退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度研究

劉 愷，劉禮明，朱良云，高玉玉

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、引言

退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)是保障退役軍人安置的核心環(huán)節(jié)之一。退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建，是新形勢下退役軍人法律制度改革的重要內(nèi)容。以“退役軍人”“社會(huì)保險(xiǎn)”作為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)(CNKI)共檢索到24篇學(xué)術(shù)論文。其中，法學(xué)論文只有1篇。退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)論文不但數(shù)量少，而且欠缺從法學(xué)角度的深入探討。相比之下，國外的研究成果頗為豐碩。以“Veteran”“Social Security”為關(guān)鍵詞在Google Scholar中共檢索出328篇論文(Research Articles)和75部專著。所涉學(xué)科包括勞動(dòng)法、行政法、人口學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等。

國內(nèi)外研究成果大致可分為三類：一是退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)體制研究。岳宗福和李賽賽認(rèn)為，我國現(xiàn)行由中央政府財(cái)政全額支付的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)資金補(bǔ)助政策，既要順應(yīng)退役軍人事務(wù)治理機(jī)制的重大變革，也要與國家“降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”的重要部署相銜接。他們提出的完善退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑是：調(diào)整退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助辦法，優(yōu)化退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，理順退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助與退役金的關(guān)系，改進(jìn)退役軍人職業(yè)年金補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)移機(jī)制[1]。趙軍和王昊天探討了退役軍人保險(xiǎn)接續(xù)工作存在的問題，主要有：服務(wù)保障能力仍需提升，證明要件缺失補(bǔ)辦困難，保險(xiǎn)接續(xù)銜接機(jī)制缺失等[2]。二是退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)立法研究。Albertson K.分析了美國《退役軍人緊急職業(yè)訓(xùn)練法》《蒙哥馬利法案》在保障軍人順利轉(zhuǎn)業(yè)到地方工作中的作用，并對(duì)美國退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能提升及美國退役軍人政策和制度的角色定位提出了建議[3]。Fulton V.L.等人分析了美國殘疾退役軍人補(bǔ)償立法(disabled veteran compensation law)的不足，特別提出了平抑殘疾退役軍人與社會(huì)平均收入差距的效用問題[4]。三是關(guān)于外圍機(jī)構(gòu)和組織在退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)中的角色研究。Page William F.等人指出，為了保障退役軍人的合法權(quán)益，美國聯(lián)邦政府和州政府廣泛資助建立了一些從事退役軍人社會(huì)保障的外圍組織。例如，美國退役軍人聯(lián)合會(huì)(National Association of American Veterans)、美國海灣戰(zhàn)爭退役軍人聯(lián)合會(huì)(American Gulf War Veterans Association)等。這些組織通過構(gòu)建與商業(yè)保險(xiǎn)公司集體協(xié)商的渠道，為退役軍人會(huì)員爭取了較為優(yōu)惠的醫(yī)療保險(xiǎn)、退休金計(jì)劃等福利[5]。Coleman P.G.等人指出，俄羅斯政府建立了一些專門推動(dòng)退役軍人社會(huì)保障的協(xié)會(huì)、基金會(huì)、中心等社會(huì)團(tuán)體。這些團(tuán)體在國家財(cái)政困難的情況下，在軍人社會(huì)保障力所不及之處，為軍人及其家庭成員提供包括經(jīng)濟(jì)資助和社區(qū)支援在內(nèi)的多方面援助[6]。

二、退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度梳理

自1998年我國確立軍人傷亡保險(xiǎn)制度以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國軍人保險(xiǎn)法律制度日益健全。1998年頒布的《軍人保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》為我國軍人保險(xiǎn)制度確立了初步實(shí)施方案和政策框架[7]。在總結(jié)軍隊(duì)保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2012年我國頒布《軍人保險(xiǎn)法》。這是我國第一部就軍人生活待遇所立的專門法律，是軍人保險(xiǎn)法律體系中層次最高、效力最強(qiáng)的基本法律。該法首次以國家立法形式明確和規(guī)范了軍人保險(xiǎn)行為，確保軍人保險(xiǎn)權(quán)益有效落實(shí)，對(duì)于促進(jìn)國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。2015年，國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)的《關(guān)于推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)軍隊(duì)建設(shè)的指導(dǎo)意見》從國家層面對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)軍隊(duì)建設(shè)作出規(guī)定，確立了商業(yè)保險(xiǎn)作為補(bǔ)充性保險(xiǎn)的法律地位。在該《意見》指導(dǎo)下，我國逐步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的廣覆蓋、多層次的軍人風(fēng)險(xiǎn)保障體系。2021年實(shí)施的《退役軍人保障法》重點(diǎn)關(guān)注退役軍人群體的安置和保障工作，再次明確了退役軍人依法參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)并享受相應(yīng)待遇的權(quán)利，有力保障了退役軍人的基本生活[8]。

現(xiàn)在，我國軍人保險(xiǎn)項(xiàng)目已從1998年的1項(xiàng)(即軍人傷亡保險(xiǎn))拓展至12項(xiàng)，保險(xiǎn)對(duì)象已從單一的現(xiàn)役軍人擴(kuò)展至軍隊(duì)文職人員、軍隊(duì)職工和軍人家屬，保障范圍已從軍人傷亡補(bǔ)償拓展至軍人傷亡風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)責(zé)任及軍人家庭等各方面[8]。

我國已經(jīng)形成了以《憲法》為根據(jù)(1)《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。，以《國防法》(2)《中華人民共和國國防法》第60條規(guī)定，國家和社會(huì)優(yōu)待現(xiàn)役軍人。國家保障現(xiàn)役軍人享有與其履行職責(zé)相適應(yīng)的生活福利待遇，對(duì)在條件艱苦的邊防、海防等地區(qū)或者崗位工作的現(xiàn)役軍人在生活福利等方面給予優(yōu)待。國家實(shí)行軍人保險(xiǎn)制度?！侗鄯ā贰盾娙吮ｋU(xiǎn)法》《退役軍人保障法》為主干的退役軍人保險(xiǎn)法律制度體系。其中，《軍人保險(xiǎn)法》構(gòu)建了我國軍人保險(xiǎn)制度的基本框架。此外，由人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、總參謀部、總政治部、總后勤部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于退役軍人失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》等部門規(guī)章，以及《中國人民解放軍軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》等軍事規(guī)章，都對(duì)退役軍人保險(xiǎn)制度作出了較為細(xì)致的規(guī)定[8]。各地則根據(jù)自身實(shí)際情況對(duì)退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)制度作出了更為細(xì)化的安排，切實(shí)保障了退役軍人保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施，維護(hù)了退役軍人的合法權(quán)益(見表1)。

從上述法律、法規(guī)、規(guī)范性文件中可以發(fā)現(xiàn)，我國軍人保險(xiǎn)項(xiàng)目豐富多樣，包括軍人傷亡保險(xiǎn)、軍人人身意外傷害保險(xiǎn)、退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)、退役軍人失業(yè)保險(xiǎn)、隨軍未就業(yè)的軍人配偶保險(xiǎn)等十余種。其中退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)主要有：退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)、退役軍人失業(yè)保險(xiǎn)等。這些險(xiǎn)種為退役軍人的生活提供了基本保障，解除了退役軍人的后顧之憂，提升了軍人安心服役的信心，有利于促進(jìn)我國國防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)。

(一)退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)

上述法律法規(guī)規(guī)定，退役軍人按照國家規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，國家給予相應(yīng)的退役養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由中國人民解放軍總后勤部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門共同制定。退役軍人享受軍齡視同繳費(fèi)年限，且與實(shí)際繳費(fèi)年限合并計(jì)算的待遇。退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)由軍隊(duì)后勤機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門會(huì)同地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)辦理[9]。退役軍人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保年限滿15年、達(dá)到法定退休年齡后即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。這為退役軍人的晚年生活提供了最基本的經(jīng)濟(jì)保障。退役軍人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、繳費(fèi)年限養(yǎng)老金和優(yōu)待養(yǎng)老金四部分組成。其中，優(yōu)待養(yǎng)老金有別于其他參保人員的養(yǎng)老金，是國家為了保障退役軍人的晚年生活而專門發(fā)放的，具有國家支持性和政策保障性[10](見圖1)。

圖1 退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)

(二)退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)

我國實(shí)行退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由公共財(cái)政對(duì)軍人退役后的醫(yī)療費(fèi)用給予補(bǔ)助。退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)的對(duì)象包括軍官、文職干部、士官、義務(wù)兵、供給制學(xué)員。其中，軍官、文職干部和士官需繳納退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，國家財(cái)政給予其繳納保險(xiǎn)費(fèi)同等數(shù)額的補(bǔ)助。義務(wù)兵和供給制學(xué)員不需要繳納退役軍人醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，國家按照規(guī)定直接給予其相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助[11-12]，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由中國人民解放軍總后勤部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門確定。軍人退役就業(yè)后參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)由軍隊(duì)后勤機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門和地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)辦理。軍人退役后參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本克服了軍人退役后與地方醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接障礙問題[7]。

(三)退役軍人失業(yè)保險(xiǎn)

退役軍人參加失業(yè)保險(xiǎn)的，其服役年限視同失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。退役軍人參加工作后，由其本人或所在單位持《軍人服役年限視同失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限證明》和軍人退出現(xiàn)役證，到當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)手續(xù)。但選擇自主擇業(yè)的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的服役年限不再視同失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限，而從其在當(dāng)?shù)貙?shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)之日起計(jì)算參保繳費(fèi)年限。退役軍人參保繳費(fèi)滿1年后失業(yè)，并符合法定情形的，可以從失業(yè)保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，以保障其在失業(yè)后的基本生活[13]。

(四)退役軍人傷亡保險(xiǎn)

軍人傷亡保險(xiǎn)類似地方的工傷保險(xiǎn)，保障對(duì)象是現(xiàn)役軍人，包括現(xiàn)役軍官、文職干部、士兵和具有軍籍的學(xué)員。已經(jīng)退出現(xiàn)役的軍人不屬于軍人傷亡保險(xiǎn)的保障對(duì)象。但根據(jù)《軍人保險(xiǎn)法》第11條的規(guī)定，已經(jīng)評(píng)定殘疾等級(jí)的因戰(zhàn)、因公致殘軍人退役后參加工作舊傷復(fù)發(fā)的，應(yīng)當(dāng)享受相應(yīng)的工傷待遇。這一規(guī)定是軍人傷亡保險(xiǎn)的合理延伸，充分考慮到了因戰(zhàn)、因公致殘軍人退役后的生活保障問題。

三、退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度存在的問題

(一)法規(guī)制度存在交叉，內(nèi)在邏輯不清晰

1.有關(guān)概念混淆不清。例如，在退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度中，軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是三個(gè)非常重要的概念，但這三個(gè)概念往往被混用[14]。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是指軍人在服役中或退役后為使軍人老有所養(yǎng)而給付一定金額的保險(xiǎn)[15]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)是指軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)或退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)，彼此之間沒有任何實(shí)質(zhì)性區(qū)別，完全可以混同使用[16]。此外，軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)與普通公民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的界限不清，軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是從屬于普通公民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還是兩者存在交叉重疊，均不明確。

2.法律體系結(jié)構(gòu)不合理。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《軍人保險(xiǎn)法》之間，究竟是從屬關(guān)系，還是平行關(guān)系，尚不清楚。從學(xué)理上看，軍人保險(xiǎn)制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度的組成部分，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)包含軍人社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)容，后者應(yīng)當(dāng)在前者的大框架下作出細(xì)化的制度安排，并與前者形成有效銜接。然而，《軍人保險(xiǎn)法》不僅包含了退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還包含了現(xiàn)役軍人傷亡保險(xiǎn)制度，內(nèi)容較為寬泛，體系結(jié)構(gòu)不合理。筆者認(rèn)為，退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役醫(yī)療保險(xiǎn)與軍人保險(xiǎn)基金制度并立，而非與現(xiàn)役軍人的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度并立。因此，宜將退役軍人和現(xiàn)役軍人分開立法，將軍人傷亡保險(xiǎn)、軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)分開立法，理順關(guān)系。又如，《國防法》《兵役法》《軍人保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律，雖為退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了基礎(chǔ)性法律規(guī)范和制度框架，但其原則性較強(qiáng)而可操作性不強(qiáng)[14]。而一些可操作性較強(qiáng)的規(guī)范又散見于部門規(guī)章和規(guī)范性文件之中，效力等級(jí)較低。

3.政策與法律存在沖突?！盾娙吮ｋU(xiǎn)法》第15條規(guī)定，軍人入伍前已經(jīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，由地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)后勤(聯(lián)勤)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。但是，《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》第10條卻規(guī)定，軍人入伍前已經(jīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和相應(yīng)資金不轉(zhuǎn)移到軍隊(duì)，由原參保地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開具參保繳費(fèi)憑證交給本人，并保存其全部參保繳費(fèi)記錄。可見，二者之間存在沖突，需要進(jìn)一步做好政策與法律的銜接工作。

(二)未實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋，保障水平有待提高

2008年以前，軍人保險(xiǎn)項(xiàng)目全部為社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，未涉及商業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。2009年，國家將商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制引入軍人保險(xiǎn)領(lǐng)域。這是我國軍人保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的一大步，為我國軍人保險(xiǎn)提供了更加有力的補(bǔ)充性保障[17]。但是，退役軍人保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，只明確軍人退役后到企業(yè)工作的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，而未明確軍人回農(nóng)村或到其他單位工作的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。又如，在傷亡保險(xiǎn)方面，僅限于因戰(zhàn)、因公死亡或致殘的軍官、文職干部、士官和義務(wù)兵，以及因病致殘的初級(jí)士官和義務(wù)兵，不包括因病死亡的軍官、文職干部、士官和義務(wù)兵，以及因病致殘的中級(jí)以上士官[18]。

軍人保險(xiǎn)的本質(zhì)是當(dāng)軍人遇到疾病、傷亡、退役等風(fēng)險(xiǎn)以及高強(qiáng)度勞動(dòng)等帶來的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致軍人及其家屬生活陷入困難或未達(dá)到應(yīng)有水平時(shí)，國家給予的幫助和優(yōu)撫。軍人社會(huì)保險(xiǎn)多以經(jīng)濟(jì)賠付(補(bǔ)償)的形式作出。因此，經(jīng)濟(jì)賠付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)軍人的職業(yè)特點(diǎn)和勞動(dòng)強(qiáng)度。從上述分析可知，目前的退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)還未能充分體現(xiàn)出軍人的職業(yè)特點(diǎn)，未能和軍人犧牲奉獻(xiàn)、勞動(dòng)強(qiáng)度大的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，未能達(dá)到退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的保障水平。

(三)缺乏科學(xué)的管理體制和軍地銜接機(jī)制

科學(xué)的軍人保險(xiǎn)管理體制對(duì)軍人保險(xiǎn)制度作用的有效發(fā)揮，至關(guān)重要。但是，我國目前只在總部和軍區(qū)、軍兵種設(shè)立了軍人保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)，軍級(jí)以下的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)工作全部由財(cái)務(wù)人員兼任。在軍人保險(xiǎn)各級(jí)財(cái)務(wù)部門人手少、業(yè)務(wù)量大的情況下，軍人保險(xiǎn)專業(yè)性強(qiáng)與兼職人員業(yè)務(wù)不熟悉的矛盾日益突出[17]?？梢姡覈形赐耆⑿姓芾砼c基金管理分離、基金管理與審計(jì)監(jiān)督管理分離的軍人保險(xiǎn)管理體制。

在軍地保險(xiǎn)銜接機(jī)制方面，也仍有諸多問題。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，軍隊(duì)中管理軍人保險(xiǎn)事務(wù)的機(jī)構(gòu)一般設(shè)置在軍總部、軍區(qū)，級(jí)別較高；而地方處理軍人保險(xiǎn)事務(wù)的機(jī)構(gòu)大多設(shè)在基層民政部門，由此帶來軍地銜接不暢問題。其次，在制度安排方面，國家對(duì)于退役軍人保險(xiǎn)的軍地銜接，目前并未作出明確和規(guī)范的制度安排，僅有國家政策和退役安置工作會(huì)議精神作為參考，缺乏正式的法律依據(jù)。而且此類參考依據(jù)缺乏體系性和穩(wěn)定性，在實(shí)踐中容易產(chǎn)生矛盾和混亂。比如，現(xiàn)行政策只對(duì)年限兼容問題作出了合理規(guī)定。依據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、人事部、總政治部、總后勤部《養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題處理意見的通知》(〔2002〕后聯(lián)字第3號(hào))，轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作的軍官、文職干部，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其軍齡視同繳費(fèi)年限,退休時(shí)按企業(yè)的辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。但是，關(guān)于“軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金由退役安置地地方財(cái)政解決”以及“對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)到企業(yè)工作的軍官和文職干部實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶一次性補(bǔ)貼”的規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了諸多爭議。一是，現(xiàn)行政策把本來應(yīng)該由中央財(cái)政承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)交由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方上本就有限的社會(huì)統(tǒng)籌基金變得更加有限和分散；二是，現(xiàn)行政策并沒有明確在士官和義務(wù)兵服役期間社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的積累問題，這可能導(dǎo)致退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)水平低于社會(huì)同類人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。

四、完善退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的建議

(一)完善法律制度體系，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)種類多樣化

美國、日本等國家退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度比較完善。美國構(gòu)建了包括《軍事法典》(UniformCodeofMilitaryJustice)、《國防授權(quán)法案》(NationalDefenseAuthorizationAct)、《服務(wù)成員與退役軍人啟動(dòng)法案》(ServicemembersandVeteransInitiativeAct)、《軍事退役改革法案》(MilitaryRetirementReformAct)等在內(nèi)的退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度體系。險(xiǎn)種有退役軍人住房貸款擔(dān)保、交互保險(xiǎn)[19-20]、社會(huì)保險(xiǎn)傷殘險(xiǎn)(Social Security Disability Insurance)[21]等。日本構(gòu)建了包括《軍人法》《全國養(yǎng)老金法》《傷殘退役軍人日常生活保障法》等在內(nèi)的退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度體系，以及退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)軍地對(duì)接制度、退役軍人和軍屬社會(huì)保險(xiǎn)保障制度、女性退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)平權(quán)保障制度等[22-23]。我國可以借鑒美、日等國的經(jīng)驗(yàn)，完善我國的退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)法律制度。其中，“五險(xiǎn)一金”制度應(yīng)成為我國退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)立法的應(yīng)有內(nèi)容。除了豐富保險(xiǎn)種類外，還應(yīng)當(dāng)注意厘清相關(guān)概念，優(yōu)化法律體系結(jié)構(gòu)，消除沖突因素，提升法律規(guī)范的整體科學(xué)性、內(nèi)在邏輯性和技術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性。

(二)將退役軍人保險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入社會(huì)化運(yùn)作，引入競爭機(jī)制

退役軍人保險(xiǎn)的運(yùn)行成本高，財(cái)政投入大，如果缺乏競爭機(jī)制，則會(huì)進(jìn)一步加大保險(xiǎn)成本。引入市場競爭機(jī)制，通過商業(yè)保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)成本控制，提高服務(wù)水平。具體而言，可以借鑒德國的“折中社會(huì)化”(Indirektische Sozialisation)保險(xiǎn)模式，即“以公共保險(xiǎn)為主體、以商業(yè)保險(xiǎn)為重要補(bǔ)充”的保險(xiǎn)模式。德國《軍人法》《軍官生涯法》《軍人保障法》《退役軍人法》等法律要求對(duì)職業(yè)軍人、合同軍人、義務(wù)兵實(shí)行差異化的保險(xiǎn)待遇。軍人在服役期間實(shí)行公費(fèi)社保，退休后的社保則按80%比例補(bǔ)貼，其余部分由個(gè)人通過參加商業(yè)保險(xiǎn)解決。商業(yè)保險(xiǎn)的選擇則由法律提供篩選標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)州指定商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)產(chǎn)品清單。[24]應(yīng)當(dāng)注意的是，德國職業(yè)軍人實(shí)行終身制，退役即退休(3)德國對(duì)服役13年以上的軍官實(shí)行職業(yè)軍人制度，他們可以在軍隊(duì)直接服役到法定退休年齡再退役。除傷殘外，職業(yè)軍官一般不到法定退休年齡不強(qiáng)制退役。德國《軍人法》規(guī)定，個(gè)人主動(dòng)申請(qǐng)?zhí)崆巴艘鄣能姽?，軍齡必須滿13年方可提出退役申請(qǐng)；部分技術(shù)兵種的軍官最低服役年限為16年。，與我國的軍人退役制度存在較大差別。因此，我國在借鑒德國的做法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，國家立法只作原則規(guī)定，具體制度安排不宜過細(xì)，可交由地方立法進(jìn)一步細(xì)化；第二，國家立法應(yīng)設(shè)定退役軍人享有社會(huì)保險(xiǎn)的種類和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全國退役軍人的社保福利進(jìn)行底線控制；第三，國家立法應(yīng)當(dāng)重構(gòu)管控體制，以保證法律制度的有效實(shí)施。

(三)完善退役軍人保險(xiǎn)業(yè)務(wù)軍地銜接的體制機(jī)制

通過明確劃分軍隊(duì)和地方相關(guān)職能部門的職責(zé)，構(gòu)建“軍地一體化”的退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)機(jī)制，簡化退役軍人軍齡與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的轉(zhuǎn)換規(guī)則，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限問題，因?yàn)樗鼈冴P(guān)系到退役軍人在達(dá)到退休年齡后所應(yīng)享受的退休金和醫(yī)保待遇。

1.規(guī)范軍隊(duì)和地方職能部門的職責(zé)劃分。軍隊(duì)和地方相關(guān)職能部門設(shè)置合理，職能劃分清晰，是退役軍人社保機(jī)制高效運(yùn)行的必要條件。職責(zé)劃分清晰能保證責(zé)任落實(shí)，避免利益爭搶和互相推諉現(xiàn)象發(fā)生，真正做到高效便民、服務(wù)軍隊(duì)建設(shè)。反映在退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)方面，就是要求軍隊(duì)相關(guān)職能部門積極和地方有關(guān)部門協(xié)調(diào)﹐針對(duì)“視同繳費(fèi)年限”政策落實(shí)不到位的實(shí)際問題,規(guī)范操作程序,加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保相關(guān)政策得到有效落實(shí)。一方面，要求軍隊(duì)軍人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與地方處理軍人保險(xiǎn)事務(wù)的機(jī)構(gòu)能夠平行對(duì)接，暢通軍地退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)移接渠道。另一方面，清晰劃定地方處理軍人保險(xiǎn)事務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，在合理分工的前提下，盡可能實(shí)現(xiàn)部門整合，做到“一攬子”處理，減少當(dāng)事人的業(yè)務(wù)辦理成本。

2.確保軍人保險(xiǎn)個(gè)人賬戶軍地順暢移交。如前所述，我國軍人退役醫(yī)療保險(xiǎn)制度采用的是單一的個(gè)人賬戶積累方式，這種方式存在一定的弊端。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有軍人個(gè)人賬戶的設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化,在軍人退役時(shí)能將賬戶金額分別合理計(jì)入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，以實(shí)現(xiàn)軍地社會(huì)保險(xiǎn)的有效銜接，確保軍人保險(xiǎn)個(gè)人賬戶軍地順暢移交。