總體城市設(shè)計導(dǎo)則的編制
——國際經(jīng)驗及其本土啟示

錢辰麗，吳曉（通訊作者），馬俊威，周曉穗/QIAN Chenli,WU Xiao (Corresponding Author),MA Junwei,ZHOU Xiaosui

0 引言

長期以來，中微觀尺度的傳統(tǒng)型城市設(shè)計一直是城市空間塑造、控制與引導(dǎo)的重要手段，但是由于面對的僅僅是城市中相對孤立的地塊，因而往往存在系統(tǒng)性不足、控制不完整等問題。隨著我國城市化的迅猛推進，城市形態(tài)演變呈現(xiàn)出速度快、尺度大等特征，傳統(tǒng)的中微觀城市設(shè)計因捉襟見肘而逐漸失去有效控制。在此背景下，總體城市設(shè)計開始走上前臺，并試圖從宏觀層面引導(dǎo)和控制大尺度的城市形態(tài)。

然而國內(nèi)總體城市設(shè)計目前尚處于起步階段，用以控制城市空間環(huán)境建設(shè)行為的總體城市設(shè)計導(dǎo)則應(yīng)當(dāng)如何編制仍處于混沌未明、爭議多多的起步階段。一方面，部分學(xué)者認為總體城市設(shè)計導(dǎo)則的工作實質(zhì)上是提供一個基于公眾利益的形態(tài)設(shè)計準(zhǔn)則[1]，其編制內(nèi)容需確定城市總體格調(diào)和分區(qū)[2]；另一方面，也有部分觀點認為總體城市設(shè)計導(dǎo)則內(nèi)容應(yīng)是針對分類要素的通則式引導(dǎo)[3]，需覆蓋城市形態(tài)、特色空間結(jié)構(gòu)、城市天際線和城市色彩系統(tǒng)等要素[4]。總體來看，國內(nèi)目前能提供明確做法和清晰思路的研究較為有限，且多為內(nèi)容版面的編制思路，相較而言，國外研究的角度則更為多樣化。例如，美國總體城市設(shè)計導(dǎo)則側(cè)重于對開發(fā)戰(zhàn)略、整體形態(tài)特征的控制，并包括兩方面特征：一方面，導(dǎo)則編制的基礎(chǔ)在于對城鎮(zhèn)或地區(qū)特征進行透徹分析，如波特蘭中心城市設(shè)計導(dǎo)則的編制即充分應(yīng)用了凱文·林奇在《城市意象》（The Image of the City）中提出的城鎮(zhèn)特征研究方法[5]；另一方面，導(dǎo)則多經(jīng)歷了從嚴(yán)格到靈活的“控制度”轉(zhuǎn)變過程以保障必要的彈性，即先從宏觀層面進行導(dǎo)控，再對影響城市的關(guān)鍵要素進行限制[6]。再如，英國根據(jù)英國環(huán)境部發(fā)布的《經(jīng)由設(shè)計——規(guī)劃系統(tǒng)中的城市設(shè)計》，在導(dǎo)控內(nèi)容方面涉及兩部分工作：對周邊環(huán)境、生態(tài)保護進行詳細評估的編制基礎(chǔ)工作，以及建筑界面、建筑高度、慢行系統(tǒng)設(shè)計等核心工作[7]。

在這一背景下，研究國際成熟典范的總體城市設(shè)計導(dǎo)則可以為國內(nèi)的編制提供思路?？傮w城市設(shè)計導(dǎo)則的編制與實施起源于西方發(fā)達國家，因其在城市形態(tài)導(dǎo)控和建設(shè)管理方面的有效性而被廣泛學(xué)習(xí)，目前國際上已有不少城市展開了總體城市設(shè)計導(dǎo)則的實踐與應(yīng)用。本文選取了國內(nèi)外具有代表性的導(dǎo)則編制實踐案例進行研究，試圖總結(jié)總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制在內(nèi)容構(gòu)成、表達方式、審批實施及規(guī)劃銜接方面的相關(guān)經(jīng)驗，以期為導(dǎo)則編制人員和相關(guān)研究者提供總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制路徑。

1 國際總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制背景

不同國家和地區(qū)由于政策制度的先天差異、所面臨城市問題的不同，往往在總體城市設(shè)計導(dǎo)則的編制上千差萬別，而經(jīng)驗的總結(jié)正是通過認識差異、交叉比較，探索導(dǎo)則編制所共同關(guān)注的核心議題和特定做法，因此國際案例的引介是希望在實施效果良好、具備一定代表性的基礎(chǔ)上，遵循地域差異化、城市特征差異化的原則：總體城市設(shè)計導(dǎo)則的編制與實施以美國各城市最為成熟，其中舊金山作為首個制定全城市設(shè)計導(dǎo)則的城市，因其特殊的歷史地位而最具代表性；歐洲各城市的總體導(dǎo)則與美國有一定的淵源與共性，選取其中發(fā)展較為成熟的英國倫敦總體城市設(shè)計導(dǎo)則作為研究范本之一；亞洲國家則選取了歷史文化古都日本大阪和國際大都市中國香港，二者城市特點迥異、但實施效果顯著。

盡管總體城市設(shè)計發(fā)展至今并未有一個固定而明確的釋義，不同國家地區(qū)對于總體城市設(shè)計導(dǎo)則的概念界定也不盡相同，但是可以確定兩點是：在研究尺度上，二者均以宏觀視角的城市整體作為研究對象，同時又從中微觀層面切入，對城市構(gòu)成系統(tǒng)、構(gòu)成要素、構(gòu)成分區(qū)進行研究；在編制工作上，都以塑造良好的城市空間形態(tài)為目標(biāo)，通過對城市設(shè)計要素分類分點進行設(shè)計指引，來控制城市空間環(huán)境建設(shè)行為，并采用多元的表達方式增強其可讀性與使用性。

本文選取的4 個城市設(shè)計導(dǎo)則在命名上也存在一定差異：（1）美國舊金山的城市設(shè)計導(dǎo)則（Urban Design Guidelines）[9]；（2）英國倫敦的城市公共區(qū)域：人、場所、項目（City Public Realm People Places Projects）[10]；（3）日本大阪的都市景觀設(shè)計導(dǎo)則[11]；（4）中國香港的城市設(shè)計指引（Urban Design Guidelines）[12]（圖1）。為了避免概念上的混淆，下文中將統(tǒng)一稱為總體城市設(shè)計導(dǎo)則。

1 4大城市設(shè)計導(dǎo)則文本封面（繪制：錢辰麗）

1.1 美國舊金山

舊金山總體城市設(shè)計導(dǎo)則起源于1972 年編制的《舊金山總體規(guī)劃》[13]，以總體規(guī)劃中城市設(shè)計要素確立的價值觀和導(dǎo)控策略為指引，并在此基礎(chǔ)上進行細化。

其應(yīng)用范圍包括舊金山城市公共區(qū)域以及居住區(qū)內(nèi)非住宅用途的區(qū)域，除此以外還有住區(qū)設(shè)計導(dǎo)則與之相配合，以對舊金山整體環(huán)境品質(zhì)實現(xiàn)連續(xù)性導(dǎo)控。

導(dǎo)則的編制以涉及不同主題與內(nèi)容的8 份初步報告為基礎(chǔ)[5]，報告涵蓋了既有規(guī)劃和政策、城市設(shè)計目標(biāo)和政策、社會調(diào)查、執(zhí)行方案等內(nèi)容，用于鼓勵公眾作出回應(yīng)以共同參與。

1.2 英國倫敦

倫敦總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制的初衷是作為倫敦城市規(guī)劃的補充文件，更好地推動城市設(shè)計與城市管理的結(jié)合。

導(dǎo)則應(yīng)用范圍與舊金山類似，主要涵蓋倫敦中心城區(qū)的城市公共區(qū)域，并與住區(qū)設(shè)計導(dǎo)則相配合以共同控制與引導(dǎo)倫敦整體環(huán)境品質(zhì)。同時，倫敦建筑環(huán)境部還編制了一本更偏微觀的城市設(shè)計導(dǎo)則作為本導(dǎo)則的補充。

導(dǎo)則以《部門計劃》和一系列規(guī)劃政策（《國家規(guī)劃政策框架》《倫敦計劃》《倫敦中心城區(qū)地方規(guī)劃》等）為基礎(chǔ)進行編制，其目的是使導(dǎo)則更趨科學(xué)合理，并與相關(guān)規(guī)劃政策相銜接。

1.3 日本大阪

大阪總體城市設(shè)計導(dǎo)則側(cè)重于城市景觀的控制引導(dǎo)，但其對“景觀”的定義較國內(nèi)而言更為多元，同時包含了城市中的自然要素及人工要素，涉及的城市系統(tǒng)也更為廣泛，涵蓋了物質(zhì)空間系統(tǒng)、自然生態(tài)系統(tǒng)、歷史人文系統(tǒng)等。

導(dǎo)則應(yīng)用范圍覆蓋全市域，其關(guān)注點在于如何讓大阪市形成良好的城市景觀以保持城市的獨特性和可識別性。

導(dǎo)則以日本《景觀法》和《大阪市都市景觀條例》為原則和基礎(chǔ)，并與《大阪都市魅力創(chuàng)造戰(zhàn)略2020》《大阪市城·人·創(chuàng)綜合戰(zhàn)略》《新大阪市綠色基本規(guī)劃》等城市規(guī)劃政策共同作用于整個城市的建設(shè)與發(fā)展。

1.4 中國香港

香港城市規(guī)劃工作的重點在于，如何在城市建設(shè)過程中提高城市空間環(huán)境品質(zhì)[14]，香港總體城市設(shè)計導(dǎo)則的出臺正是起源于此。

導(dǎo)則應(yīng)用范圍覆蓋全市域，同時包含規(guī)劃署于2003 年編制的 《城市設(shè)計研究》和2005 年編制的《空氣流通評估方法可行性研究》兩項成果，并于2015 年被統(tǒng)一整理匯編進《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的第十一章“城市設(shè)計指引”。

導(dǎo)則的編制以《城市設(shè)計研究》為基礎(chǔ)，該研究范圍廣泛，除了在城市空間組織、環(huán)境優(yōu)化、景觀構(gòu)建等方面進行了研究，還針對交通、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等問題展開了大量專業(yè)性探討，其中涉及的核心技術(shù)問題均委托專業(yè)科研機構(gòu)，從而使城市設(shè)計導(dǎo)則的制定更加科學(xué)合理。

2 國際總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制的核心工作

美國舊金山、英國倫敦、日本大阪、中國香港的總體城市設(shè)計導(dǎo)則在編制初衷、應(yīng)用范圍等方面具有一定的差異性，但都是在完成相對扎實的基礎(chǔ)工作的前提下進行編制，成果較為完善且清晰明確、科學(xué)合理，在編制內(nèi)容構(gòu)成、表達方式、審批實施及規(guī)劃銜接等方面都具有較高借鑒價值。

2.1 內(nèi)容構(gòu)成

從總體城市設(shè)計導(dǎo)則的內(nèi)容構(gòu)成上來看，可以按照編制框架、編制思路、導(dǎo)控策略進行梳理（表1）。

表1 國內(nèi)外總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制內(nèi)容構(gòu)成匯總（繪制：錢辰麗）

2.1.1 編制框架

從編制框架上看，總體城市設(shè)計導(dǎo)則通常包含3 大部分：

（1）引言。導(dǎo)則編制背景和詞匯表是引言部分最基本的內(nèi)容，同時根據(jù)對城市整體的研究，總結(jié)城市發(fā)展的問題與目標(biāo)，以期通過導(dǎo)則來應(yīng)對挑戰(zhàn)、實現(xiàn)發(fā)展。除此以外，根據(jù)導(dǎo)則編制思路的不同，可在引言部分引介相關(guān)內(nèi)容以服務(wù)于導(dǎo)則主體部分的組織，如舊金山導(dǎo)則按照環(huán)境價值觀進行組織編制，因此在引言部分著重強調(diào)了核心價值觀的定義及衍生內(nèi)容；而香港則按照城市尺度加以組織，因此在引言部分將城市設(shè)計元素以尺度為依據(jù)進行了分類。與此同時，引言部分不但可以通過明確編制基礎(chǔ)（即編制的前期工作與相關(guān)規(guī)劃政策），來提升導(dǎo)則的合理性，還可以納入應(yīng)用范圍與審批實施。

（2）主體內(nèi)容。作為導(dǎo)則的主體部分，提供設(shè)計導(dǎo)控策略。部分導(dǎo)則還會將引言部分的相關(guān)信息（編制基礎(chǔ)、目標(biāo)等）作為附屬內(nèi)容納入其中，目的在于具體化每條策略的相關(guān)附屬信息，以進一步說明策略的合理性或是用以加強策略的落實。例如倫敦導(dǎo)則的主體內(nèi)容部分，每條通則都附帶相關(guān)簡介，簡介提及了本條通則的目標(biāo)、與《地方規(guī)劃》中戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)系、在《部門計劃》中的優(yōu)先級、為本條通則提供標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)的相關(guān)規(guī)劃政策等；同樣，大阪導(dǎo)則的主體內(nèi)容部分，每條通則都對應(yīng)了相關(guān)政策基礎(chǔ)和審批實施流程。

（3）附錄。附錄是對導(dǎo)則的補充說明，并非導(dǎo)則的必要部分。

2.1.2 編制思路

總體城市設(shè)計導(dǎo)則的編制思路決定了主體內(nèi)容的組織方式，基于各國際導(dǎo)則整理出4 種編制思路：

其一，按照城市設(shè)計要素分類進行組織編制。例如倫敦導(dǎo)則針對城市公共區(qū)域的城市設(shè)計要素提供相對應(yīng)的導(dǎo)控策略，既包含了街道設(shè)計、景觀設(shè)計這一物質(zhì)空間層面的設(shè)計策略，還包含了安全與健康、文化與活動這一社會文化層面，以及空氣質(zhì)量、噪音等生態(tài)環(huán)境層面的設(shè)計策略。

其二，按照城市尺度進行組織編制。例如香港導(dǎo)則在城市設(shè)計部分按城市尺度對基本設(shè)計要素進行分類，并從宏觀、中觀、微觀3 個層面加以導(dǎo)控；在空氣流通部分則從地區(qū)（中觀）和地盤（微觀）2 個層面進行設(shè)計引導(dǎo)。

其三，按照導(dǎo)控策略的普適性與針對性進行組織編制。例如日本導(dǎo)則同時制定了具有普適性的通則與具有針對性的分區(qū)導(dǎo)則，后者根據(jù)城市分區(qū)的不同特征，對相關(guān)城市設(shè)計要素分節(jié)、分點加以導(dǎo)控，以增強導(dǎo)則的合理性與適用性。

其四，按照價值觀進行組織編制。例如，舊金山導(dǎo)則首先依據(jù)總體規(guī)劃明確了編制目標(biāo)：保存城市風(fēng)貌可想象性；保護自然環(huán)境、建筑環(huán)境和街道環(huán)境；適當(dāng)新建開發(fā)項目；改善鄰里小區(qū)環(huán)境。以目標(biāo)為依托，導(dǎo)則建立了3 條環(huán)境準(zhǔn)則：提供良好的鄰里環(huán)境、可持續(xù)性設(shè)計、滿足人的基本需求，接著圍繞這3 條準(zhǔn)則建立了7 條價值觀，并以這7條價值觀為線索進行導(dǎo)則編制，導(dǎo)則中每一條具體的導(dǎo)控策略都能體現(xiàn)相應(yīng)價值觀。

2.1.3 編制核心

導(dǎo)控策略是總體城市設(shè)計導(dǎo)則編制的核心內(nèi)容，不同導(dǎo)則的導(dǎo)控策略在涵蓋內(nèi)容、涉及尺度方面有所差異。

（1）涵蓋內(nèi)容。導(dǎo)控策略通常涵蓋總體布局、開放空間、街道景觀、建筑設(shè)計、細部設(shè)計、特殊場所設(shè)計等方面。同時，除了對空間要素進行設(shè)計引導(dǎo)以外，部分導(dǎo)則還根據(jù)城市特殊性在生態(tài)環(huán)境、社會文化等方面提供指引，如倫敦導(dǎo)則包含了可持續(xù)發(fā)展、街頭文化與互動、安全與健康方面的設(shè)計導(dǎo)控策略，香港則著重強調(diào)了空氣流通。

（2）涉及尺度。導(dǎo)控策略按照城市尺度的不同分為宏觀、中觀、微觀三重。其中，在宏觀尺度上，重點把控城市整體空間結(jié)構(gòu)；在中觀尺度上，針對特定分區(qū)或地段進行引導(dǎo)控制；在微觀尺度上，以建筑設(shè)計、細部設(shè)計為主。并非所有導(dǎo)則都包含這3 個層面：日本和香港的總體城市設(shè)計導(dǎo)則普適性和針對性指引兼具，涵蓋了3 重尺度；而舊金山和倫敦則以適用于全域的普適性導(dǎo)控策略為主，未解決地域性特色化問題，缺乏中觀尺度的導(dǎo)控。

以涵蓋內(nèi)容和涉及尺度最為全面的香港導(dǎo)則為例，其包含城市設(shè)計和空氣流通兩個部分的設(shè)計建議：

（1）城市設(shè)計部分：對各城市尺度的一般性設(shè)計要素進行通則式導(dǎo)控，并針對8 個特定城市設(shè)計課題中的重點城市設(shè)計要素進行單獨指引。其在宏觀層面?zhèn)戎赜诙际行蜗蟮囊龑?dǎo)，在中觀層面?zhèn)戎赜诮ㄖ锖涂臻g的引導(dǎo)，在微觀層面則側(cè)重于使用者和環(huán)境關(guān)系的引導(dǎo)。

（2）空氣流通部分：在地區(qū)層面（中觀）側(cè)重于建筑組合在總體布局、通風(fēng)廊、街道布局、海旁用地等方面的指引，地盤層面（微觀）側(cè)重于建筑單體在裙房、建筑排列、建筑通風(fēng)等方面的指引。香港著重研究空氣流通是基于城市人口密度大、容積率高而作出的選擇。雖然空氣流通是包含其他學(xué)科知識的專業(yè)性研究，但是在導(dǎo)則中呈現(xiàn)出的引導(dǎo)內(nèi)容卻是易于理解與使用的。

2.2 表達方式

從總體城市設(shè)計導(dǎo)則的表達方式上來看，可以按照組成版塊、呈現(xiàn)形式進行梳理（表2）。

表2 國內(nèi)外總體城市設(shè)計導(dǎo)則表達方式匯總（繪制：錢辰麗）

2.2.1 組成版塊

總體城市設(shè)計導(dǎo)則為加強表達的清晰和細化程度，通常分版塊提供設(shè)計策略。完整的版塊由簡介、總圖、通則、分則、細則，以及案例6 個部分組成。其中，簡介可以包含通則合理性、通則目標(biāo)、導(dǎo)控優(yōu)先級、相關(guān)準(zhǔn)則與基礎(chǔ)、特殊審批實施流程等內(nèi)容，總圖明確城市的總體布局，通則指通適性導(dǎo)則，分則指分區(qū)導(dǎo)則或針對特定場所地段的導(dǎo)則，細則則是以通則或分則為統(tǒng)領(lǐng)并進一步具體化、細節(jié)化的設(shè)計建議。

版塊的組成往往與導(dǎo)則編制內(nèi)容相關(guān)。以中微觀視角為主的導(dǎo)則通常不包含總圖這一版塊，例如倫敦導(dǎo)則采納“簡介+通則+細則”的形式；以普適性導(dǎo)控為主的導(dǎo)則通常不包含分則這一版塊，例如舊金山導(dǎo)則采納“簡介+通則+細則+案例”的形式。

2.2.2 呈現(xiàn)形式

總體城市設(shè)計導(dǎo)則多采用圖文表相結(jié)合的多元化呈現(xiàn)形式。其中，圖片的呈現(xiàn)類型最為豐富，包括拍攝照片、分析圖、透視圖等；文字通過字體大小與顏色的變化來明確內(nèi)容層級與重要性；而表格則通常是分則和細則在分點羅列時較常采用的呈現(xiàn)形式。

以表達均衡清晰的舊金山導(dǎo)則為例，每一條通則對應(yīng)下的細則通過表格分點羅列，在案例展示上則多采用圖文結(jié)合的形式，包括各種形式的分析圖（平面圖、立面圖、意向圖等）及拍攝照片，以幫助使用者更直觀地理解與應(yīng)用導(dǎo)則（圖2）。

2 舊金山城市設(shè)計導(dǎo)則組成版塊及呈現(xiàn)形式示意（繪制：錢辰麗）

2.3 審批實施及規(guī)劃銜接

不同國家地域因為制度的不同，在總體城市設(shè)計導(dǎo)則的審批階段、實施階段、規(guī)劃銜接上存在較大的差異，但仍然具備一定的參考價值和借鑒意義（表3）。

表3 國內(nèi)外總體城市設(shè)計導(dǎo)則審批實施及規(guī)劃銜接匯總（“——”指代導(dǎo)則未涉及該部分內(nèi)容，繪制：錢辰麗）

2.3.1 審批階段

總體城市設(shè)計導(dǎo)則大致有兩類審批流程：（1）始終由專業(yè)團隊進行評估與審核。例如，舊金山成立了一支城市設(shè)計咨詢團隊（UDAT）來審核新建筑進度，它由規(guī)劃部門內(nèi)部來自各專業(yè)方向的員工規(guī)劃師組成。設(shè)計審核通常分兩個階段進行：初步項目評估階段和授權(quán)提交階段。在初步項目評估階段，識別與回應(yīng)可能影響審批流程的基本設(shè)計問題；在授權(quán)提交階段，側(cè)重于審查與城市總體規(guī)劃高相關(guān)性的設(shè)計，審查范圍包括建筑特征（體量、規(guī)模、材料）、開放空間、新建筑與現(xiàn)有建筑的關(guān)系等；（2）公眾和政府共同進行評估與審核。例如，倫敦強調(diào)公眾參與是城市設(shè)計導(dǎo)則編制、審批與實施的重要環(huán)節(jié)，其參與對象涉及廣泛的利益相關(guān)團體。通過咨詢公眾意見確定設(shè)計優(yōu)先級，并以此為依據(jù)進一步調(diào)整導(dǎo)則，最后交由倫敦城市部門委員會審批。

2.3.2 實施階段

總體城市設(shè)計導(dǎo)則主要是通過現(xiàn)有的法定機制和行政機制進行實施。例如大阪城市設(shè)計項目的實施途徑主要是借助法定規(guī)劃政策文件（《都市景觀條例》《景觀法》《建筑基準(zhǔn)法》）實施；而香港則同時借助了以上兩種實施途徑：其一，賦予城市設(shè)計法定規(guī)劃地位。含4 種實現(xiàn)方式：（1）根據(jù)《城市規(guī)劃條例》在分區(qū)計劃大綱圖的《注釋》中規(guī)定建筑物的高度、占地面積和容積率等，與我國大陸的控制性詳細規(guī)劃相似；（2）在分區(qū)計劃大綱圖上的《綜合發(fā)展區(qū)》范圍內(nèi)建設(shè)城市設(shè)計項目時，必須提交總綱發(fā)展藍圖，以控制建筑物的布局和設(shè)計，與我國大陸在城市重點發(fā)展地區(qū)建設(shè)需提交修建性詳細規(guī)劃相似；（3）通過《建筑物條例》管制個別建筑物的設(shè)計；（4）根據(jù)《古物及古跡條例》控制歷史文物。其中（3）和（4）是將設(shè)計導(dǎo)則與其他政策法規(guī)相結(jié)合。其二，強調(diào)地方行政部門在城市設(shè)計實施過程中的推動作用。包含兩種實現(xiàn)方式：（1）在地契條款中直接納入有關(guān)城市設(shè)計的考慮因素并提出相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)，此土地運作基礎(chǔ)與我國大陸地區(qū)存在制度差異；（2）地區(qū)或地方層面的新型大型發(fā)展或重建項目進行城市設(shè)計研究，并制定更為詳細的指引。

2.3.3 規(guī)劃銜接

總體城市設(shè)計導(dǎo)則中大多明確了為導(dǎo)則編制提供準(zhǔn)則與基礎(chǔ)的現(xiàn)有規(guī)劃政策，而較少提及與下一層級規(guī)劃設(shè)計的銜接。以較為全面的倫敦導(dǎo)則為例，一方面，導(dǎo)則以多個規(guī)劃政策為原則進行編制，包括多重尺度的城市規(guī)劃和多個層面的政策文件（城市道路交通、生態(tài)環(huán)境、社會文化等），大量的準(zhǔn)備工作與周全的考量有效避免了城市規(guī)劃政策之間互相矛盾；另一方面，導(dǎo)則與其他規(guī)劃政策如何銜接以及相互關(guān)系，既有總結(jié)性的梳理，又明確了每一條導(dǎo)控策略所關(guān)聯(lián)的具體規(guī)劃政策內(nèi)容。

3 國際導(dǎo)則編制經(jīng)驗對我國的啟示

通過對比與總結(jié)美國舊金山、英國倫敦、日本大阪、中國香港等國際總體城市設(shè)計導(dǎo)則的編制經(jīng)驗，同時反思我國目前在總體導(dǎo)則編制上的不足，試圖在編制內(nèi)容構(gòu)成、表達方式、審批實施及規(guī)劃銜接3 個方面提供參考。

3.1 內(nèi)容構(gòu)成

通過以上研究總結(jié)發(fā)現(xiàn)總體城市設(shè)計導(dǎo)則在內(nèi)容構(gòu)成方面，通常需要明確編制框架、厘清編制思路、編制核心內(nèi)容（表4）。

表4 總體城市設(shè)計導(dǎo)則內(nèi)容版塊編制總結(jié)（繪制：錢辰麗）

首先，明確編制框架。完整的總體城市設(shè)計導(dǎo)則通常分為4 個部分：（1）引言。引言部分提供導(dǎo)則的基本信息，包括導(dǎo)則編制背景、價值觀、編制基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)與目標(biāo)、城市設(shè)計元素、應(yīng)用范圍、詞匯表等。需要強調(diào)的是，在編制時無需完全包含或局限于以上內(nèi)容，具體應(yīng)取決于導(dǎo)則的編制思路及編制核心，其作用是為導(dǎo)則核心部分服務(wù)、為導(dǎo)控策略編制提供支撐。我國的導(dǎo)則編制往往不夠重視引言部分，僅用有限的篇幅簡單介紹編制背景，而忽略提供支撐性的編制基礎(chǔ)、指引策略制定的核心價值觀、便于使用者理解的詞匯表等信息；（2）主體內(nèi)容。城市設(shè)計導(dǎo)控策略是這一部分最基本的內(nèi)容，除此以外還可以提供諸如設(shè)計策略合理性、分目標(biāo)、導(dǎo)控優(yōu)先級等相關(guān)附屬內(nèi)容，以解釋與強調(diào)不易理解或相對重要的導(dǎo)控策略；（3）審批實施及規(guī)劃銜接。包含審批階段、實施階段、與其他規(guī)劃政策的銜接。這一內(nèi)容在各國際導(dǎo)則中或歸于引言部分、或納入主體內(nèi)容，并未單獨列出。但是考慮到審批實施及規(guī)劃銜接是保障總體城市設(shè)計導(dǎo)則實操性必不可少的環(huán)節(jié)，同樣也是我國在導(dǎo)則編制與應(yīng)用上的薄弱環(huán)節(jié)，因此建議單獨列為一大構(gòu)成部分；（4）附錄。包含圖片來源、公眾參與、專家咨詢會議等，其佐證了導(dǎo)則編制有跡可循，體現(xiàn)導(dǎo)則的嚴(yán)謹性與合理性。對于這一構(gòu)成部分應(yīng)當(dāng)注意到，其關(guān)鍵點不在于編制時是否納入，而在于導(dǎo)則編制環(huán)節(jié)是否完整、編制基礎(chǔ)是否扎實。國內(nèi)導(dǎo)則編制往往不含附錄，其原因在于：導(dǎo)則編制環(huán)節(jié)相對單一快效，跳過了公眾參與和專家研討等流程，前期工作準(zhǔn)備不充分而缺乏技術(shù)性支撐和必要的工作基礎(chǔ)。

其次，理清編制思路。在總體城市設(shè)計導(dǎo)則的組織方式上，不同編制思路有不同的特點，適用的城市類型也各不相同：（1）按照城市設(shè)計要素進行組織。這一思路之下的導(dǎo)控內(nèi)容往往面面俱到而缺乏針對性，能夠為我國城市內(nèi)部風(fēng)貌特色差異不大的小型城市提供全面且細致的指引；（2）按照普適性與針對性進行組織。其內(nèi)容既包含適用于全域的指引、亦提供面向不同城市區(qū)域的分區(qū)（地段）設(shè)計建議。這一思路之下的導(dǎo)則能夠因地制宜地進行差異化導(dǎo)控，適用于我國城市內(nèi)部風(fēng)貌特色差異顯著的城市；（3）按照城市尺度進行組織。這一思路需要避免對城市設(shè)計要素進行羅列式的導(dǎo)控，而應(yīng)把握導(dǎo)則編制在每一尺度的側(cè)重點。其較適用于我國城市設(shè)計重點明晰的大多數(shù)城市；（4）按照價值觀進行組織。這種邏輯下每一條設(shè)計指引均有對應(yīng)城市目標(biāo)，有效避免導(dǎo)則在編制過程中因內(nèi)容龐雜而事無巨細，適用于我國城市設(shè)計目標(biāo)具體明確的城市。但是，這一思路的導(dǎo)則編制往往需要先建立緊扣城市特色與發(fā)展的價值觀，對解讀上位規(guī)劃與夯實基礎(chǔ)工作提出了較高要求，采用這一思路時需要注意避免價值觀籠統(tǒng)空泛。

最后，編制核心內(nèi)容。作為總體城市設(shè)計導(dǎo)則核心內(nèi)容的導(dǎo)控策略，其涵蓋的城市物質(zhì)空間和非物質(zhì)空間系統(tǒng)要素，通常根據(jù)城市風(fēng)貌特色、城市重大課題等進行篩選；同時，導(dǎo)控策略應(yīng)覆蓋多重尺度：宏觀層面引領(lǐng)空間布局結(jié)構(gòu)、中觀層面?zhèn)鲗?dǎo)至各分區(qū)（地段）、微觀層面控制落實；除此以外，編制時應(yīng)盡量避免描述性文字，而需轉(zhuǎn)化為可落到空間上的設(shè)計策略。但我國在導(dǎo)則編制中，往往缺少對城市物質(zhì)空間系統(tǒng)要素的遴選過程、導(dǎo)致城市設(shè)計缺乏引導(dǎo)重心，同樣也較少重視對城市其他系統(tǒng)的研究、導(dǎo)致單一的物質(zhì)空間引導(dǎo)難以實效，且常常忽視中觀層面的導(dǎo)控，導(dǎo)致導(dǎo)則缺乏傳承性與針對性。

3.2 表達方式

通過以上研究總結(jié)發(fā)現(xiàn)總體城市設(shè)計導(dǎo)則為了達到版面清晰直觀、便于理解與使用的目的，在表達方式上具有兩個特點（圖3）：

3 總體城市設(shè)計導(dǎo)則表達方式編制總結(jié)（繪制：錢辰麗）

其一，導(dǎo)則會分版塊提供差異化的設(shè)計策略。版塊組成因編制思路不同往往也會有所差異。其中，簡介與案例屬于附屬版塊（可根據(jù)需要取舍），通則與細則是導(dǎo)則的基本構(gòu)成版塊，總圖版塊取決于導(dǎo)則是否涵蓋宏觀把控，而分則版塊則取決于導(dǎo)則是否包含中觀分區(qū)（地段）導(dǎo)控策略。

其二，不同版塊通常會采用不同類型的呈現(xiàn)形式?？倛D明確城市整體布局，通常會采用圖文結(jié)合的呈現(xiàn)形式；通則明確適用于城市全域的概括性設(shè)計指引，通常通過表格羅列；分則明確適用于城市不同分區(qū)（地段）的設(shè)計指引，需要結(jié)合圖片解釋分則的適用范圍，并采用表格分點表述；細則內(nèi)容更為詳盡繁雜，因此亦通過表格呈現(xiàn)更為清晰，同時建議以圖文的形式結(jié)合案例表達。

3.3 審批實施及規(guī)劃銜接

我國總體城市設(shè)計導(dǎo)則在編制過程中，往往較少關(guān)注與之相關(guān)的審批實施流程及規(guī)劃銜接方式，因而常常出現(xiàn)導(dǎo)則實操性不足、與其他規(guī)劃政策相互矛盾的問題。借鑒和參照前述國際案例，發(fā)現(xiàn)其在審批階段、實施途徑、規(guī)劃銜接方面均有可借鑒之處（表5）。

表5 總體城市設(shè)計導(dǎo)則審批實施編制總結(jié)（繪制：錢辰麗）

在審批階段，導(dǎo)則由我國相關(guān)行政部門進行正式審批之前，建議成立城市設(shè)計專業(yè)團隊進行項目初步評估，盡早識別并回應(yīng)基本設(shè)計問題；接著，組織公眾參與評估項目設(shè)計的優(yōu)先級，以回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的基本需求；最后，交由地方行政部門進行最終階段的審批。

在實施途徑上，建議同時借助兩種途徑：（1）法定機制。通過賦予城市設(shè)計法定規(guī)劃地位，即通過控制性詳細規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃實施，或是通過其他規(guī)劃條例管制個別地段、街區(qū)、建筑物的設(shè)計；（2）行政機制。建議在新建或重建城市重大項目時，由地方行政部門組織新一輪的研究，并制定總體導(dǎo)則之下更為詳盡的指引建議。

在規(guī)劃銜接方面，除了整體梳理導(dǎo)則與其他規(guī)劃政策的相互關(guān)系及如何銜接以外，建議每一條導(dǎo)控策略再單獨明確具體相關(guān)內(nèi)容。□