碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)下的中國(guó)與世界

張中祥

【關(guān)鍵詞】碳達(dá)峰? 碳中和? 碳市場(chǎng)? 綠色低碳轉(zhuǎn)型? 碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制

【中圖分類號(hào)】 X51? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.008

2020年9月22日，中國(guó)在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上明確提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把做好碳達(dá)峰、碳中和工作作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，并于2021年兩會(huì)將該目標(biāo)首次寫入政府工作報(bào)告;2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)”。

作為中國(guó)向世界作出的莊嚴(yán)承諾，碳達(dá)峰、碳中和對(duì)中國(guó)的發(fā)展既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，將對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和消費(fèi)方式等方面產(chǎn)生廣泛與深遠(yuǎn)的影響。目前，國(guó)家正在編制2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，研究制定電力、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建筑建材、交通等行業(yè)和領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案，以加快推進(jìn)綠色金融和全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)資源向綠色低碳項(xiàng)目?jī)A斜，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

中國(guó)宣布2030年前碳達(dá)峰并不意外，但碳中和承諾出乎意料

2014年11月，習(xí)近平主席與時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬舉行會(huì)談，宣布了各自2020年后的行動(dòng)目標(biāo)，中國(guó)承諾2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。2009年聯(lián)合國(guó)哥本哈根氣候變化大會(huì)前，筆者曾應(yīng)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化委員會(huì)減緩工作組副主席、時(shí)任威尼斯大學(xué)校長(zhǎng)Carlo Carraro教授之邀，撰寫了題為《中國(guó)將于何時(shí)、以何種形式承諾控制溫室氣體排放？到2050年的路線圖》的論文（后收錄于Carlo Carraro為國(guó)際頂刊《International Environmental Agreements： Politics， Law and Economics》主編的特刊號(hào)），從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和全球均衡視角，論證和提出中國(guó)應(yīng)承諾在2030年左右對(duì)其溫室氣體排放總量進(jìn)行控制，并擇時(shí)向世界宣布這一總量控制承諾（Zhang， 2011）。相關(guān)研究也表明，中國(guó)能夠在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰（Zhang， 2011/2017）。2020年9月中國(guó)作出的“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值”承諾把碳達(dá)峰的時(shí)間往前提了一點(diǎn)?？偟膩砜矗袊?guó)宣布力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并不意外，雖然新的承諾較此前承諾的2030年碳達(dá)峰需要付出更多的努力。

然而，中國(guó)宣布2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)卻是非預(yù)期的。世界沒有預(yù)料到中國(guó)會(huì)作出這個(gè)承諾，即使在國(guó)內(nèi)，估計(jì)也只有極少數(shù)相關(guān)部門知曉此事，而地方政府和企業(yè)作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)的主體，在此前并不知曉。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，把“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，而不是作為具體內(nèi)容列在某一任務(wù)之下。這說明中央深刻意識(shí)到需要有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)突出工作重點(diǎn)，做好宣傳推動(dòng)，讓全社會(huì)盡快意識(shí)到這一承諾的嚴(yán)肅性和緊迫性。

代表性的模型研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)將全球溫度上升幅度控制在2℃以內(nèi)的目標(biāo)，需要中國(guó)在2025年前碳達(dá)峰并迅速下降（Tavoni et al.， 2015; Zhang， 2017）。如果中國(guó)沒有作出碳中和的承諾，那么碳達(dá)峰后的碳排放或許尚不明確，比如，碳排放可能在達(dá)峰的水平上維持一段時(shí)間，然后下降。但既然中國(guó)在世界意料之外提出了碳中和目標(biāo)，則應(yīng)力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并推動(dòng)碳排放在其后迅速下降。這一研究判斷至關(guān)重要，涉及碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案各項(xiàng)指標(biāo)的確定，以及政策措施的范圍和力度。

中國(guó)兩次宣布?xì)夂虺兄Z選擇的平臺(tái)意味深長(zhǎng)

2020年9月16日中歐領(lǐng)導(dǎo)人舉行會(huì)晤，中法德三方明確提出打造“中歐綠色合作伙伴關(guān)系”;9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上宣布，中國(guó)將力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和;12月12日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)及有關(guān)國(guó)家倡議共同舉辦的氣候雄心峰會(huì)（旨在紀(jì)念《巴黎協(xié)定》五周年）上，進(jìn)一步宣布到2030年中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右、風(fēng)光發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)新舉措。

可見，雖然中國(guó)的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)和自主貢獻(xiàn)新舉措均與中歐領(lǐng)導(dǎo)人的互動(dòng)或與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人邀請(qǐng)的峰會(huì)有關(guān)，但中國(guó)最終選擇在聯(lián)合國(guó)平臺(tái)及其相關(guān)活動(dòng)上宣布關(guān)于碳中和、碳達(dá)峰的承諾。這充分說明中國(guó)一直是維護(hù)多邊主義、主張通過多邊機(jī)制來攜手應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題的。這才是對(duì)“中國(guó)承諾”的正確的解讀和應(yīng)有的認(rèn)識(shí)高度。很遺憾，國(guó)內(nèi)有關(guān)部門和媒體，以及相關(guān)學(xué)者尚沒有就中國(guó)為什么選擇上述平臺(tái)和會(huì)議宣布?xì)夂虺兄Z的深層意義進(jìn)行相關(guān)研究和論述。

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求中國(guó)經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度深度調(diào)整

多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。歐盟和英國(guó)于1990年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有60年時(shí)間;美國(guó)于2005年左右實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，從碳達(dá)峰到承諾實(shí)現(xiàn)碳中和之間有45年時(shí)間;中國(guó)承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和僅有大約30年時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國(guó)家所用時(shí)間。當(dāng)前中國(guó)的絕對(duì)排放量高于他國(guó)，達(dá)峰后中國(guó)年減排的速度和力度須遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，中國(guó)不僅需要付出艱苦努力，而且因?yàn)闀r(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨，一定要把準(zhǔn)時(shí)間表和路線圖，找準(zhǔn)主攻方向，避免走彎路、入誤區(qū)。

“碳中和”是指在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，以下簡(jiǎn)稱CCS）等形式抵消掉，實(shí)現(xiàn)溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國(guó)現(xiàn)在的溫室氣體排放總量與植樹造林產(chǎn)生的碳匯吸收能力相去甚遠(yuǎn)，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國(guó)的國(guó)土面積，中國(guó)碳匯吸收能力增長(zhǎng)的空間有限，而CCS技術(shù)又面臨非常高的成本。因此，實(shí)現(xiàn)“碳中和”，需要中國(guó)把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現(xiàn)在的溫室氣體排放總量低一個(gè)數(shù)量級(jí)，才可能依靠碳匯和CCS等技術(shù)形式把溫室氣體排放抵消掉。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，首先要求中國(guó)以前所未有的力度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。高能耗高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨產(chǎn)能壓減，相應(yīng)地在高能耗高排放行業(yè)的固定資產(chǎn)投資會(huì)減少。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型將創(chuàng)造大量對(duì)非化石能源的新增投資、傳統(tǒng)行業(yè)的技改投資、低碳無碳新技術(shù)的新增投資等需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)各地發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達(dá)峰在全國(guó)的布局、目標(biāo)的分解和政策實(shí)施層面應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和碳排放情況進(jìn)行差異化安排，充分體現(xiàn)出區(qū)域差異，壓實(shí)地方主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)有序達(dá)峰;同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方率先達(dá)峰，為推進(jìn)國(guó)家整體碳達(dá)峰承擔(dān)更多責(zé)任。只有這樣，才能為全國(guó)范圍的碳達(dá)峰創(chuàng)造有利條件。

從2010年開始，國(guó)家先后開展了三批共計(jì)87個(gè)低碳省市試點(diǎn)。這些試點(diǎn)省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點(diǎn)省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達(dá)峰。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)這些城市的期望不止是達(dá)峰，之后的排放控制標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)越來越嚴(yán)格。相比之下，西部城市由于碳達(dá)峰完成時(shí)間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過，從資源稟賦上來看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽能、風(fēng)力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進(jìn)碳減排的過程中更占優(yōu)勢(shì)。如果國(guó)家嚴(yán)格實(shí)施控制化石燃料的生產(chǎn)和消費(fèi)，西部地區(qū)能夠充分利用可再生資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個(gè)非常好的機(jī)遇，但關(guān)鍵在于地方政府是否能夠適時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機(jī)制。

此外，“碳中和”要求中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)與之匹配。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對(duì)煤電產(chǎn)生很大的影響。目前來看，煤依然是中國(guó)主要的發(fā)電能源，雖然2020年煤電裝機(jī)占全國(guó)電力總裝機(jī)容量首次低于50%，但全國(guó)仍有10.8億千瓦煤電裝機(jī)在運(yùn)行;電廠相對(duì)來說是最容易大規(guī)模達(dá)峰的主體。面臨碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)約束，中國(guó)要嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，推動(dòng)煤電裝機(jī)在“十四五”時(shí)期達(dá)峰，并在2030年后快速下降。中國(guó)煤電裝機(jī)容量未來峰值預(yù)計(jì)為11～13億千瓦，煤電產(chǎn)能整體增長(zhǎng)空間已十分有限。電力部門要在2050年前實(shí)現(xiàn)零排放、2060年前實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模的負(fù)排放，才能支撐整個(gè)能源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)碳中和（清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究研究，2020）。

由于中國(guó)60%的煤炭用于發(fā)電與供熱，這意味著“十四五”時(shí)期必須嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)。筆者預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺(tái)期，但煤炭消費(fèi)比重會(huì)持續(xù)下降;“十五五”時(shí)期煤炭消費(fèi)總量將進(jìn)入相對(duì)較快的下降通道;2040年后，隨著大批燃煤電廠達(dá)到服務(wù)年限、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大、儲(chǔ)能規(guī)?；\(yùn)用，煤炭消費(fèi)將快速下降;到2050年，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重預(yù)計(jì)將降至個(gè)位數(shù)。另外，在運(yùn)煤電機(jī)組平均運(yùn)行年齡只有大約12年，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20～30年時(shí)間。讓這些機(jī)組提前退役會(huì)造成很大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，機(jī)組運(yùn)行年齡更短。避免電廠碳資產(chǎn)的擱置問題需要依靠CCS技術(shù)，因?yàn)樵谏袩o其他可行技術(shù)的情況下，可通過CCS來實(shí)現(xiàn)凈零碳排放。CCS技術(shù)作為保底技術(shù)，也就是零碳技術(shù)成本的上限，可允許這些煤電機(jī)組不至于全部提前退役。未來CCS技術(shù)成本的下降幅度和發(fā)展規(guī)模，也將對(duì)控煤和煤炭消費(fèi)量下降的幅度產(chǎn)生影響。

中國(guó)在“一帶一路”國(guó)家的煤電投資

當(dāng)前國(guó)際氣候變化雙邊多邊談判主要聚焦三方面內(nèi)容：一是主要排放大國(guó)的承諾，美國(guó)、中國(guó)、歐盟等這些大的經(jīng)濟(jì)體都高度關(guān)注彼此政策動(dòng)態(tài);二是其他發(fā)展中國(guó)家關(guān)心的資源、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持;三是主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)與其他國(guó)家開展的合作、投資及其影響，其中歐美等國(guó)最為關(guān)注中國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行的投資。

2021年4月，美國(guó)總統(tǒng)氣候特使克里訪華，與中國(guó)就氣候變化議題協(xié)商后發(fā)表的《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》指出，中美兩國(guó)計(jì)劃采取適當(dāng)行動(dòng)，盡可能擴(kuò)大國(guó)際投融資，支持發(fā)展中國(guó)家從高碳化石能源向綠色、低碳和可再生能源轉(zhuǎn)型，表明了美國(guó)對(duì)中國(guó)在“一帶一路”投資的關(guān)切。2021年4月22～23日，美國(guó)總統(tǒng)拜登召集舉辦全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)，在結(jié)束高碳能源的國(guó)際投資和支持方面，提出政府各部門和機(jī)構(gòu)將通過雙邊和多邊論壇與其他國(guó)家合作，促進(jìn)資本遠(yuǎn)離高碳投資。不過，白宮并未列出所涉碳密集化石燃料的類型，這也引發(fā)了美國(guó)是否為其天然氣出口鋪路的猜測(cè)。盡管天然氣較煤炭而言更為清潔，但也屬于礦物燃料。

對(duì)于中國(guó)的對(duì)外援助，尤其為境外建造燃煤電廠提供融資帶來的環(huán)境和社會(huì)影響，外界的擔(dān)憂從未停歇。美國(guó)波士頓大學(xué)教授Kevin P. Gallagher等學(xué)者研究指出，2007～2014年間，國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行向境外建造燃煤電廠提供的資金占到其在能源相關(guān)領(lǐng)域貸款總額的66%，而為水電及其他可再生能源提供的資金分別占能源貸款總額的27%和1%;世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行和非洲開發(fā)銀行這四大多邊貸款機(jī)構(gòu)同期88%的能源貸款流向了水電及其他可再生能源項(xiàng)目（Gallagher et al.， 2016）。亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，簡(jiǎn)稱ADB）在2021年5月7日發(fā)布的修改后的能源政策征求意見稿中，提出了不再為“任何煤炭開采和石油與天然氣田的勘探、鉆探或開采活動(dòng)”提供資金的政策。這一政策能否落地，取決于最終能否審議通過。但可以預(yù)見的是，亞洲開發(fā)銀行在資金支持方面會(huì)進(jìn)一步限制投資煤電項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。此外，由中國(guó)倡議籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡(jiǎn)稱AIIB）雖在董事會(huì)批準(zhǔn)的能源戰(zhàn)略里并沒有排除煤電項(xiàng)目，但自2017年成立至今從未投資過煤電項(xiàng)目。

如何看待中國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行的煤電投資呢？當(dāng)前，不少“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)還處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的階段，更多還是考慮充分發(fā)展利用當(dāng)?shù)刭Y源的問題。雖然現(xiàn)在全球比以往更關(guān)注綠色低碳發(fā)展，但畢竟不可能在現(xiàn)階段強(qiáng)求一些發(fā)展中國(guó)家把過多資源和資金投入到改善環(huán)境上來。盡管中國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)有不少煤電方面的投資，但是并沒有技術(shù)取向上的傾斜。無論是電力項(xiàng)目還是非電力項(xiàng)目、燃煤電廠還是非燃煤電廠，貸款政策并沒有區(qū)別。中國(guó)境外煤電投資更多取決于市場(chǎng)機(jī)制和接受國(guó)的偏好，并非中國(guó)政府單方面能夠決定的。比如，中巴經(jīng)濟(jì)走廊煤電項(xiàng)目的建立和實(shí)施主要是由于巴方認(rèn)為煤電項(xiàng)目成本低，既可以減少昂貴的石油進(jìn)口、減少外匯支出，又可以較快解決電力短缺問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，許多投資并不完全來自政府主體，政府對(duì)社會(huì)資本流向盡管能夠?qū)嵤┮龑?dǎo)，但市場(chǎng)行為也發(fā)揮著很大的作用。

在這個(gè)領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)和中美兩國(guó)可在能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展合作。美國(guó)在2021年4月22日召開的全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上提出政府各部門和機(jī)構(gòu)將通過雙邊和多邊論壇與其他國(guó)家合作，促進(jìn)資本遠(yuǎn)離高碳投資。美國(guó)財(cái)政部將與經(jīng)合組織國(guó)家和本國(guó)其他政府部門、機(jī)構(gòu)合作，率先修改經(jīng)合組織出口信貸機(jī)構(gòu)提供的官方出口融資規(guī)定，令資本遠(yuǎn)離碳密集的活動(dòng)。但問題的關(guān)鍵是這些“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家需要廉價(jià)的能源供應(yīng)來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果美國(guó)本身不能拿出一定資金，不能建立有效的融資聯(lián)盟和機(jī)制提供資金支持，口惠而實(shí)不至，那么這些國(guó)家還是會(huì)選擇煤電。

近年來，中國(guó)政府一直以具有環(huán)境可持續(xù)性和社會(huì)包容性的方式引導(dǎo)公共融資流向能源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在2015年9月發(fā)布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，中國(guó)承諾將強(qiáng)化綠色低碳政策規(guī)定，嚴(yán)控公共投資流向國(guó)內(nèi)外高污染和高碳排放的項(xiàng)目，為推動(dòng)全球綠色低碳發(fā)展和氣候變化多邊進(jìn)程作出積極貢獻(xiàn)。

綠色金融將成為實(shí)現(xiàn)碳中和的政策抓手

未來30年，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)需要巨量的投資。雖然當(dāng)前已有的預(yù)測(cè)結(jié)果不盡相同，但所有投資規(guī)模預(yù)測(cè)都將超過100萬億元。如此巨大的投資規(guī)模，政府資金只能支持一小部分，巨大的缺口還要靠社會(huì)資本來彌補(bǔ)。要運(yùn)用市場(chǎng)化的方式，引導(dǎo)金融體系提供所需要的投融資支持，以綠色金融和碳交易作為實(shí)現(xiàn)“碳中和”的政策抓手，引導(dǎo)資源合理配置，撬動(dòng)金融資源向低碳綠色項(xiàng)目?jī)A斜。

據(jù)中國(guó)人民銀行披露，截至2020年末，中國(guó)本外幣綠色貸款余額為11.95萬億元，存量規(guī)模位居世界第一，其中電力、熱力及交運(yùn)等行業(yè)的綠色貸款占綠色貸款余額比重為59.67%。但相對(duì)于中國(guó)金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款總體規(guī)模（約168萬億元人民幣）而言，綠色貸款占比僅約為7%。截至2021年3月22日，中國(guó)綠色債券存量為9108億元人民幣，位居世界第二。但是，無論是在中國(guó)目前信貸300多萬億元的總體規(guī)模中，還是與實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)所需百萬億元級(jí)別的綠色低碳轉(zhuǎn)型投融資規(guī)模相較，目前綠色信貸規(guī)模只能算是“九牛一毛”。在國(guó)內(nèi)層面，大型金融機(jī)構(gòu)和央企積極搶抓機(jī)遇，發(fā)行“碳中和債券”。截至目前，中國(guó)已發(fā)行48只碳中和債券，發(fā)行規(guī)模合計(jì)達(dá)692.2億元。在國(guó)際層面，2016年9月，中國(guó)作為G20主席國(guó)，將綠色金融納入G20議題;2019年4月，中國(guó)倡議成立“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)家聯(lián)盟，發(fā)布“一帶一路”綠色投資原則，為“一帶一路”綠色發(fā)展合作打造政策對(duì)話和溝通平臺(tái)、環(huán)境知識(shí)和信息平臺(tái)、綠色技術(shù)交流與轉(zhuǎn)讓平臺(tái)。目前，只有中國(guó)和歐盟出臺(tái)了明確的綠色分類標(biāo)準(zhǔn)，中歐雙方也正在推動(dòng)中歐綠色分類標(biāo)準(zhǔn)的趨同。

綠色金融分類標(biāo)準(zhǔn)是綠色金融發(fā)展的基礎(chǔ)，有助于界定哪些金融產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)納入綠色金融范圍。為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，中國(guó)人民銀行與國(guó)家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)修訂了綠色債券標(biāo)準(zhǔn)。在其聯(lián)合發(fā)布的最新版《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》中，刪除了化石能源清潔利用類別相關(guān)內(nèi)容，標(biāo)志著綠色債券不再支持任何涉煤項(xiàng)目，包括節(jié)能領(lǐng)域火電機(jī)組污染防治等與煤炭相關(guān)的項(xiàng)目，綠色項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)準(zhǔn)確。其他綠色金融的界定標(biāo)準(zhǔn)，如銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、人民銀行等七部委發(fā)布的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等，尚未作出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)。從推動(dòng)綠色金融健康發(fā)展的角度看，金融監(jiān)管部門應(yīng)盡快健全和統(tǒng)一綠色債券的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)“洗綠”“漂綠”等行為的處罰力度。目前，中國(guó)和歐盟正在推動(dòng)中歐綠色分類標(biāo)準(zhǔn)的趨同，避免國(guó)際綠色金融市場(chǎng)的碎片化發(fā)展。綠色分類標(biāo)準(zhǔn)趨同工作的順利推進(jìn)，有利于形成綠色金融的全球共識(shí)，有望形成綠色金融的第一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)展綠色金融，要完善環(huán)境氣候信息披露的法律法規(guī)。環(huán)境信息披露是引導(dǎo)資金投向綠色產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)，是緩解綠色投融資信息不對(duì)稱、降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)環(huán)境與社會(huì)責(zé)任的重要手段。目前，國(guó)內(nèi)并未強(qiáng)制要求企業(yè)披露環(huán)境和氣候信息，企業(yè)環(huán)境信息披露意愿低;金融機(jī)構(gòu)缺乏采集和評(píng)估企業(yè)和項(xiàng)目碳排放、碳足跡信息的平臺(tái)和能力，較難作出科學(xué)客觀的綠色投融資決策。據(jù)2020年11月發(fā)布的《中國(guó)上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評(píng)價(jià)報(bào)告（2019年）》顯示，2019年中國(guó)滬深股市上市公司總計(jì)3939家，其中已發(fā)布相關(guān)環(huán)境責(zé)任報(bào)告、社會(huì)責(zé)任報(bào)告及可持續(xù)發(fā)展報(bào)告有效樣本的企業(yè)共1006家，占所有上市公司數(shù)量的25.54%，仍有逾七成上市公司未發(fā)布環(huán)境信息披露相關(guān)報(bào)告（余璐，2020）。即便是披露環(huán)境信息的部分企業(yè)，也存在著披露程度低、披露信息內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等相關(guān)問題。

當(dāng)前，健全完善信息披露的激勵(lì)機(jī)制迫在眉睫。深交所、上交所分別在2020年2月和8月修訂了有關(guān)上市公司信息披露指南，明確規(guī)定上市公司需披露環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任履行情況，全面提升對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司碳排放相關(guān)報(bào)告的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)?！笆奈濉睍r(shí)期，生態(tài)環(huán)境部將推動(dòng)上市公司、發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性披露環(huán)境信息;中國(guó)人民銀行將研究建立強(qiáng)制性金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露制度。這些能否盡快落地形成可操作的強(qiáng)制性規(guī)章制度，出臺(tái)后能否得到嚴(yán)格執(zhí)行，都還有待進(jìn)一步觀察。

碳達(dá)峰、碳中和背景下，環(huán)境和氣候相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來源，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視氣候變化給金融資產(chǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，未雨綢繆，做好資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括一定的壓力測(cè)試，積極應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)。在綠色低碳轉(zhuǎn)型的過程中，高碳資產(chǎn)將加速折舊，在正常使用壽命前成為擱置資產(chǎn)，可能會(huì)形成一些區(qū)域性、行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融機(jī)構(gòu)需改變過去對(duì)資本密集型高碳排放企業(yè)的估值與行業(yè)偏好，控制投資高碳資產(chǎn)，將氣候因素納入投資風(fēng)險(xiǎn)管理框架，以降低資產(chǎn)擱置的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，發(fā)展綠色金融將會(huì)帶動(dòng)百萬億級(jí)的綠色低碳投資，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)調(diào)整綠色金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，降低綠色不良資產(chǎn)容忍度，開展綠色資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)ESG（即環(huán)境—Environment、社會(huì)—Social、公司治理—Corporate Governance）產(chǎn)品，充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，鼓勵(lì)引導(dǎo)其開展綠色投資。

需要注意的是，綠色金融存在著技術(shù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)、盈利低、政策風(fēng)險(xiǎn)高、信息不對(duì)稱等問題，與金融追求短期盈利的慣性思維存在潛在矛盾，在一定程度上導(dǎo)致商業(yè)銀行開展綠色金融的動(dòng)力不足，使得當(dāng)前綠色金融仍以傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資和綠色信貸為主，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和服務(wù)模式單一?？梢哉f，無論從結(jié)構(gòu)、數(shù)量上看，還是從效果上看，這都與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的要求存在不小差距。如何創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，防范氣候變化帶來的相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行層面還面臨諸多困難。

加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，發(fā)揮碳市場(chǎng)的定價(jià)作用

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數(shù)量的碳排放權(quán)。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據(jù)一定規(guī)則將碳排放配額分配給企業(yè)。如果企業(yè)最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場(chǎng)出售多余配額獲利;反之，如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)減排成本高導(dǎo)致排放超過獲得的配額，則需到碳交易市場(chǎng)上購(gòu)買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權(quán)交易形成碳價(jià)，減排成本低于碳價(jià)的企業(yè)，通過多減排然后向市場(chǎng)出售多余配額并獲利;減排成本高的企業(yè)減排至碳價(jià)對(duì)應(yīng)的排放量，在市場(chǎng)上購(gòu)買超過配額的部分，比完全依靠自身減排更合算。如此一來，通過碳排放交易，所有企業(yè)組成的整體則能夠以更低的成本達(dá)到政府規(guī)定的減排目標(biāo)。

2011年，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個(gè)省市啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)工作，到2014年6月，交易試點(diǎn)全部上線交易。2011年啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)時(shí)，并沒有說明為何選擇碳排放交易而不是環(huán)境稅或碳稅。筆者推測(cè)這與環(huán)境法有關(guān)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的環(huán)境法，企業(yè)只有碳排放超標(biāo)才算作違法。既然超標(biāo)才違法，那么環(huán)境稅或碳稅要求排放任一單位的碳都交稅，顯然不符合環(huán)境法。新修改的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日起施行后，嚴(yán)格意義上的環(huán)境稅才有了法理基礎(chǔ)。不過，實(shí)施環(huán)境稅還需全國(guó)人大常委會(huì)通過立法設(shè)立環(huán)境稅稅目、討論通過后才能實(shí)施，這些都需要時(shí)日，無法滿足利用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)城市低碳發(fā)展的迫切需要。而選擇碳排放交易，恰恰可繞過實(shí)施環(huán)境稅或碳稅碰到的問題。

除了缺乏實(shí)施環(huán)境市場(chǎng)化手段經(jīng)驗(yàn)之外，中國(guó)較之其他已經(jīng)建立碳排放交易的國(guó)家或地區(qū)，還存在著兩方面不同。一方面，即使考慮采取不斷強(qiáng)化的節(jié)能減排措施，中國(guó)的碳排放量在未來一段時(shí)間也會(huì)持續(xù)增長(zhǎng);另一方面，現(xiàn)有碳排放交易都是在成熟的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體國(guó)家或地區(qū)運(yùn)行，但現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體系仍不成熟，市場(chǎng)發(fā)育還不充分。這些不同的背景使得中國(guó)的碳排放交易試點(diǎn)在設(shè)計(jì)、運(yùn)行和履約等方面與成熟的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行的碳排放交易具有明顯區(qū)別。

中國(guó)碳排放交易試點(diǎn)共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個(gè)行業(yè)的2837家重點(diǎn)排放單位。這些試點(diǎn)存在不少共同點(diǎn)：每個(gè)試點(diǎn)覆蓋的排放量在試點(diǎn)省市總排放量中的占比都比較大;均明確了控排單位的責(zé)任，所有的碳排放都要經(jīng)過第三方的核實(shí)。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，在諸如部門覆蓋范圍、配額分配、價(jià)格不確定性、市場(chǎng)穩(wěn)定性、潛在市場(chǎng)影響力、碳匯抵消的使用、執(zhí)行和履約等方面，存在著巨大的差異。

研究發(fā)現(xiàn)（Zhang， 2015），現(xiàn)階段控排單位缺乏對(duì)碳排放交易這一經(jīng)濟(jì)機(jī)制的了解，導(dǎo)致其為自身的非理性行為付出較高的代價(jià)。排放交易旨在幫助控排單位以更低的成本實(shí)現(xiàn)減排，是激勵(lì)而不是懲罰。比如，在第一個(gè)履約周期結(jié)束前一個(gè)月，深圳的配額成交量占全市一年履約期內(nèi)總成交量的65%，上海和北京更是分別達(dá)到其一年履約期內(nèi)總成交量的73%和75%;相應(yīng)地，履約終期價(jià)格飆升。在履約責(zé)令改正期的最后一周，北京市場(chǎng)價(jià)格接連上漲，其中線上交易最后三日成交均價(jià)分別為每噸55元、57元及66元，周漲幅達(dá)24.5%。如果控排企業(yè)能很好地利用碳排放交易這個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，在一年履約期內(nèi)以更有利的價(jià)格購(gòu)買一年履約需配額，就不需要付出如此高的代價(jià)在履約終期價(jià)格飆升時(shí)購(gòu)買履約需求的配額以完成履約，從而降低履約成本。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自試點(diǎn)啟動(dòng)以來，截至2021年6月，碳交易試點(diǎn)累計(jì)覆蓋4.8億噸碳排放量，累計(jì)成交額約為114億元，交易平均價(jià)格為每噸23.8元?？偟恼f來，碳排放交易試點(diǎn)的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和履約為完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行和試點(diǎn)向全國(guó)碳排放交易體系推進(jìn)提供了有價(jià)值的參考，達(dá)到了預(yù)期目的。

不過，各試點(diǎn)交易碳市場(chǎng)也存在著成交規(guī)模較小、流動(dòng)性不足等問題。作為參考，歐盟碳市場(chǎng)主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，配額拍賣量平均每天仍高達(dá)300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預(yù)計(jì)會(huì)繼續(xù)走高的歐洲碳價(jià)，中國(guó)碳試點(diǎn)的碳價(jià)偏低。自試點(diǎn)啟動(dòng)以來到2021年6月，七個(gè)碳試點(diǎn)的交易平均價(jià)格為每噸23.8元。即使碳價(jià)最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價(jià)也才每噸50～70元。碳價(jià)偏低嚴(yán)重影響了對(duì)于節(jié)能減排和綠色投資的激勵(lì)機(jī)制。因此，從寄希望于碳市場(chǎng)在未來碳達(dá)峰、碳中和當(dāng)中發(fā)揮作用的角度上講，完善碳排放交易試點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制，健全試點(diǎn)向全國(guó)碳排放交易體系的推進(jìn)機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

國(guó)家從“十二五”先行開展碳試點(diǎn)，到“十三五”全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)采用“雙城”模式（上海負(fù)責(zé)碳排放交易系統(tǒng)建設(shè)、湖北武漢負(fù)責(zé)登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)），經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新階段。2021年1月1日，全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，涉及年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的2225家發(fā)電行業(yè)的重點(diǎn)排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點(diǎn)排放單位已經(jīng)在武漢全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)完成開戶資料審核工作。2021年7月16日，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)儀式于北京、上海、武漢三地同時(shí)舉辦，備受矚目的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式開始上線交易。

全國(guó)碳交易體系將在全社會(huì)范圍內(nèi)形成碳價(jià)信號(hào)，有力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)節(jié)能減排目標(biāo)和綠色低碳轉(zhuǎn)型。但目前的發(fā)展?fàn)顩r還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能充分發(fā)揮碳排放交易在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的作用。因此，在確保全國(guó)碳市場(chǎng)從下啟動(dòng)交易到平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)，至少還需要從以下三個(gè)方面著力，完善與加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。一是進(jìn)一步完善有利于發(fā)揮碳排放交易作為市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的規(guī)則。碳排放交易在經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家的實(shí)踐表明，有力的懲罰機(jī)制是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有序運(yùn)行的重要保障。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中的違規(guī)清繳處罰措施和力度相對(duì)較弱，不利于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的有序運(yùn)行。二是要有序擴(kuò)大碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋面。以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，在確保平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，加快擴(kuò)大碳市場(chǎng)的參與行業(yè)和主體范圍，“十四五”期間盡快覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空等八個(gè)高能耗行業(yè)，以期在總的減排目標(biāo)下降低總的履約成本，最大化發(fā)揮碳價(jià)格的激勵(lì)約束作用。三是要逐步增加交易品種，加快產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。探索開展碳匯交易、碳配額質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳基金、碳信托、國(guó)際碳保理融資等產(chǎn)品或服務(wù)，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠(yuǎn)期、碳期貨等金融產(chǎn)品交易，探索引入個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者與金融機(jī)構(gòu)入市進(jìn)行交易，助力提升市場(chǎng)流動(dòng)性，并最終回歸金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源，幫助企業(yè)降低履約成本。

加快推進(jìn)“碳中和”進(jìn)程中的國(guó)際合作

目前全球已有120多個(gè)國(guó)家承諾到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和，這些國(guó)家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%（Black et al.， 2021），彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國(guó)家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標(biāo)，只有瑞典、英國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家已通過立法形式將其凈零排放目標(biāo)承諾寫入法律（Black et al.， 2021），以更具法律約束力的法規(guī)確保了國(guó)家承諾的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、約束力。然而，承諾和目標(biāo)的設(shè)定只是第一步。世界各國(guó)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和主要發(fā)展中大國(guó)，應(yīng)進(jìn)一步制定詳細(xì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)相應(yīng)的行動(dòng)框架，確保世界各國(guó)在自身和全球整體兩個(gè)層面盡快實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)。

作為世界最大的兩個(gè)溫室氣體排放國(guó)家，中國(guó)和美國(guó)的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國(guó)都已承諾“碳中和”目標(biāo)，制定了各自實(shí)現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。中美在氣候變化領(lǐng)域展開合作，有助于推動(dòng)全球氣候變化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)目標(biāo)。兩國(guó)是否采取具體行動(dòng)來推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、在共同關(guān)切的領(lǐng)域是否開展有效合作，不僅事關(guān)中美雙方，更事關(guān)全球環(huán)境和能源治理全局。

從節(jié)能減排的思路來看，兩國(guó)合作的機(jī)遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領(lǐng)域，具體的減排行動(dòng)也可能集中于這些相關(guān)領(lǐng)域。上述《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》列出的合作領(lǐng)域也恰恰反映了這點(diǎn)。雙方將以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26屆締約方大會(huì)（COP26）為契機(jī)，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策措施與技術(shù)（包括儲(chǔ)能和電網(wǎng)可靠性、碳捕集利用和封存）、增加發(fā)展可再生能源等八個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域開展對(duì)話和交流。這些領(lǐng)域的合作反映了中美雙方的共同關(guān)切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進(jìn)“碳中和”。以上述兩個(gè)優(yōu)先合作領(lǐng)域來說，“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、無碳化深度調(diào)整，要求化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風(fēng)能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動(dòng)性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了新挑戰(zhàn)，今冬美國(guó)德克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓也與新能源接入有一定關(guān)聯(lián)。美國(guó)電力以前也是主要依靠煤電，頁(yè)巖氣的爆發(fā)性增長(zhǎng)使大量煤電被氣電代替;隨著當(dāng)前“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。當(dāng)然，中國(guó)也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。

各國(guó)差異化的氣候變化政策客觀上引起了競(jìng)爭(zhēng)力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下簡(jiǎn)稱CBAM）議案。CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化承諾時(shí)保護(hù)歐盟企業(yè)不受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來的國(guó)家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對(duì)這些國(guó)家的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU Emissions Trading System，以下簡(jiǎn)稱EU ETS）下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說，該機(jī)制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業(yè)占?xì)W盟工業(yè)碳排放的94%左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當(dāng)比例的免費(fèi)配額（European Parliament， 2021）。

歐盟政府向這些工業(yè)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機(jī)制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的替代措施，那歐盟就不能對(duì)歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時(shí)對(duì)歐盟內(nèi)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對(duì)歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機(jī)制對(duì)不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世界貿(mào)易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。

當(dāng)前，CBAM的具體實(shí)施方案還在制定過程中，歐盟委員會(huì)將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關(guān)稅、把歐盟排放交易體系擴(kuò)展到進(jìn)口產(chǎn)品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進(jìn)實(shí)施。歐洲議會(huì)對(duì)該議案是否納入“逐步削減免費(fèi)碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對(duì)歐洲工業(yè)雙重保護(hù)”這一條款。歐盟委員會(huì)提出的關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案如何實(shí)施、如何避免對(duì)歐洲工業(yè)雙重保護(hù)、碳關(guān)稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義質(zhì)疑的關(guān)鍵。

無疑，包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家反對(duì)歐盟CBAM的實(shí)施。2020年11月16日，中國(guó)駐歐盟使團(tuán)、歐盟中國(guó)商會(huì)和歐洲工商峰會(huì)聯(lián)合主辦中歐綠色合作高級(jí)別論壇。中國(guó)生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務(wù)特別顧問解振華出席會(huì)議，介紹中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性上都存在問題，中國(guó)對(duì)此持反對(duì)立場(chǎng)。在2021年4月8日發(fā)布的《第三十次“基礎(chǔ)四國(guó)”氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)布的聯(lián)合聲明》中，四國(guó)部長(zhǎng)“對(duì)實(shí)施如碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴(yán)重關(guān)切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)提出的《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》中就表示要對(duì)那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國(guó)家的商品征收“費(fèi)用”，但目前來看，美國(guó)對(duì)歐盟CBAM也表達(dá)了顧慮，美國(guó)總統(tǒng)氣候特使克里表示，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國(guó)之所以有如此顧慮，一方面是當(dāng)前歐美雙方正在爭(zhēng)奪國(guó)際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國(guó)在相關(guān)議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國(guó)征收碳關(guān)稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國(guó)性的碳價(jià)（碳稅或碳排放交易）政策，缺乏對(duì)其他國(guó)家的進(jìn)口商品實(shí)施碳關(guān)稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國(guó)也難免成為其目標(biāo)地區(qū);在州層面，美國(guó)一些州關(guān)于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國(guó)各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對(duì)同類進(jìn)口商品各州征收不同碳關(guān)稅嗎？這樣的話，進(jìn)口商便會(huì)選擇低稅收的口岸入關(guān)。一個(gè)國(guó)家不會(huì)也不允許在非自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之外設(shè)置差異化的關(guān)稅，一個(gè)國(guó)家征收不同碳關(guān)稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規(guī)定。

歐盟CBAM機(jī)制的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價(jià)的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴(kuò)展到世界其他地區(qū)。在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴(yán)厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關(guān)細(xì)節(jié)的制定和實(shí)施。對(duì)發(fā)展中國(guó)家，尤其是不發(fā)達(dá)發(fā)展中國(guó)家，歐盟是否普遍免除對(duì)他們的碳邊境調(diào)節(jié)收費(fèi)？歐盟征稅產(chǎn)生的收入，除了用于實(shí)現(xiàn)《歐盟綠色新政》的目標(biāo)外，如果部分資金用于資助發(fā)展中國(guó)家的綠色低碳發(fā)展，則將有助于提高發(fā)展中國(guó)家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計(jì)會(huì)免除國(guó)內(nèi)碳價(jià)水平以及與其相當(dāng)?shù)膰?guó)家的進(jìn)口碳稅。那么，對(duì)國(guó)內(nèi)碳價(jià)水平比歐盟低的國(guó)家，歐盟是否會(huì)免除呢？如不免除，歐盟就是對(duì)已運(yùn)行碳市場(chǎng)、征收碳稅的國(guó)家重復(fù)收稅。

事實(shí)上，碳價(jià)一定程度上反映了本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。世界各國(guó)具有不同的國(guó)情、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，不同行業(yè)在不同國(guó)家和地區(qū)具有各不相同的減排成本。正如發(fā)展中國(guó)家生產(chǎn)同類產(chǎn)品成本低一樣，發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)際氣候變化協(xié)議規(guī)定的義務(wù)碳成本低也是意料之中的事，因此發(fā)展中國(guó)家碳價(jià)低并不奇怪。從貼現(xiàn)率的角度講，即使氣候變化未來各個(gè)階段造成的損害相同，由于發(fā)展中國(guó)家的利率一般高于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家氣候變化未來對(duì)社會(huì)造成損害的折現(xiàn)值也將比發(fā)達(dá)國(guó)家低。因此，發(fā)展中國(guó)家的碳的社會(huì)成本比發(fā)達(dá)國(guó)家低，那么發(fā)展中國(guó)家的碳價(jià)比發(fā)達(dá)國(guó)家低是合理的。從這個(gè)角度看，歐盟CBAM有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國(guó)家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價(jià)之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價(jià)政策，中國(guó)與國(guó)際社會(huì)應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)等議題加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，盡快制定出能被各國(guó)廣泛接受的應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。

（本文系國(guó)家自然科學(xué)基金委重大項(xiàng)目“綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵管理科學(xué)問題與政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71690243）

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責(zé) 編/張 貝