國(guó)際碳交易市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)我國(guó)的啟示

楊潔

今年我國(guó)政府工作報(bào)告明確提出要加快建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“碳市場(chǎng)”），并已在試點(diǎn)省市的基礎(chǔ)上啟動(dòng)了全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。本文通過回顧和總結(jié)2020年國(guó)際碳市場(chǎng)的實(shí)施進(jìn)展情況，研究分析其主要運(yùn)行機(jī)制，提出對(duì)我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的一些初步思考。

一、國(guó)際碳市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

1997年《京都議定書》提出建立3種補(bǔ)充性的“靈活機(jī)制”，幫助各國(guó)降低實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的成本，包括排放貿(mào)易機(jī)制、聯(lián)合實(shí)施機(jī)制以及清潔發(fā)展機(jī)制，首次把市場(chǎng)機(jī)制作為解決溫室氣體減排問題的新路徑。近年來，隨著溫室氣體減排問題成為共識(shí)，國(guó)際碳市場(chǎng)建設(shè)不斷加快，交易規(guī)模也在不斷增長(zhǎng)。

（一）國(guó)際碳市場(chǎng)呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)

自2005年第一個(gè)碳市場(chǎng)—?dú)W盟碳市場(chǎng)建立以來，截至2021年1月31日，全球共有24個(gè)運(yùn)行中的碳市場(chǎng)，其司法管轄區(qū)的GDP占全球GDP的54%，覆蓋了全球16%的溫室氣體排放量，超過啟動(dòng)碳市場(chǎng)時(shí)覆蓋比例的3倍。此外，目前全球還有8個(gè)碳市場(chǎng)正計(jì)劃實(shí)施，包括哥倫比亞、越南、印度尼西亞、烏克蘭、黑山等5個(gè)國(guó)家，1個(gè)國(guó)家內(nèi)區(qū)域倡議（美國(guó)交通和氣候倡議TCI-P）和2個(gè)省州市（美國(guó)的賓夕法尼亞州、俄羅斯的庫頁島）。

（二）主要碳市場(chǎng)交易規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)

根據(jù)路孚特統(tǒng)計(jì)，2020年全球主要碳市場(chǎng)的成交量為103億噸，交易總額達(dá)到2290億歐元左右，較2019年增長(zhǎng)近20%，連續(xù)第四年創(chuàng)紀(jì)錄增長(zhǎng)。其中，歐盟、新西蘭、美國(guó)RGGI、韓國(guó)等碳市場(chǎng)成交量比2019年分別同比增加20%、20%、16%、10%。

（三）主要碳交易市場(chǎng)價(jià)格普遍上漲

2020年受到新冠肺炎疫情影響，多數(shù)碳交易市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)短期大幅下跌的情況，下半年逐步恢復(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。歐盟、美國(guó)RGGI和加州、新西蘭等碳市場(chǎng)的價(jià)格，年中已恢復(fù)至疫情前水平，其中，歐盟、美國(guó)RGGI、新西蘭等碳市場(chǎng)的價(jià)格年底達(dá)到年初價(jià)格的1.4倍左右，2021年5月份歐盟碳價(jià)更是創(chuàng)出每噸56歐元的歷史新高。

（四）主要碳市場(chǎng)制度不斷完善

近年來，碳市場(chǎng)制度得到不斷修訂和強(qiáng)化，包括不斷擴(kuò)大覆蓋行業(yè)范圍和碳排放量、收緊排放配額或設(shè)置排放上限，提高配額拍賣比例等。截至目前，這些碳交易制度涵蓋了多種溫室氣體，覆蓋了工業(yè)、電力、航空、交通、建筑等多個(gè)領(lǐng)域，年度配額上限從400萬到18億噸不等。

二、國(guó)際碳市場(chǎng)主要機(jī)制分析

（一）明確的路線時(shí)間發(fā)揮引領(lǐng)作用

多數(shù)碳市場(chǎng)在啟動(dòng)初期，就明確了未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的機(jī)制設(shè)計(jì)，為市場(chǎng)相關(guān)利益方提供了較為穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。如，歐盟碳市場(chǎng)在2005年正式啟動(dòng)交易前，就已明確后續(xù)15年3個(gè)階段的發(fā)展路徑，并提前3年開始研究2021—2030年第四階段的時(shí)間表和路線圖;韓國(guó)碳市場(chǎng)在2015年啟動(dòng)時(shí)也明確了未來10年分3個(gè)階段實(shí)施的安排，特別是配額總量與分配方式的設(shè)置，這些明確清晰的路線圖為引導(dǎo)碳市場(chǎng)預(yù)期發(fā)揮重要作用。

（二）完善的法律框架發(fā)揮基礎(chǔ)作用

歐盟、美國(guó)RGGI等碳市場(chǎng)均建立了完善的法律政策，設(shè)計(jì)了相對(duì)完善的市場(chǎng)框架。如，歐盟公布《歐洲氣候法》提案，以立法形式明確溫室氣體減排目標(biāo)，并通過指令、條例、決議等形式對(duì)碳市場(chǎng)的規(guī)則體系和監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范;同時(shí)，設(shè)計(jì)了配額分配機(jī)制、第三方審核機(jī)構(gòu)測(cè)算核查報(bào)告的MRV管理機(jī)制、對(duì)超排企業(yè)進(jìn)行高額懲罰的強(qiáng)制履約機(jī)制、減排項(xiàng)目抵消機(jī)制、使交易透明化的統(tǒng)一登記簿機(jī)制等，為市場(chǎng)健康發(fā)展和良好運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）嚴(yán)格的總量設(shè)置發(fā)揮主導(dǎo)作用

近幾年，主要碳市場(chǎng)在逐步收緊碳市場(chǎng)配額總量，使碳市場(chǎng)配額價(jià)格能更加合理地反映真實(shí)環(huán)境成本，倒逼企業(yè)減排。如，歐盟碳市場(chǎng)于2020年12月公布了第四階段的配額總供給情況，自2021年起年度總量折減因子提高至2.2%;2020年6月，新西蘭政府通過《氣候變化應(yīng)對(duì)（碳排放交易改革）法令》，根據(jù)排放預(yù)算和長(zhǎng)期減排目標(biāo)，重新設(shè)定了碳市場(chǎng)總量上限;美國(guó)RGGI將于2021年進(jìn)行項(xiàng)目審查，之前的項(xiàng)目審查導(dǎo)致了更嚴(yán)格的限額;美國(guó)加州碳市場(chǎng)立法修正案于2021年1月生效，明確2030年之前更大幅度地降低總量。

（四）靈活的市場(chǎng)儲(chǔ)備發(fā)揮調(diào)節(jié)作用

多數(shù)碳市場(chǎng)制定了不同的市場(chǎng)穩(wěn)定措施，促使碳市場(chǎng)在沖擊下具備較強(qiáng)的恢復(fù)能力。如，加州碳市場(chǎng)通過控制拍賣配額數(shù)量調(diào)節(jié)配額供給，而歐盟、美國(guó)RGGI等碳市場(chǎng)在拍賣配額的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)施市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制，吸收市場(chǎng)過剩供應(yīng)，有效解決市場(chǎng)短期冗余問題，大幅提升市場(chǎng)的抗沖擊性。歐盟碳市場(chǎng)2020年通過市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制調(diào)減了拍賣配額總量的35%，為應(yīng)對(duì)疫情沖擊影響提供了有力支撐。

三、對(duì)我國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的啟示

（一）盡快明確全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)路線圖

我國(guó)于2017年發(fā)布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，明確了全國(guó)碳市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期三個(gè)階段至開啟交易的路線圖，后續(xù)碳市場(chǎng)的發(fā)展路徑尚未明確。建議盡快制定到2030年的全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)總體方案，分階段、有步驟地明確配額分配、行業(yè)覆蓋、產(chǎn)品種類等內(nèi)容，并建立階段性修正調(diào)整機(jī)制，為各利益相關(guān)方面提供一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)期、明確且穩(wěn)定的預(yù)期。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)碳市場(chǎng)制度完善與立法工作

今年2月1日《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式實(shí)施，第一次在國(guó)家層面明確了企業(yè)的碳減排責(zé)任，基本建立起全國(guó)碳市場(chǎng)的“骨架”。5月下旬，進(jìn)一步明確了登記管理、交易管理、結(jié)算管理等規(guī)則，完善全國(guó)碳市場(chǎng)的基本制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步添加了“血肉”。建議進(jìn)一步細(xì)化碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送核查和監(jiān)測(cè)核算、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控、履約獎(jiǎng)懲等方面的規(guī)范性文件，同時(shí)，要加快碳市場(chǎng)相關(guān)的立法進(jìn)程和監(jiān)管體系，盡快出臺(tái)并實(shí)施國(guó)家層面的碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例，加快推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法，明確碳排放權(quán)的法律屬性，完善全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的法律基礎(chǔ)。

（三）堅(jiān)持精準(zhǔn)適度的原則設(shè)定碳配額總量

此前，我國(guó)各碳交易試點(diǎn)地區(qū)在確定本地區(qū)碳配額總量時(shí)比較保守，導(dǎo)致碳市場(chǎng)供大于求，實(shí)際交易量比較冷清，截至2020年8月，各試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交量?jī)H4億噸，交易價(jià)格僅在10—40元/噸浮動(dòng)，未能體現(xiàn)真實(shí)環(huán)境成本，對(duì)企業(yè)約束有限。建議全國(guó)碳市場(chǎng)的碳配額總量確定機(jī)制堅(jiān)持“精準(zhǔn)適度”原則，與我國(guó)更新的“到2030年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上”等國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，以及國(guó)家碳達(dá)峰、碳中和方案相匹配，確保碳配額的科學(xué)性并形成有效、合理的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，利用價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制倒逼全社會(huì)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和減排降碳。

（四）設(shè)置必要的市場(chǎng)柔性機(jī)制提高抗沖擊能力

碳市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展是發(fā)揮減排作用的前提條件，也是后續(xù)科學(xué)規(guī)范發(fā)展碳金融產(chǎn)品的基礎(chǔ)。當(dāng)前，全球疫情蔓延仍在持續(xù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性可能將長(zhǎng)期存在，建議借鑒歐盟碳市場(chǎng)實(shí)施的市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備制度，同時(shí)總結(jié)國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的初期就建立完善類似的柔性機(jī)制，調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需平衡，增強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)抵抗未來沖擊的能力，同時(shí)減少以往試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)交易出現(xiàn)的潮汐現(xiàn)象，推動(dòng)企業(yè)從單純履約過渡到采用更加務(wù)實(shí)的手段實(shí)施減排降碳。

（作者單位：國(guó)家節(jié)能中心）