統(tǒng)籌推進(jìn)“一盤(pán)棋” 軟硬結(jié)合促更新

姚凱

8月25日，市十五屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議全票表決通過(guò)創(chuàng)制性地方立法——《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），諸多“制度創(chuàng)新”點(diǎn)亮“城市更新”，讓人民的獲得感、幸福感、安全感多了保障，本市城市更新工作也迎來(lái)了前所未有的發(fā)展契機(jī)。

積極適應(yīng)新時(shí)代新要求

本市城市更新已經(jīng)成為城市建設(shè)發(fā)展的重要平臺(tái)，工作十分繁重，特別是在“留改拆” “整體更新” “精細(xì)化微改造”背景下，要兼顧居住條件改善、歷史風(fēng)貌保護(hù)、城市功能提高、發(fā)展用地保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，像“繡花”一樣實(shí)施城市更新，這是擺在相關(guān)部門(mén)面前的巨大挑戰(zhàn)。

加快改革創(chuàng)新，踐行好“人民城市”重要理念?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?，人民城市為人民”是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)上海城市建設(shè)和發(fā)展的重要指示。市委李強(qiáng)書(shū)記也要求上海持續(xù)破解“老小舊遠(yuǎn)”等民生難題，以實(shí)際行動(dòng)踐行“人民城市”重要理念。近年來(lái)，本市已通過(guò)大力推動(dòng)舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造、“一江一河”貫通開(kāi)放等方式改善市民居住條件，提高城市居住品質(zhì)，但還存在大量老舊住房，市民群眾改善居住條件的需求仍然強(qiáng)烈，有待通過(guò)新一輪城市更新不斷加以改善。

注重區(qū)域更新，強(qiáng)化整體推進(jìn)。按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，加快建設(shè)宜居、綠色、智慧、韌性、人文城市，是本市城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的根本遵循。目前，本市部分城區(qū)除了存在大量老舊房屋，還面臨市政基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)設(shè)施供應(yīng)不足等問(wèn)題。為此，條例突出了“區(qū)域更新，整體推進(jìn)”的理念，但各類(lèi)房屋、設(shè)施的更新優(yōu)化涉及許多政府管理部門(mén)和權(quán)屬單位，協(xié)調(diào)難度較大，如果不能有效進(jìn)行統(tǒng)籌，將會(huì)影響城市更新的推進(jìn)。此外，近年來(lái)，本市在城市更新實(shí)踐中已有不少成功案例，但仍然面臨“單體化” “碎片化”的問(wèn)題，因此需要通過(guò)建立健全城市更新統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，加快推動(dòng)形成城市更新整體推進(jìn)態(tài)勢(shì)。

加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，形成全市一盤(pán)棋。城市更新不同于開(kāi)發(fā)建設(shè)，需要進(jìn)一步探索高質(zhì)量城市更新模式，構(gòu)建更加規(guī)范、可操作的工作流程和實(shí)施程序，制定土地、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、審批、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政資金保障、引進(jìn)社會(huì)資本、公眾參與等一系列政策，總結(jié)推廣好經(jīng)驗(yàn)、好做法。全市城市更新要統(tǒng)一思想，統(tǒng)盤(pán)考慮，也非常需要有一個(gè)統(tǒng)籌的部門(mén)加強(qiáng)指導(dǎo)。比如，外灘第二立面更新具有典型的示范意義，是存量為主、非居建筑為主、歷史建筑為主城市更新的世界級(jí)經(jīng)典案例，需要進(jìn)一步指導(dǎo)完善區(qū)域空間功能、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)布局研究。

綜合協(xié)調(diào)共推提質(zhì)改造

近年來(lái)，為加快推動(dòng)本市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理，建設(shè)領(lǐng)域在建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制方面已有一定的實(shí)踐探索。如，為加快推進(jìn)市重大工程項(xiàng)目建設(shè)，市政府成立市重大工程建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)市重大辦，負(fù)責(zé)市重大工程建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)，取得了積極成效。如果說(shuō)城市建設(shè)是城市硬件發(fā)展增量的話(huà)，城市更新則是對(duì)存量進(jìn)行提質(zhì)改造。在存量改造的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制方面，本市在舊區(qū)改造、“一江一河”貫通開(kāi)放、“城中村”改造等工作中也進(jìn)行了探索實(shí)踐。

在推進(jìn)舊區(qū)改造工作中，市舊改辦具體負(fù)責(zé)全市舊區(qū)改造工作的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)、政策制定、舊區(qū)改造房屋征收范圍認(rèn)定、風(fēng)貌評(píng)估和項(xiàng)目認(rèn)定、改造方案審核等工作。通過(guò)抽調(diào)市住建委、市規(guī)資局、市財(cái)政局、市房管局等部門(mén)的精兵強(qiáng)將集中辦公，市舊改辦充分發(fā)揮協(xié)同、決策、指揮的作用，與各相關(guān)區(qū)共同努力，加速推進(jìn)本市的舊區(qū)改造，成績(jī)斐然。以2020年為例，全市舊改工作全面克服疫情影響，共完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造75.3萬(wàn)平方米、居民約3.6萬(wàn)戶(hù)，達(dá)到原定年度目標(biāo)的137%、129%。

在推進(jìn)黃浦江蘇州河貫通開(kāi)放工作中，市一江一河辦積極協(xié)調(diào)，各相關(guān)部門(mén)和沿江各開(kāi)發(fā)主體十分注重歷史文化遺存的保護(hù)、更新和利用。比如徐匯濱江地區(qū)進(jìn)行針對(duì)性摸查調(diào)研，定點(diǎn)定對(duì)象地進(jìn)行地毯式摸底，避免有價(jià)值的歷史遺存被遺漏而遭致埋沒(méi)。黃浦江兩岸實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)以來(lái)，在歷史遺存保護(hù)利用上采取了有序推進(jìn)的方式，把握時(shí)段、儲(chǔ)藏資源，對(duì)于未列入改造計(jì)劃地段內(nèi)的歷史建筑一般采用“先轉(zhuǎn)后建”的方式先予保留，保障功能置換和歷史建筑儲(chǔ)備同時(shí)進(jìn)行。比如民生碼頭，正是在“先予留存”的階段中通過(guò)充分的歷史信息調(diào)查，才在原規(guī)劃確定保留的2棟倉(cāng)庫(kù)之外又發(fā)現(xiàn)了更多富含歷史文化價(jià)值的建筑。

在“城中村”改造工作中，相關(guān)委辦局組成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)本市“城中村”改造工作，按照“城中村”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各區(qū)申報(bào)的“城中村”改造項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)定，報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)。項(xiàng)目啟動(dòng)后，積極配合區(qū)“城中村”改造管理部門(mén)組織實(shí)施推進(jìn)。相關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制得到完善后，本市“城中村”改造工作取得積極進(jìn)展，49個(gè)歷年已批項(xiàng)目中目前已有26個(gè)實(shí)施土地出讓?zhuān)瑓^(qū)域功能大幅提升，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合治理、城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面明顯改善。

夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施守護(hù)歷史底蘊(yùn)

為承擔(dān)好舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造、“一江一河”貫通提升等城市更新職責(zé)，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)將依法履行職責(zé)，研究擬訂相關(guān)政策，編制相關(guān)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)區(qū)和街鎮(zhèn)開(kāi)展相關(guān)工作。

加快推進(jìn)舊區(qū)改造等項(xiàng)目。“十三五”期間，本市已完成二級(jí)舊里以下房屋改造約281萬(wàn)平方米，市民群眾住房條件持續(xù)得到改善。接下來(lái)，本市將統(tǒng)籌歷史風(fēng)貌保護(hù)和舊區(qū)改造，有序推進(jìn)舊區(qū)改造工作。2021—2022年，將完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造約110.7萬(wàn)平方米左右、受益居民約5.6萬(wàn)戶(hù)。2022年底前全面完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造的目標(biāo)。此外，“十四五”時(shí)期，本市還將實(shí)施約5000萬(wàn)平方米舊住房更新改造，并加快實(shí)施“城中村”改造。

完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。條例明確，在城市更新中要優(yōu)先對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行提升和改造，推進(jìn)綜合管廊、綜合桿箱等新型集約化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);推動(dòng)綠色建筑發(fā)展，打造綠色生態(tài)城區(qū);推進(jìn)海綿城市建設(shè)，提高城市排水、防澇、防洪和防災(zāi)減災(zāi)能力。同時(shí)，條例在國(guó)內(nèi)首次將城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)寫(xiě)入法規(guī)，要求市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)，建立全市統(tǒng)一的市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)及資金保障機(jī)制，推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期智慧化運(yùn)營(yíng)和管理。近期，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)等七個(gè)部門(mén)已制定印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)本市城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，著力提升上海城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)水平。

強(qiáng)化風(fēng)貌保護(hù)助推城市軟實(shí)力建設(shè)。根據(jù)市委、市政府關(guān)于全面提升上海城市軟實(shí)力的要求，本市將在統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新工作中，強(qiáng)化歷史風(fēng)貌保護(hù)、守護(hù)歷史底蘊(yùn)、傳承城市文脈，助推上海城市軟實(shí)力建設(shè)。在舊區(qū)改造工作中，牢牢把握歷史文化是城市的靈魂，實(shí)行最嚴(yán)格的歷史風(fēng)貌保護(hù);牢牢把握“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”的基本原則，努力平衡保護(hù)保留投入;牢牢把握更好滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往的根本要求，全力打好舊改民心工程攻堅(jiān)戰(zhàn)。在推進(jìn)“一江一河”貫通提升的同時(shí)，“十四五”期間還將推進(jìn)約33萬(wàn)平方米工業(yè)遺存和歷史建筑的保護(hù)更新利用，著力增強(qiáng)城市文化地標(biāo)的辨識(shí)度，打造城市更新活化新地標(biāo)。

（作者系上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)主任）