位不一。其中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)有7個，旨在營造良好的環(huán)境，鼓勵外資投資，諸如深圳、珠海、廈門、喀什等；新區(qū)有19個，旨在發(fā)揮對區(qū)域發(fā)展的帶動功能，諸如雄安、濱海、浦東等；自貿(mào)區(qū)有11個，具有關(guān)稅、審批和管理政策靈活等特點(diǎn)，諸如上海自貿(mào)區(qū)、廣東自貿(mào)區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)等；高新區(qū)有145個，旨在打造特色產(chǎn)業(yè)，諸如中關(guān)村科技園區(qū)、武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等；開發(fā)區(qū)有219個，旨在形成工業(yè)集聚地，諸如北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、虹橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等。從成因來看，這些城市功能區(qū)的設(shè)立大多是國家權(quán)力驅(qū)動和政策疊加的結(jié)果，也就是說，為了推動這些城市功能區(qū)的建設(shè)，國家給予了大量的政策優(yōu)惠和權(quán)力下放，例如，2007年1月，上海市政府下發(fā)的《關(guān)于完善市區(qū)兩級管理體制，賦予浦東新區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)的意見》就明確指出，凡是法律沒有限制的、屬于本市的權(quán)限，原則上下放給浦東新區(qū)政府。這也就意味著浦東新區(qū)在規(guī)劃、財(cái)稅、土地管理、環(huán)保市容、項(xiàng)目審批、社會事業(yè)發(fā)展等六個方面17項(xiàng)權(quán)限方面擁有了更大的發(fā)展自主權(quán)[12]95。正是政府的這些政策優(yōu)惠和權(quán)力下放驅(qū)動了這些城市功能區(qū)的發(fā)展，也使其在城市空間中有了更為突出的位置。有學(xué)者又將這些“城市功能區(qū)”設(shè)立的過程稱為上級政府對下級的“相機(jī)授權(quán)”過程。所謂相機(jī)授權(quán)是指中央政府根據(jù)不同的時機(jī)、環(huán)境有差別地決定對地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式的央地權(quán)力配置體制[13]。這種相機(jī)授權(quán)的優(yōu)勢在于能夠充分發(fā)揮中央的調(diào)控功能和調(diào)動地方的積極性，與之相應(yīng)的問題在于，相機(jī)授權(quán)體制存在權(quán)力配置的不公平性、不規(guī)范性和承諾的不確定性等明顯漏洞，特別是相機(jī)授權(quán)當(dāng)中隱含著巨大的“權(quán)財(cái)利”等資源，每次相機(jī)授權(quán)的開閘，都意味著大量的權(quán)力資源、財(cái)政資源、自主發(fā)展空間的下放，而這種機(jī)會并非均沾，這會造成地方之間發(fā)展機(jī)會的不公平，也容易引發(fā)地方政府以潛規(guī)則的方式來爭取更多的權(quán)力空間。由此可見，城市功能區(qū)設(shè)立的背后隱藏著的是“城市空間上的不平衡”，即作為城市一種形態(tài)或一部分的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、新區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)相較于其他的城市或城市的其他部分擁有更多的優(yōu)惠政策和權(quán)力空間。毋庸質(zhì)疑，城市功能區(qū)有其特定意義和作用，但是從城市空間正義的維度來看，城市功能區(qū)還有進(jìn)一步改進(jìn)和提升的空間，這包括：一是強(qiáng)化城市功能區(qū)的輻射度，即通過這些城市功能區(qū)來帶動周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，二是強(qiáng)化城市功能區(qū)的階段性，即城市功能區(qū)所擁有的這些政策優(yōu)惠和權(quán)力空間是階段性而非持久性，從長遠(yuǎn)來看，城市功能區(qū)需要向常態(tài)城區(qū)轉(zhuǎn)變?nèi)陛d掉其所擁有的一些“特權(quán)”。

通過上述對“城市化”、“鄰避沖突”、“城市治理”、“城市功能區(qū)”等四個概念領(lǐng)域的介紹，可以看出，政府在城市空間正義中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，因此，對城市空間正義的研究必須要把政府帶入研究中心。

三、以治理轉(zhuǎn)型來助推城市空間正義的實(shí)現(xiàn)

2010年，上海世博會的口號是“城市，讓生活更美好”，這句口號是具有吸引力的，因?yàn)槌鞘猩町吘故且环N現(xiàn)代生活方式。但我們還需要把這句話延伸一下，即“政府，讓城市更美好”，也就是說政府應(yīng)該而且可以在城市建設(shè)中發(fā)揮更為積極、主動的作用，營造一個正義的城市生存空間。正如上述所指出的，在中國語境中，無論是資本還是社會組織，在城市空間正義中都無法替代政府的功能和作用。因?yàn)?，資本本身具有逐利性，不會自動導(dǎo)致空間正義，而社會組織雖然具有公益性，但是中國的社會組織并沒有發(fā)展起來，而“中國土地制度的憲法秩序”和中央政府的“相機(jī)授權(quán)”，使得政府在城市空間正義中扮演著決定性的角色。

政府，要想讓城市更美好，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變治理模式，從治理城市轉(zhuǎn)向城市治理。所謂治理城市，即政府將城市作為一個治理單元，政府是唯一的治理主體，城市的管理旨在服務(wù)于政府的統(tǒng)治需要。所謂城市治理，即政府將城市作為一個共同體，除政府外，更多的社會治理主體應(yīng)該被引入，城市的管理旨在構(gòu)建一個相互交往和依賴的有機(jī)社會網(wǎng)絡(luò)和生存空間。與此相關(guān)的則是，政府對城市的空間規(guī)劃需要從一種行政思維向政治思維轉(zhuǎn)變。以前，政府總是將城市規(guī)劃設(shè)定為一個技術(shù)化的議題，即城市規(guī)劃毋需一般百姓的參與和討論，直接由相關(guān)專家討論后付諸執(zhí)行即可，但事實(shí)證明，城市規(guī)劃并非單純是一個技術(shù)議題，它還是一個民生議題，牽扯到眾多人的方方面面利益。因此，需要將城市規(guī)劃從“行政”層次上升到“政治”層次，城市規(guī)劃的決策過程應(yīng)該向社會公眾開放，讓更多的人參與城市規(guī)劃的討論，實(shí)現(xiàn)從“治理城市”到“城市治理”的轉(zhuǎn)型，只有這樣，才能構(gòu)建一個適合人類宜居的城市空間，真正做到，“城市，讓生活更美好”。

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教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化若干重大問題研究”(14JZ0002)