遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行存在的問(wèn)題及對(duì)策

郭顯豪

(丹東市振安區(qū)商務(wù)及工業(yè)信息化服務(wù)中心，遼寧 丹東 118000)

水庫(kù)大壩承擔(dān)著農(nóng)田灌溉、防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水力發(fā)電等重要任務(wù)，也是科學(xué)調(diào)控流域水資源的重要工程措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年全國(guó)已建各類水庫(kù)9.8萬(wàn)多座，在獲得顯著經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，若未能保證水庫(kù)的安全運(yùn)行，勢(shì)必會(huì)給下游防洪安全造成潛在威脅，甚至?xí)a(chǎn)生人員傷亡等事件[1]。1955-2020年間，全國(guó)發(fā)生潰壩的水庫(kù)達(dá)到3520余座，年均潰壩率(60座/年)將近世界平均水平的4倍，其中96.5%屬于小型水庫(kù)潰壩。水庫(kù)安全運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是能否保證安全度汛，這對(duì)水庫(kù)長(zhǎng)久效益的發(fā)揮至關(guān)重要。調(diào)查顯示，全國(guó)95.2%的水庫(kù)屬于小型水庫(kù)，其安全度汛的重點(diǎn)隱患有管理體系不健全、設(shè)施設(shè)備老化失修、分布范圍廣、工程數(shù)量多等。所以，通過(guò)對(duì)小型水庫(kù)運(yùn)行現(xiàn)狀的全面排查分析，在此基礎(chǔ)上提出完善安全管理體系、建立運(yùn)行保障機(jī)制等，這是防汛抗旱以及安全度汛的重要工作。

1 遼寧省小型水庫(kù)存在的問(wèn)題

1.1 水庫(kù)運(yùn)行基本情況

水庫(kù)發(fā)揮著調(diào)蓄洪水的重要功能，但小型水庫(kù)調(diào)蓄洪水的能力非常有限。調(diào)查顯示，遼寧省已建685座小型水庫(kù)，總庫(kù)容92380萬(wàn)m3，發(fā)揮著保護(hù)耕地336.31萬(wàn)畝、保護(hù)人口346.73萬(wàn)人的重要作用。參與調(diào)查的小型水庫(kù)有98.0%布設(shè)了溢洪道，并且以開敞式為主，而能夠發(fā)揮調(diào)蓄洪水且溢洪道設(shè)置有閘門的占14.1%溢洪道底高程低于上游匯流入庫(kù)水位時(shí)流量全部下泄。此外，通過(guò)輸水洞調(diào)蓄洪水的水庫(kù)占88.5%。

1.2 水庫(kù)安全運(yùn)行現(xiàn)狀

20世紀(jì)60-70年代屬于遼寧省小型水庫(kù)集中興建期，大多數(shù)水庫(kù)都是邊設(shè)計(jì)邊施工，截至現(xiàn)今已服役運(yùn)行近50余年，由于管護(hù)不到位、工程質(zhì)量差、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工藝技術(shù)落后等，小型水庫(kù)普遍存在水工建筑物損壞、防洪標(biāo)準(zhǔn)不明、基礎(chǔ)資料缺失等問(wèn)題。2020年，全面排查的小型水庫(kù)共存在11個(gè)重點(diǎn)安全隱患，如表1所示。其中，存在運(yùn)行管理漏洞、建設(shè)管理隱患、安全運(yùn)行隱患的水庫(kù)依次占27.7%、54.6%、17.4%，建設(shè)管理隱患屬于水庫(kù)運(yùn)行中最突出的問(wèn)題。

1)水庫(kù)運(yùn)行管理漏洞。小型水庫(kù)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)通訊、應(yīng)急管理和調(diào)度運(yùn)行等方案落實(shí)不到位或編制不合理的占3.8%，其中未開展應(yīng)急演練屬于重點(diǎn)問(wèn)題。此外，水庫(kù)巡查、技術(shù)、行政“三個(gè)責(zé)任人”履職落實(shí)不到位的占1.5%。目前，遼寧省已建立管理制度的小型水庫(kù)占97.7%，仍有少部分水庫(kù)未制定相應(yīng)的管理制度。水庫(kù)運(yùn)行管理中最為常見問(wèn)題有管理資料不齊全、管理制度不完善，約有22.4%的小型水庫(kù)存在管理制度問(wèn)題。

表1 小型水庫(kù)安全運(yùn)行問(wèn)題統(tǒng)計(jì)表

2)水庫(kù)建設(shè)管理隱患。根據(jù)有關(guān)規(guī)程要求，在符合一定運(yùn)行條件且正式完工1年內(nèi)要及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，對(duì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目而言一定運(yùn)行條件是指經(jīng)過(guò)一個(gè)汛期或6-12個(gè)月。貫徹執(zhí)行《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》定期組織安全鑒定工作，在竣工驗(yàn)收5a內(nèi)開展首次安全鑒定，此后每隔6-10a開展一次。水庫(kù)運(yùn)行過(guò)程中若存在重大事故、特大洪水、強(qiáng)烈地震等異常現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)此要專門組織安全鑒定。調(diào)查顯示，無(wú)法落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的小型水庫(kù)占18.7%，未按時(shí)完成竣工驗(yàn)收或蓄水驗(yàn)收的水庫(kù)占17.0%，參與調(diào)查的小型水庫(kù)約有19.2%存在未按要求開展安全鑒定的問(wèn)題。

3)水庫(kù)工程安全隱患。實(shí)際工程中，主要包括觀測(cè)設(shè)備、管理房、輸水洞、溢洪道、壩體等安全隱患。其中，管理房無(wú)法正常使用或未設(shè)管理房的水庫(kù)占5.2%，輸水洞閘門啟閉故障或存在損害的水庫(kù)占2.7%，溢洪道閘門啟閉故障、邊坡不穩(wěn)定或存在堵塞的水庫(kù)占3.0%，壩體存在滑坡、裂縫、滲漏的水庫(kù)占1.5%，水庫(kù)工程其他配套設(shè)施損害的占5.0%。

4)其他管理問(wèn)題。妥善處理小型水庫(kù)承包出租問(wèn)題是日常管理工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，調(diào)查顯示全省已承包出租的小型水庫(kù)占69.5%，其中出租年限超過(guò)20a的水庫(kù)占55.0%，有的水庫(kù)的出租年限達(dá)到了70%，這與最高可出租20a的《合同法》有關(guān)規(guī)定明顯不符。承包給個(gè)人的水庫(kù)約占90.1%，這部分水庫(kù)以漁業(yè)養(yǎng)殖為主。承包者不執(zhí)行防汛調(diào)度指令、私設(shè)攔魚網(wǎng)或攔魚柵，水庫(kù)周邊違建等現(xiàn)象普遍存在，對(duì)水庫(kù)安全運(yùn)行造成極大的影響。

1.3 現(xiàn)存問(wèn)題分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水庫(kù)管理制度缺失、運(yùn)行管理漏洞和建設(shè)管理隱患屬于遼寧省小型水庫(kù)存在的突出問(wèn)題，這也是造成水庫(kù)不安全運(yùn)行的關(guān)鍵。制度建設(shè)和運(yùn)行管理直接決定了水庫(kù)能否安全運(yùn)行，加強(qiáng)制度建設(shè)與運(yùn)行管理是實(shí)現(xiàn)水庫(kù)正常運(yùn)行的根本保障。

1)水庫(kù)管理制度問(wèn)題。該問(wèn)題是造成水庫(kù)承包、工程安全隱患等問(wèn)題的重要因素，與水庫(kù)能否正常運(yùn)行直接相關(guān)，主要體現(xiàn)在：①各級(jí)技術(shù)責(zé)任人未按規(guī)范建立維修養(yǎng)護(hù)、工程檔案、巡視檢查、日常管理等制度，普遍存在制度落實(shí)不到位、執(zhí)行不規(guī)范、制定不合理等諸多問(wèn)題，由于未形成系統(tǒng)完善的管理體系給小型水庫(kù)運(yùn)行帶來(lái)安全隱患。②其他配套設(shè)施設(shè)備和管理房問(wèn)題是水庫(kù)安全隱患中最為突出的問(wèn)題，未按要求設(shè)置水庫(kù)水尺或者沒(méi)有配套管理房，對(duì)水庫(kù)日常運(yùn)行造成嚴(yán)重的影響。③水庫(kù)承包存在放任自流、監(jiān)管不到位等問(wèn)題，有的政府一包了事并未對(duì)使用者、承包者實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管?？傮w而言，水庫(kù)運(yùn)行管理缺位是導(dǎo)致以上問(wèn)題的根源。

2)水庫(kù)建設(shè)管理隱患問(wèn)題。該類問(wèn)題主要體現(xiàn)在日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)、完工后不能及時(shí)開展驗(yàn)收、未及時(shí)組織水庫(kù)安全鑒定等方面。其中，“三個(gè)責(zé)任人”職責(zé)履行不到位、重視程度不夠?yàn)樵斐梢陨蠁?wèn)題的主要原因，有的水庫(kù)雖然落實(shí)了責(zé)任人，但未明確相應(yīng)的職責(zé)。大多數(shù)小型水庫(kù)實(shí)行的是村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)水利部共同管理，地方政府負(fù)總責(zé)的屬地管理制。防汛抗旱指揮部在每年汛前，都會(huì)強(qiáng)制性的落實(shí)責(zé)任人，但實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)普遍存在主體責(zé)任不清的現(xiàn)象，形成了“三個(gè)責(zé)任人”都在管卻都沒(méi)管到位的局面。①重視程度不夠，維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏，由于資金問(wèn)題使得安全鑒定工作擱淺的情況時(shí)有發(fā)生，這給日常維修養(yǎng)護(hù)工作的開展、除險(xiǎn)加固工程的驗(yàn)收和正常施工等造成極大的影響。②專業(yè)技術(shù)水平低，由于技術(shù)負(fù)責(zé)人工作能力有限無(wú)法有效指導(dǎo)工程建設(shè)管理，加之對(duì)驗(yàn)收工作的流程和重要性不夠重視，直接影響了加固工程驗(yàn)收進(jìn)度。③巡查責(zé)任人心存僥幸，庫(kù)管員報(bào)訊易出現(xiàn)錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)、晚報(bào)等問(wèn)題，部分地區(qū)的巡查責(zé)任人時(shí)常出現(xiàn)脫崗的情況，無(wú)法保證值守工作且重視程度低，給防汛調(diào)度工作造成直接的影響。

2 遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行對(duì)策

全國(guó)水利工作會(huì)議明確指出“強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板”將成為下一步水利工作的中心。其中，保障小型水庫(kù)安全運(yùn)行、加強(qiáng)安全運(yùn)行管理監(jiān)管將是工作的重點(diǎn)。

2.1 加快落實(shí)責(zé)任主體

貫徹落實(shí)“三個(gè)責(zé)任人”職責(zé)，各級(jí)行政責(zé)任人要親自督辦、檢查、部署水庫(kù)安全管理工作，持續(xù)加大資金投入和水庫(kù)監(jiān)管力度，補(bǔ)齊水利短板。隨著河庫(kù)長(zhǎng)制的不斷落實(shí)，逐漸明確了水庫(kù)的責(zé)任主體，但要想真正讓各級(jí)河庫(kù)長(zhǎng)重視水利工作、真正將責(zé)任落實(shí)到位還要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，加快完善河庫(kù)長(zhǎng)監(jiān)管考核和監(jiān)督制度，進(jìn)一步落實(shí)水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)責(zé)任與主體。

2.2 切實(shí)完善政策法規(guī)

2018年修訂、1991年制定的《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》仍然為目前水庫(kù)管理執(zhí)行的專項(xiàng)法律法規(guī)，其適用范圍為小(1)型水庫(kù)和庫(kù)容超過(guò)100萬(wàn)m3或壩高超過(guò)15m的大、中型水庫(kù)，對(duì)于管理薄弱、面廣量大的規(guī)模以下水庫(kù)只是作為參照?qǐng)?zhí)行，這就會(huì)產(chǎn)生非強(qiáng)制執(zhí)行或被鉆空子等問(wèn)題。此外，各省政府可以依據(jù)條例有關(guān)要求，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，但真正出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的地區(qū)寥寥無(wú)幾，如廣東、河南等省份，并且其發(fā)布時(shí)間較早，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)實(shí)行相應(yīng)的修訂。2012年，《遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法》正式頒布出臺(tái)，但對(duì)小型水庫(kù)的管理細(xì)則并未給予明確。2017年，為積極推動(dòng)小型水庫(kù)規(guī)范化運(yùn)行水利廳制定了《遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行管理辦法(試行)》，但不具有法律約束性與強(qiáng)制性，也僅僅是用于行業(yè)指導(dǎo)，對(duì)小型水庫(kù)運(yùn)行管理的指導(dǎo)作用效果不明顯。所以，以政府的名義指導(dǎo)各市縣出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則、“遼寧省大壩安全管理?xiàng)l例”、及時(shí)完善與修訂水庫(kù)法律法規(guī)是非常迫切和必要的。

2.3 注重專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)

各級(jí)水行政主管部門要加強(qiáng)水利專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提升水庫(kù)管理技術(shù)服務(wù)水平。目前，工程項(xiàng)目和資金管理屬于水行政主管部門的關(guān)注要點(diǎn)，水庫(kù)日常運(yùn)行管理由于專業(yè)技術(shù)力量薄弱被逐漸弱化。《遼寧省小型水庫(kù)運(yùn)行管理辦法(試行)》明確了日常管理主要內(nèi)容和組織管理責(zé)任，對(duì)規(guī)范化小型水庫(kù)管理起到了積極作用。然而，結(jié)合近一年試行情況還需進(jìn)一步完善部分內(nèi)容。同時(shí)，在執(zhí)行過(guò)程中各市縣水行政主管部門都是轉(zhuǎn)發(fā)傳達(dá)，因?qū)I(yè)技術(shù)水平不高、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等未能逐條深入落實(shí)管理辦法。所以，各級(jí)水庫(kù)管理單位和水行政主管部門要定期采取多種形式開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，要加快人才引進(jìn)，切實(shí)提升水庫(kù)管理人員的專業(yè)水平。

2.4 強(qiáng)化開發(fā)利用監(jiān)管

小型水庫(kù)管理者必須堅(jiān)決服從汛期防汛調(diào)度，切實(shí)保障水生態(tài)文明建設(shè)和小型水庫(kù)安全運(yùn)行要求，嚴(yán)格合同管理和社會(huì)化監(jiān)督，對(duì)于不合法的承包合同各地政府必須強(qiáng)制給予清理。庫(kù)管員、各水庫(kù)管理單位和水行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)承包者的監(jiān)管，按照相關(guān)法律法規(guī)取締或處罰有損小型水庫(kù)安全運(yùn)行行為的承包者。同時(shí)，在保障水生態(tài)文明和確保水庫(kù)安全運(yùn)行的情況下，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性開發(fā)承包小型水庫(kù)的維修養(yǎng)護(hù)，充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性收益的功能作用，在水庫(kù)資源開發(fā)與保護(hù)中調(diào)動(dòng)承包經(jīng)營(yíng)者的主動(dòng)性，切實(shí)加強(qiáng)水庫(kù)開發(fā)利用監(jiān)管。

2.5 強(qiáng)調(diào)輿論信息引導(dǎo)

采用輿論引導(dǎo)的方式，充分利用各類媒體積極引導(dǎo)廣大群眾參與小型水庫(kù)的運(yùn)行管理。通過(guò)宣傳增強(qiáng)各級(jí)政府和廣大公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，設(shè)置小型水庫(kù)逃避險(xiǎn)公示牌、責(zé)任人信息及庫(kù)長(zhǎng)制公示牌等，加強(qiáng)管理聯(lián)系信息及小型水庫(kù)信息公開，普及應(yīng)急處置避險(xiǎn)以及水庫(kù)防汛調(diào)度知識(shí)，提高廣大群眾的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、水安全意識(shí)以及對(duì)水庫(kù)安全運(yùn)行的重要性認(rèn)識(shí)，最大程度的引導(dǎo)公眾參與水庫(kù)運(yùn)行管理。

3 結(jié) 論

水庫(kù)安全運(yùn)行管理責(zé)任重于泰山，與廣大群眾生命安全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，必須引起高度的重視。各級(jí)水庫(kù)管理所、水行政主管部門和政府要加強(qiáng)水庫(kù)管理部署，“三個(gè)責(zé)任”要樹立安全發(fā)展、生命至上、以人為本的理念，全面落實(shí)保證水庫(kù)安全運(yùn)行的各項(xiàng)工作，通過(guò)建立觀測(cè)預(yù)警機(jī)制、制定日常管理制度等非工程措施以及維修養(yǎng)護(hù)工程、除險(xiǎn)加固工程等工程措施，真正做好“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的有效控制和水庫(kù)安全運(yùn)行管理工作，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及保障小型水庫(kù)安全運(yùn)行提供基礎(chǔ)保障。