油氣長(zhǎng)輸管道線路部分占用土地補(bǔ)償現(xiàn)狀研究

李艷麗，張少洋(中海油安全技術(shù)服務(wù)有限公司，天津 300456)

1 研究背景

石油天然氣管道是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，是油氣上下游銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，國(guó)內(nèi)油氣管道處于高峰建設(shè)期，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局的中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃，到2025年，全國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)模達(dá)到24萬(wàn)公里；原油、成品油、天然氣管道的年均增速達(dá)到3.2%、6.7%和9.8%[1]。為了保障能源安全，有效防范和遏制油氣管道事故發(fā)生，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)于2014年10月至2017年9月在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展油氣輸送管道隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)。在油氣管道隱患排查和治理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)油氣管道占?jí)?、安全距離不足、不滿足安全距離要求交叉穿越等安全隱患達(dá)到近3萬(wàn)處[2]。

產(chǎn)生管道占?jí)汉桶踩嚯x不足隱患的主要原因之一，是違反了《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱為《石油天然氣管道保護(hù)法》)第三十條第三款“管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)禁止挖塘、修渠、修曬場(chǎng)、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物”的規(guī)定。治理和預(yù)防這類隱患發(fā)生，關(guān)鍵是避免在管道線路中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)修建建筑物和構(gòu)筑物，這涉及到管道線中心線兩側(cè)各五米范圍的土地利用受到限制時(shí)應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

2 法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

我國(guó)《石油天然氣管道保護(hù)法》將管道建設(shè)用地納入了《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律體系之中；根據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定，我國(guó)的用地方式可以分為永久性用地和臨時(shí)性用地。因此，管道建設(shè)中使用的土地分為這兩種情況。

油氣管道項(xiàng)目作為線性工程，管道線路部分也是用地量最多的一類。法律中，對(duì)于這種類型的用地取得方式?jīng)]有特殊的規(guī)定，在實(shí)踐中，常被當(dāng)成是臨時(shí)用地處理[3-4]。在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，沒(méi)有明確規(guī)定臨時(shí)用地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；管道線路部分用地的補(bǔ)償，一般是通過(guò)雙方談判約定的方式確定，這就導(dǎo)致了由于缺乏法律依據(jù)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，土地權(quán)利人得到的補(bǔ)償價(jià)格差距較大。

由于《石油天然氣管道保護(hù)法》中對(duì)管道線路和周圍一定范圍的土地利用做出了多種限制，因此，給予土地權(quán)利人合理的補(bǔ)償，明確雙方權(quán)責(zé)，是杜絕隱患發(fā)生的關(guān)鍵因素。

在《石油天然氣管道保護(hù)法》實(shí)施后，部分省、自治區(qū)、直轄市也陸續(xù)頒布了管道保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)，并對(duì)管道線路部分使用土地做出規(guī)定。例如：

(1) 《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》于2014年10月1日實(shí)施，第十五條規(guī)定了管道埋設(shè)施工需要臨時(shí)占用土地的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬與有關(guān)國(guó)土資源或者林業(yè)主管部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)用地合同，并依法辦理臨時(shí)用地手續(xù)；臨時(shí)用地補(bǔ)償應(yīng)包含“改變種植、養(yǎng)殖方式造成損失”的補(bǔ)償；第十六條規(guī)定了簽訂臨時(shí)用地合同前，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)將合同內(nèi)容向土地使用權(quán)人、物的所有權(quán)人等權(quán)利人公示，并書(shū)面告知權(quán)利人有遵守管道保護(hù)相關(guān)的義務(wù)。

(2) 《貴州省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)辦法》，于2017年5月1日起實(shí)施。第十三條規(guī)定了管道埋設(shè)施工需要臨時(shí)使用土地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理臨時(shí)用地手續(xù)。第十五條規(guī)定了管道建設(shè)涉及的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，國(guó)家、省有明確規(guī)定的，從其規(guī)定；未明確規(guī)定的，或者只是規(guī)定區(qū)間范圍的，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府的組織下，按照同一區(qū)域同一標(biāo)準(zhǔn)、同一類型同一標(biāo)準(zhǔn)的原則執(zhí)行。

(3) 《河南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法〉辦法》于2017年8月1日起施行。第十條規(guī)定了管道建設(shè)涉及臨時(shí)用地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)臨時(shí)用地手續(xù)，根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)用地合同，支付補(bǔ)償費(fèi)，并在合同中列明相關(guān)權(quán)益人，告知相關(guān)權(quán)益人有關(guān)補(bǔ)償事宜。管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途，并綜合考慮土地使用功能受影響的程度等因素對(duì)相關(guān)權(quán)益人給予補(bǔ)償。

通過(guò)以上分析可知：

(1)目前石油天然氣管道通行用地大多當(dāng)成臨時(shí)用地處理；由于在法律法規(guī)中，對(duì)于臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確的規(guī)定，缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(2)部分地方法規(guī)中，明確了石油天然氣管道臨時(shí)用地補(bǔ)償應(yīng)包含“臨時(shí)用地期滿后，土地使用功能受影響”的補(bǔ)償。因此，在管道建設(shè)完畢投入運(yùn)行后，管道線路和周圍一定范圍的土地利用受到限制，土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補(bǔ)償；另一方面，由于土地利用受到限制而得到補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)履行土地利用受限制的相關(guān)責(zé)任，即遵守《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十條等相關(guān)規(guī)定。

3 各地區(qū)管道通行用地補(bǔ)償情況調(diào)研

石油天然氣管道工程通常作為重點(diǎn)工程建設(shè)，為了保證工程進(jìn)度，并且兼顧對(duì)供地人補(bǔ)償?shù)墓健⒐?，在近些年，我?guó)部分地區(qū)是通過(guò)區(qū)、縣政府文件的形式，確定本行政區(qū)域內(nèi)管道線路部分使用土地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

在本文中，調(diào)研了近年關(guān)于油氣管道通行用地土地補(bǔ)償?shù)恼募?，剔除部分描述不夠清晰的文件，篩選了共計(jì)17份作為本文的分析樣本，如表1所示。

通過(guò)對(duì)表1中各文件進(jìn)行解讀，深入分析了各文件關(guān)于油氣管道通行用地補(bǔ)償?shù)木唧w要求，得到如下分析結(jié)果。

表1 本文分析的相關(guān)政府文件清單

(1)從文件的區(qū)域分布分析可知：浙江省、福建省發(fā)布的文件數(shù)量最多，與這些區(qū)域近幾年新建管道工程數(shù)量多有關(guān)；此外，《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》于2014年10月1日實(shí)施，對(duì)浙江省所轄的各市、縣逐步規(guī)范管道線路部分土地使用補(bǔ)償起到了推動(dòng)作用。

(2)從管道通行用地的形式分析可知：在上述的17份文件中，有15份文件均規(guī)定了按照臨時(shí)用地的形式取得了油氣管道通行用地；有2份文件規(guī)定了采用長(zhǎng)期租賃與臨時(shí)用地相結(jié)合的方式，均出自海南省，這2份文件規(guī)定，對(duì)于管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)(0.5 m和1 m)，采用長(zhǎng)期租賃的方式，租賃時(shí)間為50年，除了長(zhǎng)期租賃的區(qū)域以外的管道線路用地均為臨時(shí)用地。

(3)通過(guò)分析各地文件中關(guān)于管道保護(hù)的相關(guān)要求可知，上述的17 份文件中，其中7份明確了管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)保護(hù)要求，分別為浙江省5 份，貴州和廣東省各1份，具體內(nèi)容如表2所示。

表2 各地區(qū)補(bǔ)償方案中關(guān)于管道保護(hù)的要求

(4)通過(guò)分析各地文件中關(guān)于油氣管道通行用地補(bǔ)償金額可知，上述17份文件分布涉及到八個(gè)省，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地產(chǎn)值、居民生活水平等存在差異，各文件中規(guī)定的具體的用地補(bǔ)償價(jià)格差別較大。上述各文件在確定油氣管道通行用地的補(bǔ)償方案時(shí)，主要形式可分為如下3類：

①按照統(tǒng)一年產(chǎn)值(或指定的臨時(shí)用地價(jià)格)逐年補(bǔ)償，根據(jù)用地時(shí)間補(bǔ)償1～2年，這類補(bǔ)償價(jià)格普遍比較低，在0.1～0.4 萬(wàn)元/年/畝；

②按長(zhǎng)期租賃和臨時(shí)用地結(jié)合的方式(主要在海南省)：敷設(shè)油氣管道部分(管道中心線兩側(cè)0.5～1.0 m范圍)，采用長(zhǎng)期租賃用地的形式，補(bǔ)償價(jià)格基本與當(dāng)?shù)卣鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)基本一致；其他部分采用臨時(shí)用地，根據(jù)使用期限，按照統(tǒng)一年產(chǎn)值(或指定的臨時(shí)用地價(jià)格)逐年補(bǔ)償，價(jià)格為0.15～0.42 萬(wàn)元/年/畝；

③參考當(dāng)?shù)氐恼鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)，根據(jù)土地受影響程度，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這類補(bǔ)償價(jià)格普遍較高，但最高都不超過(guò)當(dāng)?shù)卣鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)；且基本都明確了管道中心線兩側(cè)5 米范圍管道保護(hù)的相關(guān)要求。比如，浙江省龍泉市《龍泉市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《天然氣管道建設(shè)工程龍泉段土地房屋征收(借用)補(bǔ)償安置實(shí)施辦法》的通知》(龍政辦發(fā)〔2017〕100號(hào))規(guī)定：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)石油天然氣保護(hù)法》的規(guī)定，管道建成后管道中心線兩側(cè)各5 m范圍內(nèi)不能種植深根植物及修建永久性建(構(gòu))筑物。對(duì)土地的利用價(jià)值造成一定影響，一次性給予管道中心線兩側(cè)6 m內(nèi)作業(yè)帶用地補(bǔ)償費(fèi)。二類區(qū)片耕地、園地(原屬耕地)補(bǔ)助2萬(wàn)元/畝，開(kāi)發(fā)園地補(bǔ)助1.5萬(wàn)元/畝，林地、未利用地補(bǔ)助1萬(wàn)元/畝。三類區(qū)片耕地、園地(原屬耕地)補(bǔ)助1.5萬(wàn)元/畝，開(kāi)發(fā)園地補(bǔ)助1萬(wàn)元/畝，林地、未利用地補(bǔ)助0.8 萬(wàn)元/畝。”

4 結(jié)語(yǔ)

石油天然氣管道安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，近年來(lái)管道占?jí)汉桶踩嚯x不足隱患頻發(fā)。為了避免這類隱患發(fā)生，防止在管道線路中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)修建建筑物和構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地利用受到限制的土地權(quán)利人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。本文分析了國(guó)內(nèi)法律法規(guī)相關(guān)的規(guī)定，調(diào)研了17份近年來(lái)國(guó)內(nèi)的市、縣、區(qū)政府關(guān)于石油天然氣管道通行用地補(bǔ)償?shù)奈募?，并?duì)其相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解讀和分析。通過(guò)分析，主要結(jié)論如下：

(1)國(guó)內(nèi)的一些地方法規(guī)中，明確了石油天然氣管道臨時(shí)用地補(bǔ)償應(yīng)包含“臨時(shí)用地期滿后，土地使用功能受影響”的補(bǔ)償。這項(xiàng)規(guī)定，一方面保障了在油氣管投入運(yùn)行后，管道線路和周圍一定范圍的土地利用受到限制，土地權(quán)利人可得到相應(yīng)的補(bǔ)償；另一方面，在得到補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，應(yīng)當(dāng)履行土地利用受限制的相關(guān)責(zé)任，即遵守《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十條等相關(guān)規(guī)定。

(2)通過(guò)調(diào)研我國(guó)近年關(guān)于油氣管道通行用地土地補(bǔ)償?shù)恼募治龅弥壳按蠖鄶?shù)的油氣管道通行用地是臨時(shí)用地。海南省則采用長(zhǎng)期租賃與臨時(shí)用地相結(jié)合的方式，對(duì)于管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)(0.5 m和1 m)，采用長(zhǎng)期租賃的方式，租賃時(shí)間為50年，除了長(zhǎng)期租賃的區(qū)域以外的管道線路用地均為臨時(shí)用地。這種方式是一種有益的嘗試，為油氣管道企業(yè)建立管道巡查便道等，提供了較大的便利。

(3)通過(guò)分析各地文件中關(guān)于油氣管道通行用地補(bǔ)償金額可知，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地產(chǎn)值、居民生活水平等存在差異，各文件中規(guī)定的具體的用地補(bǔ)償價(jià)格差別較大。上述各文件在確定油氣管道通行用地的補(bǔ)償方案時(shí)，主要形式可分為如下三類：一是按照統(tǒng)一年產(chǎn)值(或指定的臨時(shí)用地價(jià)格)逐年補(bǔ)償；二是按長(zhǎng)期租賃和臨時(shí)用地結(jié)合的方式：三是參考當(dāng)?shù)氐恼鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)，根據(jù)土地受影響程度，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。后兩種方式的用地補(bǔ)償價(jià)格相對(duì)于第一種方式更高，其中第二種方式主要在海南省實(shí)施，第三種方式主要在浙江省實(shí)施；后兩種方式，更便于向土地權(quán)利人明確管道線路和周圍一定范圍的土地利用受到限制的相關(guān)要求。