關(guān)于海域空間資源精準(zhǔn)化管理調(diào)查的探究

朱 永，金 良

（浙江省海洋科學(xué)院，浙江 杭州 310000）

隨著海域空間資源、海洋管理業(yè)務(wù)、監(jiān)視監(jiān)測數(shù)據(jù)等各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)地快速增長，對海域精準(zhǔn)化管理提出了更全面、更迫切地要求，主要表現(xiàn)在：一是用海權(quán)屬數(shù)據(jù)在管理制度、工作規(guī)范不斷完善的過程中尚未形成數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的體系；二是由于海域的特殊性，實(shí)際中出現(xiàn)“批、建”不一、改變用海范圍或用海方式等問題，影響了海域行政審批及疑似違法用海核查工作。因此，有效開展海域精準(zhǔn)化管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查，摸清海域空間資源數(shù)據(jù)和海域使用現(xiàn)狀，對集約利用海域空間資源、用海審批決策等具有重要意義。

1 海域精準(zhǔn)化簡介

1.1 海域使用現(xiàn)狀調(diào)查

（1）用海項(xiàng)目的海域使用現(xiàn)狀調(diào)查，使用現(xiàn)狀指用海項(xiàng)目的基本信息、用海方式、填海情況及開發(fā)情況等；（2）海域使用權(quán)界址核查，核查已確權(quán)發(fā)證的用海項(xiàng)目的界址；（3）海域權(quán)屬與現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃、海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、生態(tài)紅線等管控要求的符合性分析。

1.2 海洋空間資源調(diào)查

海域空間資源調(diào)查：調(diào)查岸線長度、灘涂、淺海面積，分析岸線灘涂資源使用狀況、可開發(fā)利用程度等。將收集得到的資料整理分析，進(jìn)行底圖制作；制作岸線、灘涂、淺海等專題分布圖；利用無人機(jī)全景影像及正攝影像對重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行比對分析，若有較大差異，需進(jìn)行校準(zhǔn)；若差異不大，制作資源數(shù)據(jù)庫，對其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，計(jì)算利用率等。

2 研究目標(biāo)

開展海域使用精準(zhǔn)化管理研究，綜合分析海域資源狀況及海域使用現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)及空間分布，分析海岸線、灘涂及近海等區(qū)位用海項(xiàng)目情況，梳理海域?qū)徟⒌怯浖皻v史遺留項(xiàng)目管理中出現(xiàn)的問題，研究海洋資源開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)用海趨勢變化等情況，分析海洋資源開發(fā)利用的情況，研究海洋工程、圍填海項(xiàng)目對地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，建立健全海域管理規(guī)范化、精準(zhǔn)化、信息化的海域使用管理方法。

3 研究內(nèi)容

3.1 海域空間資源統(tǒng)計(jì)分析

收集調(diào)查區(qū)域以往的海岸線調(diào)查數(shù)據(jù)，摸清該區(qū)域的海岸線、灘涂等空間資源存量及其利用情況。開展海岸線、灘涂等海域空間資源統(tǒng)計(jì)分析，具體內(nèi)容包括：

3.1.1 海岸線資源

掌握海岸線長度、類型以及岸線開發(fā)利用和保護(hù)現(xiàn)狀，開展岸線資源評估，并以往年大陸海岸線調(diào)查成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)自然岸線、人工岸線的分布情況，核算岸線利用率及剩余可用長度。

3.1.2 灘涂資源

灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱，海洋上指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶，在地貌學(xué)上稱為“潮間帶”。為便于統(tǒng)計(jì)分析，本文選用海岸線至0米等深線之間的區(qū)域作為潮間帶區(qū)域。

淺海多指水深小于500米的區(qū)域，針對水深資源現(xiàn)狀，又將該區(qū)域分為0米等深線至5米等深線區(qū)域，5米等深線至領(lǐng)?；€的區(qū)域，分別統(tǒng)計(jì)其海域面積，及用海項(xiàng)目占用的資源面積利用率。

3.2 用海項(xiàng)目現(xiàn)狀調(diào)查分析

對用海項(xiàng)目使用現(xiàn)狀開展調(diào)查。對用海多樣性指數(shù)，用海項(xiàng)目是否符合海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)與利用規(guī)劃、海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、是否涉及生態(tài)紅線等進(jìn)行綜合分析，進(jìn)行海洋空間資源可持續(xù)利用分析和海域使用協(xié)調(diào)性分析。

4 關(guān)鍵問題探究

海域精準(zhǔn)化管理就是落實(shí)代表國家海域所有者行使管理責(zé)任，將管理者權(quán)責(zé)具體化、明確化、條目化，將管理目標(biāo)定量化，保障海域資源利用集約化、生態(tài)化。對海域管理效果和問題進(jìn)行及時(shí)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，及時(shí)處理等。

4.1 海域資源存量和權(quán)屬管理清晰化

精細(xì)化管理是現(xiàn)代海域管理的必然要求和最佳選擇。對海域資源存量的準(zhǔn)確把握需要做到以下三點(diǎn)：一是堅(jiān)持系統(tǒng)化原則，從海洋戰(zhàn)略目標(biāo)定位抓起，建立從源頭到結(jié)果的一體治理機(jī)制；二是堅(jiān)持科技化原則，從海域管理手段革新抓起，建立從信息量化到網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的全過程精準(zhǔn)運(yùn)作機(jī)制；三是堅(jiān)持制度化原則，從海域管理基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)抓起，建立從規(guī)劃到實(shí)施的全方位精確制度機(jī)制，為精確制定海域管理政策、科學(xué)調(diào)控海域供需、合理利用海域資源、促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供重要依據(jù)。

4.2 海域資源使用類型和方式的協(xié)調(diào)性分析

海域使用類型涵蓋工業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海、旅游娛樂用海、海堤工程用海、排污傾倒用海及特殊用海等。按用海方式分有填海造地、構(gòu)筑物、圍海、開放式及其他方式等。為進(jìn)一步了解海域使用結(jié)構(gòu)，可采用吉布斯-馬丁公式計(jì)算海域使用多樣性指數(shù)，以評價(jià)區(qū)域內(nèi)海域使用類型的多樣性。

式中，Gm為海域使用多樣性指數(shù)，Xi為第i種海域使用類型的面積，n為評級區(qū)域內(nèi)海域利用的類型數(shù)。當(dāng)Gm<1且值越大時(shí)，表明海域使用類型多樣性越好。

4.3 海域資源集約可持續(xù)利用精準(zhǔn)化

本文主要針對岸線可持續(xù)利用情況、灘涂可持續(xù)利用情況、淺海利用情況等進(jìn)行研究。調(diào)查海域資源利用的現(xiàn)狀，計(jì)算可待開發(fā)的存量，進(jìn)而分析海域資源集約可持續(xù)利用的潛力。

5 精準(zhǔn)化調(diào)查技術(shù)難點(diǎn)

5.1 資料前期整理分析

5.1.1 岸線灘涂資源分析

整理收集到的海岸線及0米等深線數(shù)據(jù)，利用地理信息系統(tǒng)軟件（ArcGIS）對岸線數(shù)據(jù)進(jìn)行地理信息數(shù)據(jù)處理，使用統(tǒng)計(jì)功能，分析岸線數(shù)據(jù)，對自然岸線進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，得出實(shí)際自然岸線的位置、長度等。

利用ArcGIS軟件將海岸線、0米等深線、5米等深線及領(lǐng)海基線疊加在一起，生成海洋空間資源面圖層，重點(diǎn)劃定海岸線至0米等深線、0米等深線至5米等深線、5米等深線至領(lǐng)海基線的范圍，核算面積及利用率。

5.1.2 用海項(xiàng)目現(xiàn)狀調(diào)查分析

（1）資料整理匯總

對收集到的用海項(xiàng)目的基本信息進(jìn)行分類整理，內(nèi)容包括用海項(xiàng)目名稱、海域使用權(quán)證書編號、海域使用權(quán)人、面積、用海類型、用海方式、用海期限等信息，總結(jié)本地區(qū)用海項(xiàng)目年審批情況。

（2）權(quán)屬信息核查

進(jìn)行內(nèi)業(yè)權(quán)屬信息核對，核實(shí)海域使用權(quán)人、用海類型、用海方式、用海期限等信息，坐標(biāo)系是否明確/準(zhǔn)確，是否采用CGCS2000坐標(biāo)系，用海是否過期但未注銷。對于填海項(xiàng)目，核查其是否開展竣工驗(yàn)收、是否已換發(fā)土地證。

（3）資料數(shù)據(jù)對比分析

a．遙感影像校正分析。對最新遙感影像進(jìn)行糾正精度分析。

b．用海圖斑識(shí)別。利用收集的遙感影像，初步識(shí)別可能用于核查的用海圖斑，重點(diǎn)判斷構(gòu)筑物用海和填海造地用海。

c.利用ArcGIS軟件以最新的遙感影像為基礎(chǔ)疊加海岸線、海域權(quán)屬數(shù)據(jù)，核查用海項(xiàng)目界址、范圍、用海方式等有無變化，篩查疑問數(shù)據(jù)。

（4）矢量數(shù)據(jù)處理分析

利用ArcGIS將已確權(quán)海域使用項(xiàng)目與海洋功能區(qū)劃、海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線數(shù)據(jù)疊加，討論用海項(xiàng)目是否符合相關(guān)規(guī)劃。

5.2 現(xiàn)場調(diào)查

現(xiàn)場核查內(nèi)容包括用海項(xiàng)目名稱、海域使用權(quán)人、用海類型、用海方式、用海范圍、填海項(xiàng)目是否已換發(fā)土地證等。

系統(tǒng)CORS（連續(xù)運(yùn)行參考站系統(tǒng)）網(wǎng)已覆蓋，現(xiàn)場測量采用接入RTK測量方法，測量依照《全球定位系統(tǒng)（GPS）測量規(guī)范》（GB/T 18314-2009）、《全球定位系統(tǒng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)測量（RTK）技術(shù)規(guī)范》（CH/T 2009-2010）執(zhí)行。海域使用權(quán)屬調(diào)查中，主要分靠海一側(cè)和靠陸一側(cè)兩種，靠海一側(cè)涉及占用岸線，應(yīng)重點(diǎn)測量。

5.3 調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

分類統(tǒng)計(jì)海洋空間資源的面積，探究目前資源存量情況；將海洋空間資源圖層、海岸線疊加海域使用權(quán)屬界址圖層，通過圖層相交統(tǒng)計(jì)得出海洋空間資源的利用情況；將矢量數(shù)據(jù)集得到的現(xiàn)場核查圖層，與用海項(xiàng)目審批界址圖層疊加在一起判斷每個(gè)用海項(xiàng)目界址重疊等問題，同時(shí)對現(xiàn)場調(diào)查表進(jìn)行匯總，梳理出每個(gè)用海項(xiàng)目的問題所在，包括權(quán)屬界問題分類總結(jié)，匯總海域使用權(quán)屬核查成果，匯總分析每個(gè)用海項(xiàng)目開發(fā)利用現(xiàn)狀的問題所在。結(jié)合目前資源存量情況，進(jìn)行海域資源開發(fā)利用分析和海洋空間資源可持續(xù)利用分析。

6 海域精準(zhǔn)化管理相關(guān)建議

6.1 規(guī)范變更項(xiàng)目流程

用海項(xiàng)目提出變更申請后（包括續(xù)期、更改項(xiàng)目名稱、使用權(quán)人等），應(yīng)該結(jié)合其申請理由，理清項(xiàng)目現(xiàn)狀情況，包括重新測量項(xiàng)目實(shí)際界址范圍，繪制項(xiàng)目核查對比圖，出具項(xiàng)目變更核查報(bào)告等，對項(xiàng)目界址出現(xiàn)重大變化的項(xiàng)目應(yīng)該重新繪制宗海圖，及時(shí)變更海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息。

6.2 加強(qiáng)海域海島監(jiān)管力度

加強(qiáng)用海用島活動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對未批先用等違規(guī)用海加大懲罰力度，實(shí)現(xiàn)依法用海、依法管海。保證科學(xué)、合理、有序地使用海域資源。同時(shí)，及時(shí)開展對圍填海項(xiàng)目開展竣工驗(yàn)收，按照《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》的規(guī)定，換發(fā)土地不動(dòng)產(chǎn)登記證書。對于用海項(xiàng)目管理中存在的問題，建立海域資源使用臺(tái)賬，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，用海項(xiàng)目和岸線、潮間帶、海灣河口、海島等海洋空間資源動(dòng)態(tài)變化的監(jiān)視監(jiān)測。建立海域使用后評價(jià)體系，促進(jìn)審批管理和工作流程更加規(guī)范。

6.3 加快處置圍填海歷史遺留問題

妥善處置合法合規(guī)圍填海項(xiàng)目，依法處置違法違規(guī)圍填海項(xiàng)目。依據(jù)生態(tài)評價(jià)結(jié)論和對生態(tài)環(huán)境的影響程度，提出限期拆除或納入圍填海歷史遺留問題處置的規(guī)定。制定圍填海歷史遺留問題處理方案。明確圍填海歷史遺留問題處理方案編制要求。對各地區(qū)提出生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間比例要求，對集中連片和單獨(dú)分散的區(qū)塊提出差異化的比例要求，進(jìn)而規(guī)范圍填海歷史遺留問題的用海審批。

6.4 各職能部門加強(qiáng)工作溝通

建立和完善自然資源（海洋）綜合管理體系。通過發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法以及行政監(jiān)督等行為，對海洋資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。在新一輪機(jī)構(gòu)改革的背景下，自然資源主管部門內(nèi)部應(yīng)明確土地、海洋、測繪等管理層次和要求，要加強(qiáng)各部門之間的信息交流，組織各部門開展協(xié)同監(jiān)督檢查，針對坐標(biāo)系不統(tǒng)一、用海位置不準(zhǔn)確、部分用海項(xiàng)目用海方式改變及管轄范圍相交叉等用海過程中出現(xiàn)的問題集中整治，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督管理。

6.5 嚴(yán)格落實(shí)海洋生態(tài)紅線區(qū)用途管制

評估生態(tài)紅線實(shí)施情況，梳理現(xiàn)行海洋生態(tài)紅線實(shí)施中存在的問題：一是進(jìn)行海洋生態(tài)紅線重新核定的準(zhǔn)備工作。二是重新核定后的生態(tài)紅線區(qū)按照禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行管理，嚴(yán)禁各類開發(fā)活動(dòng)；生態(tài)紅線之外的海域生態(tài)空間按照限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行管理，根據(jù)區(qū)域準(zhǔn)入條件和允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目類型嚴(yán)格管理。生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的用海、用島開發(fā)活動(dòng)，維持現(xiàn)狀，不得隨意擴(kuò)建和改建，并跟蹤監(jiān)測評估其對生態(tài)紅線區(qū)的影響。

6.6 建立海域海島自然資源負(fù)債表

按照精準(zhǔn)化、臺(tái)賬式、清單式管理的要求，結(jié)合調(diào)查內(nèi)容，全面建立海域海島資源臺(tái)賬，掌握已開發(fā)量、未開發(fā)量和可開發(fā)量。按照國家有關(guān)要求，綜合運(yùn)用海域評估和資產(chǎn)評估等技術(shù)手段，對海域海島資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行普查，建立海域海島自然資源負(fù)債表，作為政府內(nèi)部管理的工具。