政府參與統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新

游浬 蘇景志

一、引言

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記對(duì)“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加快建設(shè)數(shù)字中國”等工作做出重大戰(zhàn)略部署。2017年12 月，中共中央政治局集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記指出，“要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)?！?。2020年4月9日，中共中央，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。

數(shù)據(jù)本身具有非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)用性、非排他性、邊際成本趨零等特性，伴隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，數(shù)據(jù)要素成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。通過國家統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素資源，建設(shè)國家數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，加速數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)，通過數(shù)據(jù)確權(quán)，和提升數(shù)據(jù)價(jià)值，促進(jìn)創(chuàng)新，提升我國在全球價(jià)值鏈的布局。

二、數(shù)據(jù)資源爆發(fā)性增漲 成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略要素

2016年二十國集團(tuán)（G20）杭州峰會(huì)發(fā)布的《二十國集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》中指出全球已經(jīng)跨入了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。2019年，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模達(dá)到35.8萬億元，占GDP比重達(dá)到36.2%?！吨袊髷?shù)據(jù)發(fā)展調(diào)查報(bào)告（2015年）》顯示，2015年我國大數(shù)據(jù)市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到115.9億元，增速達(dá)38%。

隨著社會(huì)分工的深化，新一代信息通信技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)要素成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。據(jù)IDC 預(yù)測(cè)，2035年全球數(shù)據(jù)量會(huì)達(dá)到 1.9 萬 ZB。數(shù)據(jù)每年增長50%，每?jī)赡攴环?，我國?shù)據(jù)總量全球占比約接近20%。

三、整合數(shù)據(jù)要素發(fā)展對(duì)于提升中國在全球價(jià)值鏈的布局具有重要意義

數(shù)據(jù)要素作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，通過整合能夠促進(jìn)創(chuàng)新，提升我國在全球價(jià)值鏈的布局。自加入WTO以來，中國快速融入國際經(jīng)濟(jì)體系，成為全球產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中不可或缺的一環(huán)，但傳統(tǒng)高端制造業(yè)，高產(chǎn)品附加值的領(lǐng)域長期被歐美發(fā)達(dá)國家壟斷，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)趨向“扁平化”，屢屢被西方國家在主導(dǎo)技術(shù)上卡脖子。通過數(shù)據(jù)要素布局，能幫助中國企業(yè)更好應(yīng)對(duì)破壞性創(chuàng)新，在主導(dǎo)技術(shù)上進(jìn)行布局，規(guī)避垂直供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

四、數(shù)據(jù)要素與信息通信技術(shù)相結(jié)合能夠加速創(chuàng)新

數(shù)據(jù)要素發(fā)展遵循“技術(shù)創(chuàng)新-產(chǎn)業(yè)演進(jìn)-經(jīng)濟(jì)增長-制度變革”的互動(dòng)機(jī)制。數(shù)據(jù)資源與勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等資源結(jié)合，可進(jìn)一步提升其資源配置效率。特別是通過數(shù)據(jù)要素與信息通信技術(shù)深度融合，重構(gòu)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，加速創(chuàng)新。

大數(shù)據(jù)概念在一定程度上代表了數(shù)據(jù)資源，具有4V的特點(diǎn)，規(guī)模性（Volume）、高速性（Velocity）、多樣性（Variety）、價(jià)值性（Value）。數(shù)據(jù)要素與信息通信技術(shù)相結(jié)合可加速企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，例如世值超過1000億美元，印度塔塔集團(tuán)用了150年，蘋果用了30年，騰訊用了15年，谷歌僅用了7年。

五、數(shù)據(jù)要素應(yīng)用能力成各國競(jìng)爭(zhēng)差異焦點(diǎn)

數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素，對(duì)數(shù)據(jù)整合、獲取和挖掘的能力直接影響要素資源配置效率，數(shù)據(jù)應(yīng)用能力成各國競(jìng)爭(zhēng)差異焦點(diǎn)。

美國自2011年其發(fā)布《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃》、《支持?jǐn)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新的技術(shù)與政策》等細(xì)分領(lǐng)域戰(zhàn)略，2019年實(shí)施《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》。2019年歐盟實(shí)施《開放數(shù)據(jù)指令》。日本數(shù)字化戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)開放數(shù)據(jù)，日本政府高度重視推動(dòng)推動(dòng)公共部門公開數(shù)據(jù)推動(dòng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新。德國打造了“國際數(shù)據(jù)空間（IDSA）”。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與信息和數(shù)據(jù)流的連接程度是新興經(jīng)濟(jì)體的九倍。歐洲與北美之間的連接是所有大洲之間最為密切的。

在全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈中，數(shù)據(jù)價(jià)值集中化趨勢(shì)明顯，由于數(shù)據(jù)處理能力和新一代信息通信技術(shù)發(fā)展、數(shù)據(jù)挖掘能力和具體使用場(chǎng)景緊密相關(guān)，許多國家由于數(shù)據(jù)分析挖掘能力不足，被迫在全球數(shù)據(jù)鏈中處于從屬地位。

六、數(shù)據(jù)市場(chǎng)“馬太效應(yīng)” 造成壟斷和隱私泄漏風(fēng)險(xiǎn)

因?yàn)閿?shù)據(jù)價(jià)值隨數(shù)據(jù)量的增加而提升，數(shù)據(jù)市場(chǎng)”馬太效應(yīng)”越發(fā)明顯，在商業(yè)應(yīng)用中導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和鎖定效應(yīng)。數(shù)據(jù)巨頭壟斷和數(shù)據(jù)隱私泄漏情況日益嚴(yán)重。

2008年谷歌公司收購雙擊公司，通過谷歌公司的大數(shù)據(jù)和雙擊公司主營網(wǎng)絡(luò)廣告業(yè)務(wù)相結(jié)合，使谷歌公司精準(zhǔn)投放廣告，在廣告也達(dá)到壟斷地位。臉書公司有20億用戶，其通過網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)加大用戶的轉(zhuǎn)換成本，達(dá)到壟斷地位。互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商通過在開發(fā)協(xié)議中通過不合理的格式條款對(duì)自身平臺(tái)進(jìn)行賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷，例如2016年“新浪微博訴脈脈”案。

美歐等國由于互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)公司寡頭壟斷，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)巨頭成為社會(huì)大眾對(duì)立方，而我國互聯(lián)網(wǎng)巨頭通過大數(shù)據(jù)“殺熟”，電商平臺(tái)“二選一”等情況均遭到壟斷質(zhì)疑。

根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心DCCI發(fā)布的報(bào)告，App應(yīng)用獲取個(gè)人信息呈現(xiàn)常態(tài)化，Android應(yīng)用中有96.6%會(huì)獲取用戶隱私，IOS應(yīng)用中有69.3%會(huì)獲取用戶隱私。

七、交易平臺(tái)和交易規(guī)則不統(tǒng)一

目前國內(nèi)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)經(jīng)營范圍、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)方式和交易模式以及會(huì)員資格條件均不統(tǒng)一，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，加大交易成本。在實(shí)際建設(shè)過程中也存在重復(fù)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)不清、擴(kuò)容困難等諸多實(shí)際問題，對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，和產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的作用非常有限。另一方面，區(qū)域資源不平衡容易形成技術(shù)壁壘。

八、相關(guān)建議：統(tǒng)籌國內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng) 加速數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)

（一）通過立法加速數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)整合

將數(shù)據(jù)要素布局上升到國家戰(zhàn)略層面，通過立法，進(jìn)一步提升我國在全球數(shù)據(jù)鏈中影響力。根據(jù)歐盟分析數(shù)據(jù)影響力評(píng)估方法，我國應(yīng)提高對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)模和數(shù)據(jù)要素多樣性的重視程度。

單純采用巨額罰單，會(huì)限制企業(yè)創(chuàng)新，我國應(yīng)要求互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)企業(yè)共享數(shù)據(jù)，做到數(shù)據(jù)取之于民，用之于民，避免形成“數(shù)據(jù)孤島”和企業(yè)濫用支配地位的情況，平衡好數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系。

1、明確企業(yè)責(zé)任和義務(wù) 鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)巨頭積極共享數(shù)據(jù)

目前，我國已出臺(tái)了一系列法規(guī)，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》，《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》，《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，《互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息安全保護(hù)指南》，《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》，《電子商務(wù)法》，《個(gè)人金融信息（數(shù)據(jù)） 保護(hù)試行辦法》，2020年公布的《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》等。

這些法律法規(guī)和指導(dǎo)意見發(fā)揮了積極的作用，但在數(shù)據(jù)權(quán)利細(xì)分上仍需加強(qiáng)，在反壟斷法中應(yīng)建立數(shù)據(jù)共享制度，另外“法律規(guī)制，利益牽引”是釋放數(shù)據(jù)要素的核心。

2、個(gè)人隱私制度可借鑒“默示同意”

2018年5月25日，歐洲聯(lián)盟出臺(tái)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（general data protection regulation，GDPR）。歐洲人高度重視隱私權(quán)，但犧牲了發(fā)展速度。而美國則更注重選擇自由，誕生了一大批互聯(lián)網(wǎng)巨頭。

美國對(duì)個(gè)人信息收集總體采取“默示同意”（OPT-OUT）模式，而歐盟 《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（以下稱GDPR）采用“明示同意”（OPT-IN）模式?！澳就狻保∣PT-OUT）模式是默認(rèn)用戶同意企業(yè)收集和利用個(gè)人信息，但是賦予了用戶明示選擇不允許的權(quán)利，降低了企業(yè)采集用戶個(gè)人信息的成本。我國可積極借鑒“默示同意”，一方面降低企業(yè)創(chuàng)新成本，另一方面也可以提高個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)。

3、做好數(shù)據(jù)確權(quán)，建立所有權(quán)和使用權(quán)相分離的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓制度

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)是數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，資源配置的前提。產(chǎn)權(quán)亦稱財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是指存在于任何客體之中或之上的安全權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有官的權(quán)利。所有權(quán)是最根本權(quán)利，這些權(quán)利之間的關(guān)系可以分割。例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的專利的所有權(quán)和使用權(quán)經(jīng)常是分開的，但數(shù)據(jù)要素和專利的區(qū)別在于，專利重在保護(hù)，數(shù)據(jù)要素重在流通，應(yīng)通過數(shù)據(jù)確權(quán)，探索數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離情況下的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓制度。

4、發(fā)揮多樣共治模式

發(fā)揮政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、和個(gè)人多元治理的作用，政府工作重點(diǎn)在于負(fù)外部性、平臺(tái)壟斷等市場(chǎng)調(diào)節(jié)，通過協(xié)同公安、工商、稅務(wù)以及第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、傳輸、共享、使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，確保合規(guī)性?；ヂ?lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)企業(yè)應(yīng)該積極約束競(jìng)爭(zhēng)行為。我國可以積極借鑒歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）對(duì)于公民個(gè)人的信息權(quán)利進(jìn)行界定，通過明確個(gè)人用戶知情權(quán)，可支配權(quán)、可刪除權(quán)，培養(yǎng)用戶在保護(hù)個(gè)人隱私時(shí)的能動(dòng)性，有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)分散性問題。

（二）建設(shè)國家級(jí)數(shù)據(jù)交易平臺(tái) 促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)

數(shù)據(jù)要素是國家戰(zhàn)略性資源，關(guān)乎國家發(fā)展和人民福祉服務(wù)。應(yīng)建立國家層面數(shù)據(jù)平臺(tái)，引導(dǎo)政府下屬企事業(yè)單位，互聯(lián)網(wǎng)巨頭，制造業(yè)企業(yè)參與數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易，擴(kuò)大要素市場(chǎng)規(guī)模，做好數(shù)據(jù)風(fēng)評(píng)和合規(guī)監(jiān)督。

1、做好數(shù)據(jù)分類 清晰界定“生產(chǎn)要素”和“治理要素”

政府?dāng)?shù)據(jù)、政府所擁有企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌握關(guān)于民生的數(shù)據(jù)不僅是市場(chǎng)化配置的生產(chǎn)要素，而且本質(zhì)上是公共物品性質(zhì)的社會(huì)治理要素。

政府?dāng)?shù)據(jù)，以及財(cái)政支撐事業(yè)單位所擁有的數(shù)據(jù)，具有很高的質(zhì)量、可信度和稀缺性。對(duì)這類數(shù)據(jù)應(yīng)該細(xì)化數(shù)據(jù)分類體系建設(shè)，對(duì)敏感數(shù)據(jù)做好加密保護(hù)，對(duì)于屬于政務(wù)公開范圍的數(shù)據(jù)，應(yīng)加速市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)巨頭所擁有的數(shù)據(jù)資源，當(dāng)數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加的情況下，這些數(shù)據(jù)在具有商業(yè)價(jià)值的“生產(chǎn)要素”的性質(zhì)外，也具有社會(huì)治理要素的性質(zhì)，應(yīng)積極向政府和社會(huì)大眾共享數(shù)據(jù)。

由于數(shù)據(jù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，需要明確數(shù)據(jù)分類，清晰界定“生產(chǎn)要素”和“治理要素”之間的界限。

2、加強(qiáng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

建議國家建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，及相關(guān)法律法規(guī)細(xì)則，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，包括數(shù)據(jù)采集，加工和使用的標(biāo)準(zhǔn)化體系。建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度需要各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，做好數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃，通過官產(chǎn)學(xué)研合作推動(dòng)制定我國數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完善我國數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3、通過數(shù)據(jù)價(jià)值確認(rèn)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)可轉(zhuǎn)讓性

數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)可信度和稀缺性是數(shù)據(jù)價(jià)值的重要影響因素。數(shù)據(jù)資源具有稀缺性和分布不均勻性，對(duì)數(shù)據(jù)資源的有效配置可以通過市場(chǎng)和計(jì)劃兩種形式相配合。

數(shù)據(jù)價(jià)值分為原始價(jià)值、改良價(jià)值和挖掘價(jià)值。數(shù)據(jù)原始價(jià)值主要由于數(shù)據(jù)的稀缺性和效用形成的資源價(jià)值。數(shù)據(jù)改良價(jià)值指的是對(duì)于數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，采集、描述、分類等系列管理活動(dòng)產(chǎn)生的價(jià)值。數(shù)據(jù)經(jīng)過整理產(chǎn)生大量結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，蘊(yùn)含重要價(jià)值。數(shù)據(jù)挖掘價(jià)值，是指對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深度挖掘和分析，進(jìn)而形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)值，例如數(shù)據(jù)要素證券化。

4、數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)需要與新一代信息通信技術(shù)深度融合

國家級(jí)數(shù)據(jù)交易平臺(tái)需要向社會(huì)提供完整的數(shù)據(jù)交易、結(jié)算、支付、安全保障服務(wù)。數(shù)據(jù)交易以云平臺(tái)受理、人工審核及區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行確權(quán)登記查驗(yàn)，交易，并定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在這一整套流程中對(duì)于技術(shù)有非常高的要求，需要深度結(jié)合5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工資能、區(qū)塊鏈、量子信息等新一代信息通信技術(shù)。

九、主要結(jié)論

總之，國家把數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素是深化改革的重大突破。數(shù)據(jù)治理和利用能力是衡量國家現(xiàn)代化治理體系的重要標(biāo)志之一。數(shù)據(jù)要素作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源具有一定公共物品性質(zhì)，應(yīng)該出臺(tái)國家層面戰(zhàn)略，積極鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)公司共享數(shù)據(jù)，建立國家統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，通過數(shù)據(jù)確權(quán)和數(shù)據(jù)價(jià)值分析，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)只有流轉(zhuǎn)才能創(chuàng)造價(jià)值。雖然通過國家統(tǒng)籌，會(huì)在一定程度上加大數(shù)據(jù)要素的成本，但通過數(shù)據(jù)的搜集、海量分析、算法決策可促進(jìn)我國形成新業(yè)態(tài)，釋放經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，加速創(chuàng)新，幫助我國進(jìn)一步融入國際創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，通過國內(nèi)數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)。我國應(yīng)積極探索數(shù)據(jù)治理中國方案，為全球數(shù)據(jù)治理貢獻(xiàn)中國智慧。